近年来，党中央国务院高度重视农民工社会养老保险问题，政府部门和专家学者进行了大量的调查研究，对如何进一步建立和完善农民工社会养老保险制度提出了不少很有价值的建议。但是，其中也有不少政策主张没有跳出传统思维的模式，试图在不触动城乡二元体制的前提下寻求解决的办法，缺乏宽广的和长远的战略思维。因此，一些政策建议显得公平性不足、生命力不强。

建立一套能够使农民工老有所养、公平合理的社会养老保险制度，需要重视以下三个问题：

一、农民工进城最终成为城镇居民是大势所趋

对于农民工流动的最终目的地是“进城”还是“回乡”的判断，是为农民工设计社会养老保险制度的前提。

在现行体制下，“进城”并不一定意味着就是城镇居民，因为农民工要实现身份的转变，成为真正的城市居民，还要突破户籍的限制。不过，“进城”却是实现身份转变的重要条件之一。当前各种政策主张的区别的实质是，最终到底是把农民工当成城镇居民看待，还是当成回到农村的农民看，还是当成处于城乡之间的流动群体来看待。对农民工最终身份的不同定位，决定着农民工社会养老保险制度的着眼点，即，是纳入城保，或建立单独的过渡性社会养老保险制度，或纳入农保的三种制度选择的依据。

农民脱离土地进城务工经商，从事非农生产经营活动、成为市民，是富裕农民、缩小城乡差距，实现农村和农民现代化的必由之路，也是世界各国现代化的规律。改革开放三十年来，我国农民的非农化实践和城乡的发展历程已经证明了这一点。很长一段时间内，人们对这一规律认识不够。20世纪90年代中期以后，不少地方政府官员和学者们曾经乐观地估计，经过一段时间的外出就业，农民工们学到了技术、开阔了眼界、积累了知识和财富，很有可能返乡创业，带动家乡的发展。不少农民工输出地也积极想办法“筑巢引凤”，以“民工潮”带动回乡“创业潮”、“开发潮”和“建城潮”，期待着“一潮带三潮”，出现“四潮并涌”的壮丽景象。但是，各种实证调查资料并不支持这一判断。笔者2005年在四川省仁寿县的实地调查也发现，上个世纪90年代末曾经回流返乡的农民工，在家乡就业或创业一段时间以后，由于家乡环境不理想，大多数又重新外出就业。

改革开放以后在近三十年的农民工流动过程中，农民工群体已经出现了代际更替，1970年末以后出现的新生代农民工加入到了进城队伍中。新生代农民工，不同于他们的父母，他们受过较好的教育，从小没有吃过苦，很少有人会做农活，他们接受外界信息的能力较强，从电视等大众传媒体中了解了城市的繁华和富裕，他们向往城市生活，向往富裕生活。他们外出介于追求生存和发展之间，更多的人希望继续留在外面，而不愿返回农村。

二、农民工养老保险制度应该有助于破解城乡二元体制

固化还是有助于破解城乡二元体制，是判断农民工社会养老保险制度是否公平合理有效的价值标准。

在设计农民工社会养老保险制度的时候，要考虑的是这种制度的潜在功能，也就是可能的后果和风险，是有利于突破城乡二元体制，还是固化了原有的二元体制？如果没有这种意识，很可能陷入鸡生蛋与蛋生鸡的因果循环陷阱中，而找不到真正的办法。

很多研究者把建立农民工社会养老保险制度的前提条件设定为，要充分考虑农民的特点。影响农民工社会养老保险制度建立的农民工特点主要表现为：农民工收入低，缴费能力弱；农民工流动性大，劳动关系不健全；农民工就业不稳定，一部分农民工最终要回到农村。因此，很多人主张，要建立低门槛进入、低标准享受、广覆盖、可转移、可接续的农民工社会养老保险制度。这种主张的本质是承认既存的事实，在此基础上实行不同于城镇居民的农民工社会养老保险制度，继续实行城乡有别的两种制度，维持城乡二元体制。其实，农民工收入低、流动性大、就业不稳定、农民工回乡等，是城乡二元体制的结果，农民工本身并不是主要原因。在城乡二元体制条件下，农民工与城镇居民相比，同工不同酬、同工不同时、同工不同权。因此，在传统的体制和思维模式下，很难寻找到能够有效保障农民工老有所养、促进我国现代化建设健康发展的社会养老保险制度。

三、建立和完善农民工社会养老保险制度应该整体联动

建立和完善农民工社会养老保险制度，是单项操作还是整体联动，是工作的方式方法问题。

农民工社会养老保险制度的建立和完善是一个系统工程。它涉及转变观念和完善政策的问题，涉及各级政府的责任分担问题，涉及城乡、流出地和流入地之间的协调发展问题，涉及农民和市民公民权利平等保护的问题、涉及就业和土地权益问题、涉及立法和执法监督问题，涉及政策制定和政策宣传、执行问题，涉及健全机构、提供充足的资金技术保障和完善管理的问题，等等。

不能一个地区、一个部门单兵独进地建立农民工养老保险制度。事实已经证明这样的试验基本是不成功的。需要全国一盘棋统一考虑，尤其是中央政府要承担起应有的组织领导、制定政策、监督检查、提供财政支持的责任。各级政府之间、各地政府之间和政府各部门之间要在中央政府的统一领导下，树立公平理念、公共服务理念，密切配合，认真研究，加快改革步伐，采取切实有效措施，建立和完善农民工社会养老保险制度。

不能只看到农民工养老保险问题。它涉及的是农民这一更大的母体的社会养老保险问题。由于城镇化水平不断提高，农村人口结构不断变化，农村老龄化程度日益加重。据预测，到2020年，我国老年人口将达到2.48亿人，老龄化水平将达到17.17%，我国农村老龄化率将高于这一平均水平。农村传统的家庭养老和依靠土地养老的模式受到极大的挑战。年轻一代进城脱离土地，家庭结构的变化和人口的老化，使得家庭和土地的保障功能大大弱化。农村人口到老年时，不能左右自己的生活，完全受制于他人，完全取决于儿女的道德水准和经济能力。事实证明，把养老寄托在社会公德和儿女孝心上，是很不可靠的。现行按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，建立起来的个人账户积累式的农村社会养老保险制度，实践证明也是不理想的，参保农民很少，待遇水平低，难以真正保障农民的老年生活。到2006年，全国仅有5400多万农民参加了农村养老保险，355万参保农民领取养老金。因此，需要统筹考虑建立和完善农民社会养老保险问题。

不能只看到农民工的养老保险问题。它涉及到的首先是就业问题、平等的权益问题，涉及的深层次的问题是城乡二元体制问题。如果不首先至少是同时致力于解决二元体制问题，如果不把保险问题和就业问题联系起来统一考虑，如果不把解决农民工养老保险问题和建立健全农民工的利益表达机制，改变其弱势地位问题统一考虑，就很难真正为农民工建立起公平合理有效的社会养老保险制度。

整体联动，并不意味着齐步走。工作总有轻重缓急、优先顺序。需要在全面规划、统筹安排的基础上，突出重点。当前，迫切需要做的是改革不合时宜的户籍制度，从体制和机制上改革农民工制度，还给农民工包括就业、社会保障在内的平等权益。中央政府在体制改革上应当承担起更大更多的责任。