行政成本居高不下，不仅加大各级财政压力，还会影响政府的行政效率和社会形象

尽管2008年的预算草案报告中，行政事业费用支出的增幅仅为14.3%，是各项支出中增幅最小的一项，但中共中央党校研究室副主任周天勇告诉《瞭望》新闻周刊，“这仅仅是预算内，还不 能说明整个行政事业费用支出的增长得以有效控制。”

行政成本长期居高不下是近年来全国人大和全国政协的热点话题。随着我国财政收入的快速增长，公众对花什么钱、花在什么地方、怎么花、是否有效率，不断提出更高要求。但周天勇认为，在行政成本上，与几年前相比，改变还不太明显，“而且巨额行政成本开支容易带来乱收费、滥罚款等现象，损害经济环境，同时也影响政府与群众的关系”。

“要根除行政成本居高不下的弊端，需要搞清楚降低行政成本难在何处。”对此，接受《瞭望》新闻周刊采访时，北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀教授认为，“我们应该关注这一现象背后的体制、机制问题。”

不过，他欣慰地指出，随着全国两会期间温总理提出深化财政体制改革，把人民的钱管好用好，花到人民身上；以及大部制的推进，使得阻碍行政成本降低的体制痼疾在充分暴露的同时，“正在形成破解这一难题的契机”。

行政成本的不透明

每年政府行政支出到底花费了多少钱，是控制行政成本最基本的一个数据。作为中国较早研究行政成本的学者之一，周天勇遗憾地表示，准确的政府行政支出数据谁也不知道，“政府支出除了预算内，还有预算外。由于预算外收入的不透明、不公开，财政收入到底有多少钱谁都不知道，用多少自然也不知道。”

“在探讨行政成本时，数据的缺乏非常明显，尤其是一些核心数据，”彭真怀指出，甚至今年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，对政府信息公开的范围作了规定，但也普遍没有涉及政府行政成本及其信息公开。所以，他告诉本刊记者，国内研究者“只能在公开数据的基础上进行推算”。

周天勇在2003年对行政成本进行了推算，得出结果为2003年政府公务支出占政府全部实际支出的37%。这个结果至今仍不断被研究者、媒体引用。对于2007年的行政成本，尽管他仍然在进行大量复杂的测算，还没有得出结果，但有一点他似乎很明确，“与几年前相比，目前并没有明显改变，这一比例保守估计在30%左右。”

而从权威统计数据的预算内来看，我国行政管理支出增长也比较快。据国家统计局数据，1995～2006年，国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增加到7571.05亿元，12年间增长了6.60倍；行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%，1995年为14.60%，到2006年上升到18.73%。

从国际横向来看，据全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青介绍，拿上述2006年预算内的行政管理费占财政总支出的18.73%这一比例去比较，远远高出日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%以及美国的9.9%。

而且，在今年“两会”期间，九三学社中央提出的《关于建立行政成本信息公开与监督机制的建议》提案中，该提案数据显示，我国的行政成本不但远高于欧美发达国家，而且高出世界平均水平25%。

受访专家指出，过高行政成本的直接后果就是，不仅加大了财政负担，还大大挤占教科、文卫、社会保障等公共服务事业资金。尽管新世纪以来，我国公共财政收入不断增长，但据国家统计局数据显示，2004年社会文教支出占政府总支出的比重为26.29%，2005年为26.38%，2006年为26.83%，不仅徘徊不前，甚至低于2000年的27.6%。与此同时，公车私用、公款吃喝、公费旅游、建造豪华办公大楼的情况却屡禁不止。

居高不下的原因

“行政成本支出居高不下，实质是由行政机构膨胀、人员庞杂所导致。”彭真怀指出，这不仅造成行政机构人员经常性的开支、工资、办公费用等的高涨，而且造成行政摩擦、效率低下等“九龙治水”的现象。

他以新农村建设为例，国家财政共投入9000多个亿的资金，但分派给了11个部门。结果资金使用效率很可能大打折扣，“一些资金甚至被用作修建楼堂馆所。”周天勇也认为，目前的五级政府，层级过多，造成了机构的重复设置，直接导致行政成本节节攀升。

多位专家认为，五大原因造成了行政成本支出居高不下。首先，机构编制的急剧膨胀是行政管理支出增长迅猛的根本原因之一。在上述九三学社中央的提案中提供了一组数据，我国当前吃财政饭的总人数已达4000多万，还有500多万人依赖于政府的权力实行自收自支。这意味着全国人口中，每二十多人就有一个属财政供养。

其次，政府行为和公务消费缺乏有效的约束评价机制。目前，对职务消费缺少明确的标准和限制，没有刚性的制度约束。在彭真怀看来，目前对包括行政公务支出在内的财政支出，更偏重预算的制定、偏重支出规模的合法性，但对资金的使用过程缺乏管理和效益评估，“其实，也并不是没有标准和制度，关键是标准得不到贯彻。”

其三，政府支出不公开透明。一方面政府支出没有全部纳入预算，还存在大量的不受监督的预算之外的政府性资金。另一方面，即使是预算内，行政成本也未见详细的数据公布。

而且，预算编制不完整，对预算执行的监督不到位。叶青指出，我国预算编制存在着编制力量不足、时间不够长、内容不够全等问题。他以美国为例，“美国专门有一个队伍在编制预算，从总统的预算管理局到参众两院的预算委员会、拨款委员会等，一般要编一年，再交给财政部门去执行。”

特别是对目前的预算编制、执行、监督的制衡机制，周天勇指出，“目前的状况是我来编预算，我来花钱，我来监督，人大对此的监督作用效果不明显。正是这个原因导致目前政府组织和公务员在管理和服务中缺乏效益观念、公共财政的理念、紧迫感与责任感，出现‘敞着口子花财政钱’的现象。”

再有，财政体制改革不到位。周天勇认为，部门利益对财政改革形成了较大的阻力，各部门预算外的一些收费、罚款等，财政部门难以制约。而且，“收支两条线改革”也许助推了上述部门利益合法化，“本来很多不合理的收费，应该停止收取，但现在是超收奖励、罚款分成，把不合理的收入合法化了。”

以行政成本居高不下的“重点”之一——公车消费为例，据九三学社中央提供的我国目前公车消费的数据，有350万辆以上的公车，包括司勤人员在内，年耗3000亿元人民币。如此高耗费的公车制度，其改革却一直难有实质性突破。

周天勇认为，“行政成本特别是公务消费节节攀升、公私不分等现象严重，长此下去，不仅影响政府形象，也会拖垮财政。”

多管齐下控制行政成本

不过，周天勇指出，“从全国来看，降低行政成本时机已经成熟，需要的只是政府的决心和魄力。”“这是个决心的问题，也是权威的问题，现在必须要这么做。”

对于怎么做，周天勇认为，首先要把政府收钱管住。他建议，通过立法规定行政成本支出不得超过GDP的25%，“这个数字是根据国际上发展中国家的税费负担，经济学家研究出来的，最高不得超过25%，一般是在18%～25%之间。”如果这一比例大大超出，将影响居民收入增长，甚至造成投资消费比例失调。他强调，需要改变各级政府把“超收”当作“成就”的思想，“在国外，预算就相当于法律，超收就相当于多收老百姓的钱了，属于违法。”

同时，他建议，政府行政支出不得超过15%。在他看来，不论行政支出项目的数量和多少，如果限制总量，就会倒逼许多行政项目进行调整，可大可小的开支、钻政策空子的开支，都会不得不收敛。他认为，这远比单纯口头要求“不让因私坐公车、不让私客公请、不让借公出国”管用。

“关键是要明确到底政府能花多少，老百姓应该花多少，制定一个法定的比例。”周天勇认为，这也需要对老百姓的支出有一个比例，“例如民生支出、教育支出等应该占多大比例，每年应该增长多少，要有个明确的比例。”

在这里，周天勇特别强调对人大监督功能的强化，“审核资金是怎么来的，资金又是怎么使用的，如果发挥好人大的监督作用，就限制住了政府的利益。目前在这个问题上应该加快形成有效的监督制衡机制。”

对于预算，周天勇认为，“中央一级财政预算编制和执行应该分开，进行专业分工、相互制衡，提高预算透明度。比如，增设总理预算管理办公室，扮演预算编制的角色。或者按照现代国家的体制，提前6～9个月提交预算，由人大财经委员会下设的预算委员会的专业人员严格审查，之后交给专家委员会和人大代表审议。”

事实上，九三学社中央在今年“两会”提案中就强调了行政成本信息的公开与监督，尤其指出普通老百姓比较关注的政府部门公车使用，手机话费，办公用品、公务接待费，以及出国考察培训等支出情况，应在政府与决算和政府行政成本信息公开中以比较详细的类别列出。

这其中，最核心的就是建立科学的绩效评估制度。中央财经大学李贞副教授认为，绩效评估制度是治理行政事业单位行政成本过高的有效途径，“为了降低行政成本，提高资金使用效益，应该加大对预算编制和部门预算执行审计力度，建立健全合理的绩效预算和公用支出成本核算体系。”

尽管目前从全国政府绩效审计情况来看，大都是围绕专项资金和建设投资项目而开展，很少涉及行政成本效益审计，而且行政成本效益还面临着社会效益较难衡量等问题，但李贞认为，应该积极推进，边做边完善，“绩效评估对于降低行政成本理论上并没有什么高深的东西，关键是踏踏实实地去执行和贯彻的问题。”（文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏）