在中国以建立社会主义市场经济体制为目标的体制转轨过程中，政府作为一个转型中的关键变量，既发挥了积极的、不可替代的重要作用，同时，政府也对转轨时期我国的经济发展起着消极的影响。这种“双刃剑”现象，可以说是新制度经济学中的“诺斯悖论”在我国的另一种表述，即“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。而我国体制背景与西方国家的不同，使这一悖论又呈现出不同的特点。从这一悖论入手，可以为理解中国体制转轨提供了一个系统独特的理论视角，能够使我们深刻地把握我国经济运行和经济发展中的内在本质和总体趋势。
一、政府权力运作是我国体制转轨时期的一个独特的问题
1、垄断性政府权力的演变是理解中国经济发展和经济转型的一条主线
影响中国转轨的因素是复杂的，但我们总可以“从转型这一复杂的现实中挑选出关键的因素，并在一个可处理的框架中分析这些特征的相互作用” 。(本人认为，垄断性政府权力的演变是影响转轨进程的一个独特而关键的因素。首先，从表面上，我们看到的是政府权力的逐步退出和有限退出，有学者称之为“松绑式”改革。(这种“松绑式”改革的主线就是垄断性政府权力的演变。应该说，在体制转轨时期，政府权力的运作及其改变是其灵魂。之所以这样讲，并非完全是因为政府权力的决定地位，首要的原因是在于传统计划经济体制下政府权力规则几乎覆盖了所有的社会经济生活领域，体制改革的环节中一旦政府（主要是中央政府）退却和放松管制，其他社会成员就有能力通过自发地制度创新来捕捉潜在的获利机会，从而促进经济发展。正是政府权力的逐步退出和放松制度管制，使得改革在一开始在保持经济体制平稳过渡的同时，迅速形成一种双轨制并存的局面，它不仅完成了价格改革、产业结构调整等内容，而且迅速建立起一块市场经济体制。而如果政府试图获得先动优势，通过行政手段强行介入和占有这些机会，就可能伤害和压抑自发的民众的积极性、创造性，伤害民众的利益和权利。从这一角度来讲，中国的市场化改革之所以会持续如此长的时间，正是因为政府不会自愿放弃权力对经济生活的干预，转轨不同阶段的政府权力在“退出”与“介入”之间的摇摆，使得在经济层面就表现出一种悖论现象。其次，从我国当前所处的制度环境中来看，政府权力“量”上的退出并不意味着“质”上的改变。第一，在生产过程中，中国的国有企业虽然数量上有大幅度下降，但仍然起着主导作用，它们在相当大的程度上决定着中国经济未来的基本态势和走向。第二，从分配过程来看，政府权力的分配决定着社会各阶层利益分配的基本格局和运动方向。第三，从经济体制来说，权力结构决定着中国经济体制转型的速度、力度和方向以及经济体制的基本结构和作用规律。第四，正是由于权力的作用，形成了中国产业结构纵向上的僵化和横向上的分割，出现畸形经济和诸侯经济。第五，从经济发展来看，权力构成中国经济发展和经济增长中隐性的但往往起最后作用的要素。无论是资本要素、劳动要素还是技术要素，都没有权力要素那样在中国经济发展中扮演着如此决定性的、最后力量的角色。
2、从传统的市场失灵来研究体制转轨中的政府作用具有局限性
把政府行为置身于中国市场经济体制转轨的框架内进行研究是有意义的。目前已有众多文献对市场经济中的政府行为进行了探讨，但问题在于许多经济理论在分析市场与政府关系时总
是泛泛地从当代西方经济学中市场与政府的一般性结论出发，去论证中国市场经济中的市场失灵与政府干预，把市场失灵作为政府调节经济运行的原因。这种认识，对于考察发达国家的市场运行是正确的，但却不适合于中国的实际情况。因为中国的体制目标是市场经济，但现在还没有建成市场经济，而是处于计划经济向市场经济的转轨阶段。所以，我们应该撇开从市场经济的标准模式中的政府出发来展开分析的通常思维模式，从中国特定的“过渡”阶段的现实出发来展开分析和考察。
首先，现代经济学对政府经济职能的界定是以“市场失灵”为逻辑起点的，并以此来确认政府干预的合理性和职能范围的。市场选择的过程及其结构，有可能出现盲目波动，外部性、垄断等问题而导致资源配置缺乏效率等“失灵”或“不足”。此外，市场经济本身难以保证公正的收入分配，会出现两极分化的趋势。这些是市场经济制度本身的功能性缺陷。当存在着这些市场失灵时，如果政府能对市场失灵进行补救，并提高经济效益的话，就可能出现政府的作用。因此，对市场失灵进行补救导致出政府的经济职能：稳定整个经济，以及对经济资源进行再配置、调节收入分配等等。从这一意义上讲，市场选择需要政府选择作为补充，但是政府对市场进行干预和“市场失效”间并没有必然的联系，因为造成“市场失效”的原因是多方面的，而解决的方法就不应该是单一的。而且在这里政府干预是作为一种外生于市场的力量，在市场机制所及的领域之外承担起服务于市场与企业的职能。按照这一传统认识，随着市场机制的逐步完善，政府干预的空间似乎越来越小。但在事实上，自“二战”以来，市场机制的进一步完善，政府经济功能发挥作用的空间并不是缩小，相反却是与日俱增。进入知识经济时代，要求由政府提供的公共用品也大幅增加。这种理论与现实之间的反差，说明从市场失灵理论来说明政府职能有一定的局限性。需要寻找一个研究政府行为更好的角度和分析框架。
其次，市场选择的互利交换，暗含着的一个前提是存在一个集体选择制度。这种集体选择制度相当于一个“立宪式契约”，它明确确立了每个人的权利和行为约束，因为没有制度约束下的市场经济下的利已追求只能是一种“自然分配”，这种分配会产生于一种霍布斯式状态中。而如果要摆脱霍布斯的自然形态，势必要有一种确立每个人产权和行为约束的“立宪式契约”。这种“立宪式契约”构成了一种自愿交换的制度，而产权的存在无疑是制定“立宪式契约”的一个必要条件。西方经济学研究的内容正是在经济中具有明确产权的个人在经济中的行为及由此产生的各种现象。萨缪尔森认为，产权制度和实施产权的程序是一种纯公共物品，它具有“每个人的消费不会减少任一其他人对这种物品的消费”的特性。作为一种具有非竞争性的纯公共物品，就要由政府来提供。从这一意义上讲，市场选择内生出政府选择。我国的体制转轨的实际情况显然是在市场选择的这一前提条件并不满足的条件下，即个人权利并不完善的情况下进行的体制改革，也就是说，市场经济体制的建立内生对政府权力作用，它不仅要起到保护产权的“第三方”的职能，更重要的是对产权的界定。这是市场经济建立的前提和基础。再次，在中国转轨经济中，如果把基于发达国家经历几百年发展的成熟的市场运行中存在的市场失效作为政府弥补、调节和干预经济运行的原因用来解释中国转轨经济中面临的主要问题和矛盾，无论在理论上和实践上都会产生巨大的偏差。事实上，中国转轨经济中，关于市场失效的理论前提，在很大程度上是虚幻的、或者说是不切实际的。在我国由于转轨过程中改革不到位所造成的市场缺陷远远大于市场本身的功能性缺陷（市场失灵）。所以，在中国转轨经济中、政府的作用不是一般地去校正“市场失效”，而是要加强有效制度的供给，谋求构建市场运行的规则和制度框架，通过扩张和发育市场，实现在一定程度、一定阶段上政府对市场的部分替代。否则，如果政府顺应转轨经济中不发育或残缺的市场进行种种调节，就必然会造成一系列适得其反的负效应。由此，也决定了仅从“市场失灵”引出我国政府职能部门表述方式，会误导人们对转轨经济中政府职能的认识。
3、我国政府权力干预的特殊性
经济学上关于政府干预的理论争论已久，不同的学者有不同的观点，但当前学术界的争论多集中于政府干预的范围、方式和作用上，对于市场经济要不要政府干预基本上已达成共识，在这里，无意对政府干预理论这一问题进行探讨，而主要在说明对于一个处于经济体制变迁中的政府权力，其作用内容、方式、后果与西方国家市场经济成熟国家的政府经济相比，具有特殊性。
第一，从内容上来看，由于发达的市场经济是以法治为基础的，政府行为受到法律约束，使得它不易侵犯产权和限制企业的自由组建和发展，政府的主要经济职责是解决外部性和提供公共产品。但是，在转型经济和发展中国家则不同，比如我国：通过建立法治来约束政府行为还需要较长的时间才能实现，政府集中和掌握着过多的权力，个人和企业自身权利还没有得到有效回归。在完善法治之前，个人和企业权利回归之前，政府的行为，对经济影响最大的最突出的方面还不在于提供传统的公共品，而在于政府如何在错综复杂的改革进程中处理与市场、与企业、与社会的利益关系。是“养鸡生蛋”还是“杀鸡取卵”，是赋予个人和企业更多的自由和权利，还是以政府权力代替个人和企业的权利。这不仅决定了一个国家的经济活力，实际上还从根本上决定了我国的经济转型是否真正成功。因为，从短期来看，以政府权力替代民众权利可以快速明显地取得经济效果，但是，从长期来看，个人和企业的活力、创造力才是一个国家繁荣的真正动因。所以，研究我国政府权力作用的意义还在于一点：中国目前处在由计划经济向市场经济过渡的阶段，而这种“过渡”恰恰是在对政府权力的掌握者和使用权者缺乏有效的监督机制的情况下进行的，它不可避免地会产生种种“杀鸡取卵”的政府行为，这是我国转型期政府悖论不同于西方发达国家的表现原因之一，也是本文之所以称之为政府权力悖论的原因之一。
在市场经济机制不完善的经济中，权力介入经济过程并不仅仅是由于出现了经济活动的外部性和公共产品，而是用权力取代市场价格机制调节资源配置。与完善的市场经济机制相比，这种资源配置方式是无效率的。因为权力运用最终也是要消耗经济资源的。只有在利用权力干预经济活动所带来的社会收益很大，且这种收益不可能通过价格机制的调节而产生时，权力直接进入经济活动才是值得的。
第二，体制背景不同决定了政府权力干预引发的经济后果不同。西方国家的政府经济是一种以成熟的市场经济体制为基础的经济，权力对经济的干预的消极后果基本不会伤害市场经济体制的根基；而在处于转型期的以政府权力为主导的社会中，权力对经济的干预一方面会有助于实现赶超目标，但另一方面也有可能会解体经济体制或使某种经济体制的制度创新进程陷入一种停滞不前的局面（如某些拉美国家和非洲的某些国家）；这说明转型国家中的政府权力具有更重要的意义。
第三，活动的范围界限不同。西方国家的政府经济总体来讲是从一个经济体制的外部来干预经济的，并且政治制度的完善政府的活动范围也受到严格的限制。而在转型期的经济中，政府权力本身就是经济体制变迁中的一个变量，政府经常是在一个经济体制的内部活动并构成其核心部分，在某种意义上，这种经济基础也是围绕着权力并为权力服务的，随着经济体制变迁的进程，政府权力自身及其运作方式也在不断地发生着变化。
二、政府权力的特点及经济分析
作为一种政治组织，政府是一个由具体人员构成的政治机构，它以强制力为基础，对社会进行管理，权力是政府作为一个组织拥有的最大的资源。作为一种经济组织，政府在经济性质方面与企业存在着共同点，它处于一种自然垄断地位。正如科斯所言：“实际上，政府是一个超级企业”。政府作为一种行为方式，与一般行为主体（如厂商、居民及非政府组织等）没有什么不同。但由于政府是一个处于特殊地位的行为主体，它被赋予一定的强制权力，这种权力是私人机构所没有的。因此，政府参与经济活动及配置资源，会直接对经济、社会产生重大的影响。
政府经济权力，是由国家权力衍生而来的，其实质是公共权力，而公共权力的基本特征是在全社会范围内具有强制性和垄断性。强制性意味着政府可以通过行政命令规定人们必须做什么或不得做什么，人们必须服从之。垄断性意味着政府的行政权力没有竞争，正是由于公共权力在全社会范围内具有强制性和垄断性，政府行使公共权力的后果，不仅会影响到全社会生产要素的使用，而且会对社会成员的收入、社会财富的分配和社会净福利增减等方面产生重要影响。更为重要的是，如果执行政府政策和政府规制的后果事后被证明是低效率的，政府并不为此承担直接的经济责任。具体来讲：
1、强制性权力能带来服从的秩序，从而节约交易成本。“权力就在于用最小的代价尽可能的换得最大限度的服从。”比如，中国相对于中东欧国家的一个优势，集中表现在可以用政府权力的铁腕来减少民主制下的讨价还价，降低所谓“制度变迁的交易成本”。
2、垄断性能导致扩张。从经济学的意义上讲，处于垄断条件下的任何组织都有可能丧失追求成本最小化的能力，具有垄断性公共权力的政府也同样缺乏足够降低生产成本的行为激励。这与政策商品本身在生产过程中并不需要物质资料的消耗是一致的，资源性成本的缺位使得政策商品在本质上并不存在明确的成本要求，这一特点排除了政府存在对生产成本能够自觉节约的现实基础，这也是政府规模扩张、政府成本上升“体制病”存在的根本原因。
3、政府权力因素影响预期成本与预期收益而影响制度变迁。针对我国的体制变迁过程来分析，权力因素会影响预期成本与收益而影响制度变迁的发生。新制度经济学认为制度变迁的根本动因在于潜在获利机会的存在，即预期收益大于预期成本。但这种论述是就西方成熟的市场经济社会而言的。在某些特定历史条件下，特别是当我们把政治、社会变量纳入其中进行分析之后，就会发现，这种“一般原理”并不完全适应于我国的现实情况。因为在特定的条件下，预期成本和预期收益的内涵是会发生变化的，成本与收益是受制于一定的制度结构的，脱离了既定的制度结构来谈成本与收益是没有意义的。由于我国在转型时期，政府权力既是制度结构的一部分，同时又是其中居于支配地位的变量，它在很大程度上能够影响其他经济主体的预期成本与收益，会在这个特殊时期变成决定其他变量的决定变量，所以这种决定性的变量就成为经济体制选择或制度变迁之所以会发生的根本性动力因素。
正是由于政府权力具有的不同于个人、企业经济权利的强制性和垄断性，保证了政府权力具有弥补市场不足的能力，同时也为政府权力将活动范围扩展到普通物品) 包括公共物品和私人物品的生产和交换领域提供了可能。布坎南的研究表明，政府天然地具有扩张的倾向。政府权力的这两大特点使其具有的“经济行为的近似自由性”使得对政府权力边界的确定成为影响经济行为的重要环节。
三、转轨期政府经济作用双重性的实质是权力悖论的存在
关于政府在市场经济中的作用的分析，不同的经济理论有不同的解释，除去具体原因的分析，在这里，从本质上来讲，本文认为，转轨时期的政府经济作用可归结为一种权力悖论的存在。它隐含的内容是政府权力与个人权利（或者说民众权利）的博弈，政治与经济的冲突与协调，是政府对市场的侵犯与保护。
首先，从政府与市场的关系来看。简单来讲，市场是平等人之间的自愿交易，市场经济的实质，就是给予民众充分的自由选择权利的经济体制。而政府活动则反映了上级对下级的命令--服从关系。也就是说，市场是一种分散决策、自发形成、自由竞争的交换体系，而政府是一个集中决策、人为设计、分层管理的行政组织体系。所以，可以说，市场运作的基本要素是权利，而政府规则是建立在权力基础上的。两者有着不同的逻辑和观念。既有冲突的一面，也有协调的一面。前者遵循的是个人权利的自由交易基础上的市场经济体制的内在的逻辑，后者是依靠公共权力强制力量为实施保障的市场经济体制的外在保障。而且现代的市场经济的复杂性，要求政府与市场的关系不可能是完全对立替代的关系，而是一个相互补充、相互替代的关系。所以建立在个人基础上的市场秩序与建立在公共权力基础上的人造秩序共同统一于市场经济体制内。其次，市场秩序以个人自由权利的确立和保障为基础，而政府以公共选择的结果为前提。就个人权利和国家权力的关系而言，个人权利是人与人相互关系的基础，其实施就是权利的让渡和交易，作为人们相互之间的一种认可和允诺，一方面，它独立于权力之外，也不受权力的支配；另一方面，它又非常脆弱，无力自保，最易受到来自外界的侵害；它既需要国家权力的保护，又最害怕国家权力的侵害。从国家权力来讲，由于国家是一种合法使用强制手段的具有自然垄断性质的机构，权力既来自于对暴力的垄断，又可能产生出对暴力的滥用。在国家权力与个人权利的关系上，一方面，国家权力是保护个人权利的最有效的工具，因为它具有巨大的规模效益，国家的出现及其存在的合理性，也正是为了保护个人权利和节约交易费用之需要，没有国家就没有产权；另一方面，国家权力又是个人权利的最大、最危险的侵害者。因为，国家权力不仅具有扩张的性质和特征，而且其扩张总是依靠侵蚀个人权利实现的，在国家的侵权面前，个人是无能为力的。在中国体制转轨时期，正是由于个人权利和国家权力、市场制度和国家制度及其相互关系的这种性质，决定了国家在市场经济和市场经济体制转型中的作用既可能是积极的也可能是消极的。可以说，政府权力与个人权利的冲突与协调在中国经济转轨进程中的地位甚至可以与稀缺性-欲望的冲突在新古典经济学中的地位相比。
其次，从我国当今所处的现实背景与实际的转轨进程来看，国家和市场结合的混合型经济，这是中国所处的现实背景。而且国家的作用越来越强大，已经成为世界范围内的一个普遍现象。公共产品支出的多少可以作为一个基本衡量指标，马克思很早就指出：用于“公共需要”的那部分“扣除”（指公共产品）将会日益膨胀，这个“扣除”包括“和生产没有关系的一般管理费用”、用于满足“共同需要”的诸如“学校、保健设施等”以及为丧失劳动能力的人等设立的基金。后来著名的“瓦格纳定理”也揭示了进入工业化以后，经济中公共部门的数量和比例呈一种内在的扩大趋势。处于这一现实背景下的我国政府，不可避免地要顺应这一发展趋势，政府作用有着扩大的客观趋势。同时，从我国实际的转轨过程来看，由于计划经济体制下是一种全能型政府支配并决定的社会权利结构，我国实际的转轨过程首先表现为一种政府权力的“退出”或“还原”，无论是分权化改革还是有限度的产权改革，总体趋势上都表现一种政府权力向民众权利的回归。这种“退出”或“还原”意味着个人拥有更多的决策主权，无异于政府权力对自身的否定，无论是出于自愿还是被迫，自然会受到抵制。同时，政府的这种“退出”或者“还原”，虽然意味着直接干预市场和企业的政府行为的大量减少，但并不意味着转型中的政府权力只是一味的缩小，它同时意味着政府在其它领域的强有力地“介入”，要求政府能够有效、有力地承担宏观调控、社会管理、提供公共产品和法制保障等应有的职能。同时，它也可能意味着产生更多的政府行为，因为政策选择并不简单地在自由市场和政府干预之间进行选择。实际上，在政府干预过多的国家，政府应该采取更多的政策来纠正干预过多的问题，同时也给予初创的市场以充分的政策支持。
由此，可以看出中国的政府就是在这种既要推动现代化又要建立市场经济的“双重逻辑”中，在权力“退出”的压力和“介入”的需求这一对矛盾之间、在政府权力的直接干预与间接干预之间摇摆，从而在经济运行表现出种种看似矛盾的现象，呈现出一种悖论现象。
再次，从我国体制转轨中政府权力主导的特点来看，可以从两方面来理解政府权力悖论：1、“政府以行政手段推进市场化进程”。这是中国经济转型的初始条件和逻辑起点。中国作为后发国家，在发展初期，由于市场缺失、企业家和民间力量薄弱，往往工业化启动乏力，经济增长缓慢。为了克服起步阶段的初始障碍，需要政府在起飞阶段发挥第一推动力的作用。此外，由于传统体制下政府组织具有的力量优势、市场化改革方向能够在一定程度上满足政府的目标函数，也使政府以行政手段推动市场化进程具有了可行性。所以，在我国转轨阶段产生的政府悖论，不是基于西方较为成熟完善的政治经济制度环境下的政府失效，它虽然含有一般意义上的政府失效，但最重要的是基于我国政府以行政权力推动市场化改革这一基本体制背景下的，它必然具有不同于一般意义上的政府失效的表现。2、“政府权力的第一推动力”具有效率递减规律。一个强有力的政府权力中心的存在，在某些特定阶段，能够推动经济产生意想不到的高速增长，但是，它不能从根本上解决经济发展的动力和协调问题，不可能创造出一个生机勃勃、充满活力和创造性的现代社会。随着转轨进程的深化，政府权力直接作用的效果具有递减规律。一是随着市场化改革的深化，社会资源分配格局发生了重大变化，居民和非国有企业在国民经济中的地位显著提高，国民经济必然面临从“政府需求依赖型”经济向“市场需求依赖型经济”的转变，市场和企业家要理所当然地取代政府成为经济发展的主要推动力。“经济扩张与收缩的权力已不完全操在政府手里”。居民部门扩张或收缩的意愿对经济将产生重大影响。二是在转轨过程中，由于政府对市场的干预具有垄断性，容易使政府缺乏降低运作成本、提高效率的内在动力，使得政府对市场的替代容易造成大政府小市场的格局；三是由于政府和民间力量之间存在着挤出效应) 发展中国家政府对企业家的替代往往使得政府对企业的控制强化，形成强政府弱企业的状态。这几方面的原因会形成“政府权力的第一推动力”的效率逐步递减的趋势。
在体制转轨初期，政府权力主导作用处于效率递增阶段，由于政府权力的运作会达到对民众权利和利益的激励兼容，在经济运行中就更多地表现出来是政府的积极作用。而在改革进入深化阶段，政府权力主导作用的效率递减，加之由于政府的迟滞、缺位或强制行为，会损害基于民众利益基础上的个人权利，在经济运行层面政府作用的负面影响就会表现地更为明显。所以，政府权力只有当其用来整合社会资源，促进生产和个人、企业等经济权利主体之间的合作，而不是利用权力来攫取来自生产和贸易中的大部分收益时，社会才会出现持续地增长而不是衰落，而成功合作的秘诀“不在于政府积极地站在前面充当主角，制造市场，而在于紧紧追随个人的寻利行为，并沿着它的方向，根据它的需要，为其清障铺路，提供服务，给予保护，加以引导”。
来源：江苏社会科学 2007年第1期
