1978年以来，我国经济社会结构发生了巨大变化，伴随着这种变化的是社会养老保险制度的变革。为了适应日益加快的社会流动和快速变迁的社会结构，满足人民群众日益增长的多样化的养老需求，我国政府本着以人为本，立足公平，促进和谐的原则，正在积极探索建立和完善符合我国国情的社会养老保险体制。

一、计划经济体制下的养老保障体制

1978年以前，我国实行计划经济体制，对城乡居民实行两种差别很大的政策。在计划经济体制下，绝大多数城镇居民生活和工作在各种各样的单位里，成为“单位人”。单位为其职工及其家属提供包括养老保障在内的各种福利待遇。农民生活和工作在人民公社里，农村人民公社由生产队、生产大队和公社三级构成，生产队是最基本的生产和生活单元，农民成为生产队的社员。农民养老等各种生活保险主要由属于集体性质的生产队提供。“单位人”和“生产队社员”的户籍身份不同，享受到的养老保障待遇水平差异很大，但是彼此之间基本上不流动。我国实行改革开放以后，特别是实行社会主义市场经济体制以后，一方面是城镇国有集体企业改革促使“单位人”向“社会人”转变，另一方面农村推广家庭联产承包责任制逐渐使人民社会体制瓦解，农民可以自由流动。传统的养老保障体制难以为继，也在相当程度上阻碍了社会主义市场经济体制的建立。

因此，需要改革和建立适应新形势要求的养老保障体制。

二、养老保障体制的现状

我国养老保障体制根据人们户籍身份、就业身份有几种不同的类型。尽管我国城乡分割的二元体制有很大改变，人们的社会流动大大增加，但是，仍然存在城乡、不同所有制以及不同工作单位性质之间的身份区别。基于这样的区别，现在我国的养老保障大致可以分为以下几种类型：1、城镇国有集体企业职工的养老保障。2、机关事业单位职工的养老保障。3、城镇非公有制企业以及灵活就业人员的养老保障。4、普通农民的养老保障。5、农民工的养老保障。6、失地农民的养老保障。

6种主要养老保障制度中，属于社会保险范畴、保障水平较高、比较稳定的，是城镇国有集体企业职工保障、机关事业单位职工的养老保障，这两部分人拥有城镇户口，他们的社会保险除了个人缴费以外还能够较好地享受国家的公共财政支持，但是，机关事业单位职工的养老保障水平普遍高于国有和集体企业职工的保障水平。另外，还有相当数量的机关事业单位到目前为止，还没有实行社会化的养老保险制度，他们那里的离退休工作人员主要依靠传统的退休工资养老，保障水平较高。我国绝大多数农民还没有被纳入国家的社会保险计划之中，不能普遍享受国家公共财政对于养老的支持。绝大多数农民依靠土地和家庭养老。在工业化和城镇化过程中，大量农村劳动力流入城镇工作，成为农民工，还有相当数量的农民失去土地，成为失地农民。各级和各地政府也正在考虑如何为农民工和失地农民建立社会化的养老保险体系，以解决他们进入城镇工作和失地以后的后顾之忧。各地对于农民工和失地农民的养老保险的具体做法差异较大，全国并没有形成一个统一的模式，从目前看，各地实践的效果差异也较大。相当部分的农民工对目前的养老保险制度认同度不高。城镇居民中除了国有集体企业职工和机关事业单位职工两种人员，还有灵活就业人员，各级政府也在积极探索如何为这部分人建立合适的养老保险制度。有些地方政府在为灵活就业人员提供养老保险制度时把农民工也算在灵活就业人员之中，统一为这些人提供养老保险服务；也有的地方仅把灵活就业人员视为具有本地城镇户口的灵活就业人员，当地政府专门为他们建立养老保险制度。由于灵活就业人员大多属于低收入群体，现有的养老保险制度难以引起他们的兴趣，参保率较低，而且参保后退保现象较为普遍，也有的参保即停保，即一次投保后不再连续缴费。除了上述6种主要养老保障类型之外，我国政府还针对一些特殊的困难群体设计了养老保障办法，例如，农村的“五保户”供养、城乡低保制度等。

现在我国文献中所称的社会养老保险，一般是指城镇国有集体企业职工的养老保险制度。改革开放以来，特别是20世纪90年代建立社会主义市场经济体制以来，新型的我国的养老保障制度建设取得了很大进展，但是，仍然存在社会保险覆盖面有待扩大、资金统筹层次有待提高、不同类型的养老保险制度接续问题有待解决等问题。

三、我国养老保障制度的发展趋势

在构建社会主义和谐社会过程中，我国政府坚持以人为本，努力保障每一个公民老有所养。但是，我国是一个人口众多、经济发展水平不高的发展我国家，城乡结构、人口结构、家庭结构、就业结构、需求结构正在发生深刻的变化，计划经济体制下形成的传统养老保险模式没有资金积累。因此，当前我国坚持“低水平、广覆盖、可持续”的原则，探索建立适应不同群体需要的养老保障模式，扩大养老保险的覆盖面，提高资金的统筹层次，保证养老资金的保值增值，逐步解决不同养老类型的待遇差距较大问题。我国的养老保障制度改革既积极，又稳妥。

未来若干年内，我国城镇就业人员及其家属的养老会逐步向社会保险方向发展，国家提供相应的财政支持。农业从业人员（即真正意义上的农民）则仍然主要依靠土地和家庭养老，不过农业从业人员在总人口中的比重会越来越低。国家在建立以城镇就业人员为主的社会养老保险制度，提供公共财政支持的同时，会更加关注困难群体的养老问题，进一步完善社会救助制度，例如，城乡低保制度、农村特困户救助制度等，使弱势群体老有所养。

（此文为作者2007年4月参加在荷兰举办的中欧“中国政府管理现代化学术研讨会”上发言的中文提要）