摘 要： 1978年以来，我国社会结构发生了很大变化，对现代社会保障制度的建立提出了新的挑战。因此，必须总结和反思我国社会保障制度建设的成绩和不足，立足公平，立足国情，构建“低保障，广覆盖、重实效、可持续”的社会保障体制，选择适宜的社会保障政策。

关键词：社会结构；变化；社会保障；政策

中图分类号:D66;D57 文献标识码:A 文章编号:1008-7168(2007)02-0021-04

1978年以来，我国以人口结构、城乡结构、就业结构以及社会阶层结构等为核心内容的社会结构发生了很大的变化，社会结构的变化对社会保障提出了新的更高的要求，如何面对这样的变化，选择适宜的社会保障政策，是摆在我国政府和人民面前的一大难题。

一、社会结构的变化

人口结构的变化。我国是世界上人口规模最大的国家。从2005年底我国人口统计数字看，已经是一个低生育率、低死亡率和低自然增长率的国家。这是我国在人口增长规模得到有效控制和增长模式实现转型的同时，人口结构发生了较大的变化。

伴随着人口结构的变化，人口的年龄结构也相应发生变化。首先，少儿年龄人口比重逐渐下降，劳动年龄人口比重上升。在此过程中，我国人口老龄化程度不断加深［1］（p.38），农村老龄化程度更为严重［2］（p.70）。其次，家庭结构与社会关系和支持网络的变化。由于我国独生子女家庭越来越多，由此导致传统的家庭结构发生了很大变化，“四二一”的典型家庭结构越来越多，而且传统家族网络简单化，社会支持网络变窄。第三，人口出生性别比发生了显著变化。1990年，我国第四次人口普查结果表明，1989年全国出生性别比为113．8，明显超过正常范围。而到2000年，这一比例进一步扩大为119．92。国家统计局公布的2004年人口变动情况抽样调查结果显示，0岁组的人口性别比又上升为121．18。

城乡结构的变化。1978年改革开放以后，城市人口增加，城市化率提高。随着经济的快速发展，城市的第二、三产业需要劳动力，大量的农村人口进城务工经商，形成一个规模庞大的群体，从而使城市人口迅速增加。他们中的大部分人是城市边缘人，很难在城市真正扎下根来。

随着进城农民的日益增多，出现了大量随父母进城的农民工子女，同时还有大批与父母分离生活在农村的留守儿童以及留守老人［3］。农村社会出现“空巢化”现象。

我国城镇化的发展是以工业化的快速推进为前提和基础的。在此过程中，全国大约有近5000万农民原来耕种的土地被发展工业和建设城镇所征占。失地农民主要集中在大中城市的郊区，在一些经济发达地区失地农民人数较多［4］。

就业结构的变化。

我国社会的就业结构真正发生质的变化，是在1978年实行改革开放以后。1979年农村实行家庭联产承包责任制，农业生产得以发展，农民收入增加，农村市场扩大，而且农业剩余劳动力也大量涌现。80年代中期，乡镇企业应运而生，发展很快，从厂长到工人都是离土不离乡的农民，他们被称为“农民工”。到80年代后期，城市改革进入了新阶段，第二、三产业大发展，需要劳动力，于是又有了离土又离乡、进厂又进城的“农民工”。1989年后，农村劳动力大量跨地区流动就业，出现了蔚为壮观的“民工潮”。1992年以后，我国明确了要从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，经济迅猛发展，农民工已经成为我国产业工人的重要组成部分［5］。

目前我国正处在劳动年龄人口增长的高峰期。每年都要新增大量劳动力，因为农业就业人口过剩，大都在第二、三产业就业，加之城市还要安排下岗人员再就业，因此就业压力很大。

社会阶层结构的变化。1978年以前，我国社会阶层结构较为简单，只有两个阶级一个阶层（在此，阶级和阶层是通用的，没有严格区分两者之间的区别），即工人阶级、农民阶级和知识分子阶层。改革开放以来，由于工业化、城市化、经济全球化进程的快速推进，所有制结构、就业方式的多元化以及社会流动的增加，我国社会阶层结构出现了多元化的趋势。中国社会科学院课题组于2001年以职业分类为基础，参考人们对组织资源、经济资源、文化资源占有量的不同，划分出十大阶层，即国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层、城乡无业、失业、半失业员工阶层。私营企业主阶层和个体工商户阶层都是改革开放以后出现的新的社会阶层，体现了我国改革开放后社会阶层结构的较大变化。

社会结构的变化对传统的和正在建立与发展的社会保障制度产生了重大影响，提出了新的挑战。一方面，以人口结构、城乡结构、就业结构和社会阶层结构日益多元化和复杂化为核心内容的社会结构的变化，使得传统的“单位体制”和“人民公社体制”的社会保障制度难以适应形势发展的需要；另一方面，基于城乡户籍、所有制、企业和政府事业单位等不同身份构建的社会保障体制，越来越不适应社会结构变化以及与此相联系的快速社会流动的需要，甚至在一定程度上阻碍了人们的社会流动和社会结构的合理化。

二、社会保障制度的发展与问题

（一）社会保障制度的发展回顾。1978年以前，我国实行计划经济体制，城市居民大多生活和工作在各种单位中，成为“单位人”，而农村居民则工作和生活在人民公社里。因此，单位和人民公社负担社会成员的生老病死以及各种社会保障，不过当时水平较低。1978年以后，我国实行改革开放政策，传统的单位制逐步退出历史舞台，农村人民公社也逐渐解体，我国公民获得了相对较多的自由流动的机会，“单位人”转变为“社会人”。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，面对社会管理方式和社会结构的变化，计划经济体制下形成的“单位式”的社会保障制度已经不能适应形势发展的需要。20世纪80年代以来，我国政府一直在努力探索建立具有中国特色的社会保障体制，适应社会主义市场经济发展要求的现代社会保障制度正在建立之中。

从1993年至今，是社会保障制度的全面改革阶段。1993年，我国正式提出建立社会主义市场经济体制，明确了我国社会保障体系的基本内容，提出了建立社会统筹与个人账户相结合的多层次养老保险和医疗保险制度，以及政事分开、统一管理的社会保障管理体制。这一时期开始，社会保障制度改革不仅作为国有企业改革的配套措施，而且是新的经济体制的重要组成部分，社会保障改革全面铺开，改革的重点是实现养老保险、医疗保险和失业保险等，探索建立适应社会主义市场经济发展要求的社会保障制度。1997年，我国政府进一步明确提出：建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障。经过近二十年的努力，到目前为止，我国初步形成了以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的、适应社会主义市场经济基本要求的社会保障体系框架。

随着社会保障制度的逐步建立和完善，社会保障覆盖面不断扩大。基本养老保险制度已覆盖到城镇各类企业和个体工商户以及灵活就业人员，到2005年12月底，全国参保人数达到1．74亿人，其中3752万人享受养老保险待遇。另外，机关和事业单位的职工、退休人员实行单独养老保险制度。失业保险制度的覆盖范围由国有企业职工扩大到城镇各类企业和事业单位职工。2005年底，全国参保人数达到1．06亿人，有411万人领取了失业保险金。基本医疗保险制度于1998年开始改革，目前已经覆盖到城镇各类机关、企业和事业单位，截至2005年12月底的覆盖人数为1．37亿人。《工伤保险条例》自2004年初开始实施，覆盖范围从国有企业扩大到城乡各类企业和有雇工的城镇个体工商户，截至2005年12月底已有8390万人参保［6］（p．81）。城市居民最低生活保障制度从过去只向无职业、无收入、无供养亲属的城市贫困者提供社会救济，扩大到家庭人均收入水平低于当地城市最低生活标准的所有居民。目前全国所有城市都建立了最低生活保障制度，截至2005年底，全国有2234．2万人享受了这一保障。同期，享受农村居民最低生活保障的人数也达到825万人［7］（pp．67-68）。

（二）社会保障制度存在的问题。回顾和反思这些年的努力和成果，我国社会保障制度建设虽然取得了很大成绩，但仍然存在不少问题，需要认真加以研究，寻找社会保障制度建设可持续发展的对策。

1．基本保障难满足。社会保障制度还不能很好地满足人民群众日益增长的需求，主要表现在社会保障覆盖面小，应保未保现象严重。2005年，全国1．74亿人参加养老保险，仅占全部就业人口的22．95%。如果考虑到养老保险主要针对第二、三产业就业人员，此比例也仅为41．52%。2005年全国尽管有1．06亿人参加失业保险，但仅占实际就业人数7．5825亿的13．98%。如果考虑到我国主要对从事第二、三产业就业人员实行失业保险，那么2005年参加失业保险的人数比例也仅为25．29%。根据最具有权威性的第三次国家卫生服务调查的结果，2003年，64．5%的城乡居民在寻求医疗服务时必须完全自费［8］（p．16）。北京零点调查公司2005年2月在7个城市以及7个省的乡镇和农村地区进行了调查，结果发现，有65．7%的人没有任何形式的医疗保险，大约有25％的受访者因为无力支付医疗费用而放弃就医［9］。由此可见，2005年与2003年相比，我国居民的医疗保障状况并没有较大的改善。农民和农民工以及非正规就业人员难以享受与城镇居民同等的社会保障。另外，社会保障统筹层次低、资金调剂能力弱，不能真正有效满足大多数人的基本需求，抗风险能力较差。

2．公平理念不到位。社会保障制度建设中存在的很多问题与没有树立正确的社会保障理念有密切关系。我国社会保障制度设计之初，更多考虑的是如何应对由于国有企业改革而产生的社会问题，是作为国有企业改革的配套措施解决“单位人”向“社会人”转变的问题。社会保障制度设计的立足点仍然没有跳出计划经济时期形成的传统思路，解决问题的对象主要是城镇居民。虽然近年来，国家对于农民工、非公有制企业职工的养老、医疗、失业等社会保障有所考虑，但由于交费方法、享受待遇等与城镇国有企业职工有差距而且缺乏强制性，绝大多数农民工、非公有制企业就业人员仍然没有参加社会保险。即使有少部分农民工参加了，但由于各地实行的社会保障制度不统一，难以适应他们流动性大的需要，不少人又要求退出。真正困难的、最需要保障的人群还没有享受到平等的社会保障。

由于社会保障主要在国有企业单位建立和推行，非公有制企业职工社会保障制度建设滞后，不同企业之间负担并不公平，建立了社会保障制度的公有制企业负担加重，与非公有制企业相比，处于不利的竞争地位。机关事业单位与企业之间社会保障待遇差距较大。机关事业单位养老保险制度改革仍处于试点阶段，全国性改革方案尚未出台。近些年来，由于机关事业单位与企业基本养老保险改革不同步，机关事业单位退休人员与企业退休人员之间待遇的差距，造成了大量社会矛盾和不安定因素，而且也不利于职工的合理流动。

3．制度设计有缺陷。由于社会保障制度设计之初缺乏公平的、整体的、系统的考虑，造成社会保障制度存在不少缺陷，表现为社会保障体系不统一、不完备，城乡分割；立法滞后，保障水平、责任主体、中央与地方政府的责任分担、历史欠账的处理等没有明确的界定；重经济保障，轻服务保障；资金安全运营管理有待加强。

有学者指出，我国已经建立的新的社会保障制度的责任共担还只是一个不太清晰、不太具体的轮廓。正是由于责任不清以及这一因素导致的财政并未真正到位等，造成社会保障资金不足。目前难以推进养老保险省级统筹、社会保险费率差别悬殊等问题，其实都和历史责任与现实责任划分不清密切相关。在国家责任方面，虽然中央财政自1998年以来对社会保障的投入在大幅度增长，但并非是一种固定机制，在很大程度上带有随意性；而地方财政的投入较少。还有学者指出，除了没有明确界定政府责任外，目前我国所实行的财政“分灶吃饭”体制也是制约统筹层次提高的一个重要原因。

三、我国社会保障制度建设的政策选择

（一）确立公平的价值理念。坚持公平与效率并重，合理调节收入分配。新型社会保障制度的建设与发展，应有利于保护低收入阶层的利益。因此，当前需要提高社会保障对收入分配的调节力度，控制乃至缩小城乡居民收入差距，开辟社会保障新的筹资渠道。例如，完善个人所得税、开征遗产税等，扩大国家财政对社会保障的投入，尽快扩展社会保险制度的覆盖面，逐步提高保障水平。

我国现阶段还不可能在社会保障制度上实现全民公平，但是，必须确立社会保障制度建设的公平价值取向，根据社会公平正义与共享发展成果的原则来推进社会保障制度建设，逐步缩小这一制度的不公平，无疑是完善社会保障制度的基础。

（二）构建适合国情的社会保障体制。我国当前面临着比发达国家建立社会保障制度更多的困难。一是人口“未富先老”。目前，我国60岁以上的老人占总人口已近11%。据预测，到21世纪30年代，我国人口老龄化将达到高峰，并持续二十余年。人口老龄化对社会保障的压力是全面的，不仅养老保险要承受更大的压力，而且医疗、失业保险等也将受到严峻挑战。二是计划经济体制和城乡二元社会结构造成的历史欠账较多。由于计划经济时期，在城市长期实行国家－企业式的单位制保障，没有建立起有效的社会保障资金积累，建设新型社会保障的资金缺口很大。三是市场化、城市化过程中面临经济全球化的冲击和压力。因此，我国社会保障制度建设和发展既要借鉴国外的经验，更要立足国情，构建一个“低保障，广覆盖、重实效、可持续”的社会保障体制。低保障，并不意味着标准过低，不能维持基本生活，而是要求与经济发展水平相适应的能够维持基本生活需要的保障。

（三）促进社会保障建设的可持续发展。如何扩大社会保障覆盖面、提高社会统筹层次，如何解决城乡居民医疗卫生保障问题，如何做实养老保险中的“个人账户”，如何建立和完善农村合作医疗制度与农村卫生保障体系，如何为失地农民和农民工提供必要的社会保障，如何做好城乡生活困难居民的社会保障工作，如何实现社会保障基金的保值增值，等等，都需要着眼于社会保障建设的可持续性。

第一，要加快社会保障法制建设步伐。社会保障的实质是法律保障。近几年来，随着市场经济和社会保障事业的发展，我国制定了有关社会保障或含有社会保障内容的法律法规，但尚未形成体系，且修改变动频繁。因此，随着社会保障制度的发展，应该尽快出台《社会保障法》，并在此基础上逐步完善社会保障法体系，为社会保障的健康协调发展提供法律保障。

第二，政府要加大对社会保障的投入。在建立政府、企业、个人、社会各方在社会保障中责任分担机制的同时，确立政府在社会保障中的主导地位，加大公共财政对社会保障的投入。有学者研究指出，1990年时所有国家社会保障总开支占GDP之比的平均数是14．5%，其中欧洲国家为24．8%，北美洲为16．6%，大洋洲为16．1%，拉丁美洲和加勒比地区为8．8%，亚洲为6．4%，非洲为4．3%，我国同期同一指标为5．2%。近两年，我国社会保障支出占财政支出的比重基本保持在10%-11%之间，有了较大增加，但各级政府公共财政仍需对社会保障加大投入力度，而且要把它作为一项长期制度固定下来，形成一个稳定的财政投入增长比例。

第三，建立和完善多元化的社会保障体系。要充分发挥政府、企业、社会和个人在社会保障中的作用，挖掘和利用传统社会保障资源，形成多支柱、多层次、多元化的社会保障体系。社会保障不仅包括社会保险，而且包括社会救助、社会互助、社会优抚、个人储蓄性保险等形式。在完善社会保险各个项目的同时，应当重视发展社会互助、社会救助等社会保障形式，保障社会特殊群体的基本生活，不仅老有所养、病有所医，而且残有所助，贫有所扶，从而充分发挥社会保障“安全网”的作用。

参考文献：

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［6］全国干部培训教材编审委员会．社会保障制度建设［M］．北京：人民出版社，党建读物出版社，2006．

［7］中国民政统计年鉴•2006［Z］．北京：中国统计出版社，2006．

［8］卫生部统计信息中心．中国卫生服务调查研究：第三次国家卫生服务调查分析报告［R］．北京：中国协和医科大学出版社，2004．

［9］汝 信．2006年：中国社会形势分析与预测［M］．北京：社会科学文献出版社，2006．