摘 要：在当前国际国内背景下，碳税立法具有重大的理论和现实意义。世界各国虽然在碳税立法的模式选择与制度设计等方面存在一定的差异，但在立法理念与改革方向等方面具有诸多的共通之处。碳税立法的国际经验对中国的启示主要有三个方面：应分阶段、分步骤推行碳税法律制度；制定税收优惠政策并施行相应政策配套措施，保护本国企业国际竞争力；制定相应政策和配套措施，为碳税立法提供良好运行环境。中国碳税立法的理论基础较为完备，并具有较为坚实的法律制度基础和政策支持。中国碳税立法应当妥善处理碳税与其他绿色税种之间的关系，做好对碳定价体系进行内部协调。中国碳税立法应当采取“融入型”碳税立法模式；渐进式地扩大碳税征收范围；以碳排放量计征，设立碳税征收试点；因地制宜地制定碳税税率；制定碳税优惠政策，激发市场主体创造活力；充分发挥碳税收入的积极作用，实现“双重红利”。

关键词：“双碳”目标；碳税立法；国际经验；中国进路

一、问题提出

“碳税”这一概念最早由英国经济学家庇古提出，其目的在于通过对化石能源排出的二氧化碳进行征税，进而增加企业的碳排放成本，以此来有效减少二氧化碳等气体的排放[1]。从这种意义上讲，碳税本质上属于环境税的一种。学界一般认为，碳税主要是以煤炭、汽油和柴油等含碳燃料作为征收对象，向化石燃料生产者或使用者进行征收，或者是直接对二氧化碳等温室气体排放量进行征收的一种税种[2]。碳税作为一种具有成本效益且容易推广的碳控排方式，因其能够有效减少碳排放、治理全球气候变化以及推动能源的绿色转型升级，被世界多个国家广泛应用[3]。除了与日益突出的环境问题直接相关，碳税立法还涉及到复杂的国际政治经济关系。尤其是在当前因“俄乌冲突”引发欧洲能源问题以及西方国家拟向发展中国家征收碳关税的现实背景下，中国进行碳税立法就显得尤为重要。

作为最大的发展中国家，中国向来高度重视环境与生态保护问题。中国只有重视经济与生态的和谐发展，才能更好的培育以科技创新为核心的新质生产力，从而实现中国经济的高质量发展[4]。党的十八大以来，生态文明建设已经成为党中央高度重视的问题。在习近平生态文明思想的指导下，中国生态文明建设发生了历史转折性的变化，并取得了一系列伟大成就。2020年9月22日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会上提出碳中和目标，表明中国将采取更加有力和针对性的政策和措施，争取在2030年之前使二氧化碳的排放达到峰值，在2060年前实现碳中和目标[5]。“双碳”目标的提出，不仅向世界彰显了中国积极应对全球气候变化的负责任大国形象，而且也为中国全面开启绿色低碳发展的新征程刻画了宏伟蓝图。2022年10月，党的二十大报告中强调，“积极稳妥推进碳达峰碳中和”，充分体现了中央对“双碳”的高度重视。2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察调研期间强调要“加快形成新质生产力”。新质生产力必然是绿色生产力，加快形成新质生产力必然要重视碳税立法。2024年7月，党的二十届三中全会明确提出，“积极应对气候变化”“健全绿色低碳发展机制”，并对深化生态文明体制改革进行了全面部署。基于此，本文从梳理碳税立法的国际现状和总结碳税立法的基本规律入手，分析碳税立法对中国的价值和意义，并在对中国碳税立法的现实基础与难点问题进行分析的基础上，结合碳税立法国际经验启示，探讨中国碳税立法的具体进路。

二、碳税立法的国际经验及其对中国的启示

研究、总结碳税立法的国际现状与实践经验，能够更好地把握世界碳税立法的演变过程及发展趋势，对中国现阶段碳税法律制度的设计和实施具有重要的启示意义。

（一）碳税立法的国际现状

2021年，第26届联合国气候变化大会在英国格拉斯哥召开。在此次会议上，世界各国就逐步淘汰燃煤发电和取消低效化石燃料补贴达成一致共识，并且确立了国际碳市场规则，以此来应对由人类活动引发的全球气候变化危机。虽然在此后一段时间内各国温室气体排放量得到一定程度的减少，但是全球主要温室气体排放国仍然占据主要位置。根据图2-1显示，2022年全球六大温室气体排放国是中国、美国、印度、欧盟27国、俄罗斯和巴西。这六大温室气体排放国共占全球人口的50.1%，并且其国内生产总值占全球的61.2%。同时，这六大温室气体排放国占全球化石燃料消费量和温室气体的排放量分别达到63.4%和61.6%。为了有效减少二氧化碳等温室气体的排放、推动能源转型升级的明显作用，碳税作为价格型的碳定价方式得到世界各国的广泛重视和实践运用，并取得良好成效。

图1 2022年主要排放经济体和世界其他地区的GHG排放量和贡献

来源：欧盟委员会《世界各国温室气体排放报告2023》

碳税立法最早是从芬兰开始。作为全球人均耗能最多的国家之一，芬兰最早于1990年开征碳税，成为世界上首个开征碳税的国家。随后，挪威、瑞典和丹麦等北欧国家也在20世纪90年代开始在国内实施碳税法律制度，成为全球碳税法律制度的早期探索者和实践者。进入21世纪后，随着全球气候变暖问题的日益严重，爱沙尼亚、瑞士等欧洲国家也相继在世纪初期实施碳税法律制度。2005年，随着欧盟碳排放权交易体系的正式建立，世界各国研究碳税和碳排放权交易的成果也逐渐丰富起来。在此背景下，冰岛、爱尔兰、乌克兰、日本、法国、墨西哥等国家相继在2010年以后加入碳税立法的行列。根据世界银行《2023年碳定价机制发展现状与未来趋势报告》报告显示，尽管当今世界各国政府面临着能源危机和财政压力的巨大挑战，但是碳税和排放交易系统（ETS）收入达到约950亿美元的历史新高。这表明即使处于经济发展的困难时期，世界各国政府也仍然优先考虑通过直接碳定价政策的方式来减少二氧化碳等温室气体的排放。碳定价机制主要是以碳税或碳排放交易体系为主。排放交易系统（ETS）主要是通过允许排放量较低的排放者将额外的排放单位出售给排放量较高的排放者的方式，确定排放的市场价格。碳税则通过定义碳排放税率的方式直接设定碳定价。截止到2023年4月，全球23%的温室气体排放量被73个直接碳定价机制所覆盖。其中，碳税制度就占了37项，表明越来越多的国家通过碳税立法的方式调控本国的碳排放。并且，在2022年，全球碳税收入创新高，占碳税和排放交易系统（EST）总收入的31%[6]。为了有效减少本国碳排放，实施碳税立法的国家和地区范围在不断扩展，一些亚洲和非洲的国家也相继在国内实施碳税立法，比如新加坡和南非等。

（二）碳税立法的国际比较与经验总结

通过对世界各国碳税法律制度实践经验的比较研究，可以发现其中具有规律性的经验，为中国探索立法提供有益思路。

1.立法模式的国际比较与经验总结

从立法模式来看，独立型碳税立法模式和融入型碳税立法模式已经成为世界已开征碳税国家所采用的主要立法模式。丹麦、挪威等北欧国家主要采取的是独立型碳税立法模式，即在本国现有税收体系不变的情况下，单独开征碳税[7]。而日本、德国等国家主要采取的是融入型立法模式，即在本国已有的环保税等税收的基础上，将碳税融入其中，从而起到隐形碳税的作用。以日本为例，为应对全球气候变暖的环境问题，日本在1997年的《京都议定书》中提出节能减排的国内目标，希望到2050年将温室气体排放量减少80%，并于2007年开始在国内征收气候变化缓解税（以下简称“碳税”）。目前，日本主要采取将碳税融入到本国现行石油和煤炭税中的方式进行征收并取得良好成效[8]。

通过观察世界已开征碳税国家的实践经验可以发现，融入型碳税立法模式已经逐渐成为碳税征收的主流方式。较于独立型碳税立法模式而言，虽然融入型碳税立法模式存在着不能深刻反映国家对于应对全球气候危机和实现碳减排目标的决心，在一定程度上削弱碳税的立法目的并影响该国的碳减排效果等问题，但是因其具有立法简便、立法成本较低和征收阻力较小等优点，使其得到世界越来越多国家的青睐和选择。

2.征收范围的国际比较与经验总结

从征收对象的角度来看，芬兰、瑞典等北欧国家以及日本、加拿大、英国等，主要是以石油、煤炭、天然气等具有高碳排放量的化石燃料作为征税对象。随着碳减排政策的不断深入，各国逐渐扩大碳税征收范围，其范围分别涵盖了各种能源、能源产品以及石化矿物燃料[9]。从纳税主体的角度来看，各国征收碳税逐渐由高碳排放的生产企业、总经销商和进口商扩大到私人家庭。

通过研究世界碳税立法的理论和实践经验，可以发现在碳税征收初期，各国主要将纳税对象设置为几个主要的高碳排放量化石燃料，如煤炭、石油等，并且主要将纳税主体设置为高碳排放量的生产企业。之后，随着碳减排政策的不断深入，各国逐渐扩大碳税纳税对象和纳税主体的范围，最后将纳税对象逐步扩大至全部能源产业，并进一步将纳税主体扩展至居民个人。

3.征税环节的国际比较与经验总结

各国目前主要有三种征收碳税的环节：第一种是像冰岛等国家一样，在化石燃料的生产环节征收；第二种是像波兰和英国等国家一样，在化石燃料的消费环节征收；第三种是像荷兰等国家一样，既在化石燃料的生产环节也在消费环节征收[10]。

根据世界碳税立法经验，可以发现世界碳税立法国家在碳税征收初期主要采取先在生产环节征收碳税的方式。该方式最主要的优点是便于政府进行征管，降低政府的征管成本。为了更加突出政府对于减少碳排放、实现节能减排的重视程度，提高消费者的环保意识，世界各国逐渐将碳税征收环节扩展至消费环节，但该方式也提高了政府的监管成本。

4.计税依据的国际比较与经验总结

目前，大多数国家在综合考虑本国征收监管措施是否简单易行和征收监管成本是否过高的基础上，主要采取两种碳税计税依据：一种是“以排放计征”，即以二氧化碳的排放量作为计税依据；另一种是“以燃料计征”，即以化石燃料的消耗量作为计税依据。以最早征收碳税的丹麦、挪威等国家为例，由于缺乏相关经验，并且受到测算、监管和技术等问题的限制，其在征收碳税的初期主要采用的是在测算上较为简单的“以燃料计征”的计税依据。然而，由于该方式存在着测算精准度较低的问题，随后，各国将碳税计税依据进行调整，在化石燃料含碳量的基础上又增加了发热量。通过此举虽然能够有效减少含碳燃料的使用和消耗，但是其并没有真正实现碳减排的目的。为了发挥碳税政策的正向激励作用，激励企业发展碳减排技术，丹麦和挪威分别于2005年和2007年将碳税计税依据改为“以排放计征”，即以二氧化碳的排放量作为计税依据。

但是，对于发展较为落后、碳排放监测技术发展较为落后的国家而言，其采用以二氧化碳的排放量作为计税依据的方式将受到购买碳排放监测设备成本较高和碳排放监测技术较为复杂的限制。因此，为了有效缓解上述问题，目前多数国家更倾向于采用以二氧化碳的估算排放量作为计税依据，即通过科学合理的公式估算化石燃料可能产出的碳排放量，如德国在2021年实施的新碳税法中就以2013年世界银行所发布的国际通用碳排放量计算公式作为本国碳税的计税依据[11]。由于2017年后实施碳税立法的国家主要采用“以排放计征”的计税依据，因此未来的发展趋势将会过渡到越来越多的国家将直接以二氧化碳的排放量作为计税依据，以此来弥补以“含碳量”作为计税依据的不足。

5.税率的国际比较与经验总结

为了减少碳税开征的阻力，减轻碳税对于居民和企业的负担，各国在实施碳税制度初期主要设置较低水平的碳税税率，并通过设置阶段性碳税政策的方式逐渐提高碳税税率，如芬兰、日本、新加坡等。在碳税征收初期，芬兰将税率规定为1.2欧元/吨二氧化碳，以便为居民和企业提供较长的征税适应期。当居民和企业逐步适应国家碳税政策之后，再将碳税税率进行适当提高。现阶段，芬兰的碳税税率已提高至每吨二氧化碳20欧元[8]。与芬兰相类似，日本为缓解征收碳税给企业带来的税收负担，施行阶段性的碳税政策，并分为三个阶段：第一个阶段是2012年10月1日-2014年3月31日，第二个阶段是2014年4月1日-2016年3月31日，第三个阶段是2016年4月1日-至今，并且在每个阶段，日本会根据不同的化石燃料种类设置不同的税率。现阶段，日本规定石油税率为每千瓦时760日元，天然气税率为每吨780日元，煤炭税率为每吨670日元，并通过将该税率增加到日本现行石油和煤炭税的方式进行征收[12]。

通过观察世界各国征收碳税税率的实践状况，可以总结出碳税征收税率逐渐呈现出由低碳税税率到高碳税税率的发展规律。这主要是因为，从短期来看，开征碳税增加了居民和企业的生活和生产成本，使得居民和企业背负着一定的税收和经济负担。即使有些国家没有采取独立型碳税立法模式，而是将碳税作为一种附加税的方式附加征收在国内其他税种上，但是这也在一定程度上增加了居民和企业的生活成本和生产压力。因此，在碳税制度实施初期，各国不宜制定较高的碳税税率，应在碳税实施的过程中实现碳税税率的动态调整，逐渐由低碳税税率转变为高碳税税率，为居民和企业提供一定的适应期和过渡期，以此来减轻碳税开征的舆论压力和社会阻力。

6.优惠政策的国际比较与经验总结

为了减轻国内低收入居民和高碳排放企业的生活和生产压力，减少对于本国能源密集型企业市场竞争力的影响，以及出于对本国使用的其他碳减排措施的综合考虑，各国积极制定相关的碳税优惠政策。在税收优惠政策方面，芬兰提高对于可再生能源的税收优惠政策，通过采取税收返还、免税和退税等政策鼓励企业使用可再生和清洁能源，并取得显著成效。日本则规定对家用煤油减征50%的碳税、对达到碳减排标准的大型企业给予高达80%的减税政策、对农林渔业使用的柴油、煤炭给予免税、对钢铁行业使用的煤炭给予免税等[8]，以此来缓解日本居民和企业的税收负担。

现阶段，各国在制定碳税优惠政策时，主要是优先考虑本国居民、企业、产业和地区之间的差异性，根据本国国情因地制宜地给予低收入居民、高碳排放企业、能源密集型产业、能源行业等主体相应的税收优惠政策，以此来保护国家低收入居民和家庭的生活稳定性，保护本国重点企业和行业的市场竞争力，从而在一定程度上推动本国碳税政策的顺利开展与施行。

7.碳税收入使用方式的国际比较与经验总结

根据《2023年碳定价机制发展现状与未来趋势报告》显示，来自排放交易系统（ETS）和碳税的收入的40%通常是被指定用来进行绿色方面的支出，10%的收入主要是用来补偿家庭或者企业。通过这种碳税收入的使用方式，更能让社会接受碳税政策。并且，随着世界各国改革预算压力的不断增加，碳税收入将具有越来越重要的作用。从国际经验看，世界已实施碳税制度的国家主要有两种碳税收入的使用方式：第一种方式是对居民或企业的其他课税采取相应的税收减免政策，以此来降低碳税对于居民和企业的负面影响。例如，英国通过调低缴纳气候变化税的企业为其雇员交纳的国民保险金（调低0.3个百分点）的方式将碳税收入返还给企业[8]；德国则主要是通过降低劳动所得税、将部分碳税收入并入社会养老基金的方式，适当减少纳税人因为缴纳碳税而增加的额外税收负担，以此来改善本国税收扭曲的问题。第二种方式则是通过为纳税人和纳税企业提供专项投资资金、专项补贴或者贷款扶持等政策和资金帮助的方式，专门推动本国绿色、低碳和环保等领域的发展，而不用于国家其他领域的发展。例如，日本将碳税收入主要用于实施节能措施、推广可再生能源、清洁高效利用化石燃料等与能源相关的二氧化碳排放控制措施；为了鼓励企业投资节能和环保的技术、设备，英国主要采取了“强化投资补贴”等方式。此外，英国还通过碳基金的方式为中小企业提供在能源效率方面的建议和贷款等[13]。

上述两种碳税收入用途不仅能够缓解碳税制度给本国居民和企业带来的负面影响，而且还能推动本国高碳排放企业积极发展绿色低碳技术，实现本国企业的绿色转型升级，以此来实现碳税政策的“双重红利”。

（三）碳税立法国际经验对中国的启示

1.分阶段、分步骤推行碳税法律制度

受到国内政治、经济发展水平、科技发展水平以及社会舆论的影响，世界各国在制定碳税法律制度时往往会采取循序渐进的方式。在碳税法律制度制定初期，各国主要通过采取选择融入型碳税立法模式、制定相对较低的碳税税率、仅对生产环节的企业征收碳税、仅将碳税对象设置高能耗和高污染的企业等温和灵活的方式，为居民和企业提供适宜的过渡和适应期间，以此来减轻居民和企业的生活和生存压力，缓解碳税征收对于经济主体和国内经济发展水平的不利影响。待到国内居民和企业已经能够较好适应碳税法律制度时，各国再逐步提高碳税税率并扩大碳税征收范围，将居民个人、家庭、全行业等完全纳入碳税征收范围。通过采取分阶段、分步骤的方式推行碳税政策，能够有效缓解碳税实施给经济主体带来的负面影响，从而确保国家经济的平稳运行和发展。

2.制定税收优惠和使用政策，保护本国企业国际竞争力

制定合理的碳税优惠政策，有效发挥碳税收入的作用，是各国成功实现碳税立法的关键所在。根据是否具备特定用途，可以将税收分为一般税和特定目的税。其中，特定目的税是国家为了达到某种特定目的，对特定对象和行为发挥调节作用而设立的税种[14]。作为一种特定的环保税，碳税主要是对化石能源排出的二氧化碳等温室气体进行征税，其主要目的是减少碳排放。在中国，由于碳税具体承担着减少中国碳排放、实现中国节能减排目标并推动中国“双碳”目标按期实现的立法目的，因而属于特定目的税。因此，为了实现碳税的特定立法目的，中国就需要充分发挥税收的约束和激励作用。而建立具有合理约束和激励机制的碳税法律制度就要求中国需要在税收优惠政策和收入等问题上面进行特殊的应对。通过制定相应的税收优惠和税收返还政策，不仅能够给予碳排放主体适当的碳减排压力，而且也能够激发碳排放主体的碳减排动力，以此来推动碳排放主体减少使用煤炭等化石能源、开发并使用绿色清洁能源的作用。与此同时，由于中国各地区、各产业和各行业之间存在着发展不平衡的问题，因此中国应当根据各地区、各产业、各行业的具体实际情况制定不同的税收优惠和税收返还政策，以此来平衡各地区、产业、行业和企业之间的经济与发展问题，从而保护中国企业的竞争力。

3.制定相应政策和配套措施，为碳税立法提供良好运行环境

碳税立法的顺利进行，往往离不开法律制度、相关税收制度、节能减排政策、金融政策和其他行政政策的保驾护航。世界各国在进行碳税立法之前，通过出台相应法律法规、政策制度等方式，深化民众和社会对于节能减排和绿色经济发展理念的认识，从而在一定程度上缓解碳税立法的社会阻力，为碳税立法营造良好的社会氛围和法律环境。此外，欧盟、新西兰、澳大利亚等国在实施碳排放交易市场的同时，通过碳税立法的方式，实现本国碳排放交易市场和碳税法律制度的有机结合，使其相互配合、相互促进，从而增加碳减排的强制作用和激励作用，以此来实现本国节能减排和绿色低碳经济发展的目标。

三、中国碳税立法的现实基础与关键问题

在当前国际国内背景下，碳税立法不仅是应对全球气候变暖影响、全球能源危机和欧盟等发达国家征收碳关税的外部压力的重要路径[15]，也是实现中国“双碳”目标、构建中国绿色税收制度的关键环节[16]，具有重大的理论和现实意义。为此，需要精准把握中国碳税立法的现实基础与关键问题。

（一）中国碳税立法的现实基础

从目前情况来看，中国碳税立法具有较为扎实的现实基础，主要体现为以下三个方面。

1.中国碳税立法的理论基础较为完备

世界各国进行碳税立法的坚实理论基础是环境税收理论基础，主要是包括经济学角度下的马歇尔外部性理论、庇古政府干预理论以及Pearce（1991）双重红利理论。随着经济社会和理论基础的不断发展完善，这三大理论基础逐渐成为各国碳税立法的有力依据。三大理论的提出都是为了解决环境外部性问题。马歇尔认为，环境资源属于公共使用的公共物品。企业为了生产大量产品并赚取高额利润，会在生产过程中向空气排放大量温室气体。但是，这种无限制的排放会在一定程度上影响当地居民的正常生活和生命健康，甚至会造成当地的环境污染和生态破坏，使得整个社会成本负担远远高于企业生产成本负担。并且，居民生命健康以及生态环境是无法得到及时赔偿的。为此，庇古从政府干预的角度出发，政府一方面政府可以通过补贴，对积极保护环境的企业提供相应激励政策，另一方面可以通过税收，对严重污染环境的企业征收碳税等，以此增加企业成本负担，倒逼企业进行绿色生产，加强对于绿色清洁能源的使用，从而起到减少环境污染，保护生态环境的目的[17]。同时，双重红利理论认为通过征收碳税的方式不仅能够倒逼企业减少碳排放并加强对于生态环境的保护，而且能够增加税收收入，减少扭曲性所得税税负，提高税后可支配收入，并由此产生增加劳动供给效应，带动经济的增长[18]。

中国学者也对碳税立法相关问题进行了理论研究。碳税作为一种实现特定社会目的的规制，应当注重结合积极的鼓励促进和消极的限制禁止。一方面通过征收碳税限制煤炭等化石能源的消耗，减少碳排放。一方面通过碳税优惠等政策加大对于清洁技术和新能源产业的政策支持和补贴，激励企业开发并使用清洁能源和可再生能源，以此来实现激励与约束并重的规制效果，平衡中国的环境利益和经济发展权益[19]。从长远来看，中国政府应基于国内外碳税征收理论的基础上，通过提高或者降低碳税税率的方式控制二氧化碳等温室气体的排放，推动中国能源的开发利用和转型升级，以此来实现中国的“双碳”目标和绿色经济发展。

2.中国碳税立法具有较为坚实的法律制度基础

党的二十大报告中明确强调，中国要发展人与自然和谐共生的现代化，要在未来五年内形成广泛的绿色生产和生活方式，按时达到“双碳”目标，发展美丽中国。为进一步加强节能减排，实现经济生态的和谐发展，中国政府通过颁布法律的方式对大气污染物等的排放作出相关规定，并逐步形成了以环境保护税、资源税和消费税为主的“多税共治”，并辅之相应的增值税和企业所得税等系统性的“多策组合”税收优惠政策，初步构建中国绿色税收法律体系，并为中国碳税立法提供良好的法律环境。

“多税共治”能够实现中国企业的绿色低碳转型升级。作为“多税共治”的核心税种，环境保护税对于减少大气污染物、水污染物、固体废物等污染方面做出了巨大的贡献。通过建立“多排多征、少排少征、不排不征”的税收征收方式，充分发挥税收激励与惩罚的双重作用，引导企业减少煤炭等化石能源的使用，加强对于清洁能源的使用，助力企业实现绿色低碳转型升级。与此同时，我国资源税、消费税和耕地占用税等税种在一定程度上起到间接对碳排放征收的效果，并有效提高能源使用效率。“多策组合”税收优惠政策能够实现中国的绿色低碳发展。现阶段，通过增值税和企业所得税等税种的税收优惠政策，对资源综合利用即征即退、研发费加计扣除、车辆购置税减半征收等，从而起到有效引导企业和居民进行绿色生产和消费的作用，实现我国经济的绿色低碳发展。

“多税共治、多策组合”的绿色税收法律体系为中国碳税立法提供良好的法律基础和环境。此外，由于中国立法和行政机关在设计和实施上述税收法律制度的过程中，已经积累了大量有关税收设计、征收和实施的相关经验，通过发挥数字经济税收征管和新技术在税务领域的作用，保证中国碳税法律制度的顺利设计、构建与实施[20]。

3.中国碳税立法具有相应的政策支持

政策往往是法律的先导和指引。政策与法律的相互结合是实现中国生态环境目标的必要方式，也是推动中国生态文明法治转型的必由之路[21]。因此，碳税立法离不开中国相应的政策支持。

中国政府通过制定节能减排政策和碳减排目标的方式以积极应对全球气候变暖的环境问题并拉开中国碳减排的序幕。自2007年，中国政府就提出《能源发展“十一五”规划》，要求积极推动可再生能源和清洁能源的发展。与此同时，中国通过制定《节能减排综合性工作方案》与《中国应对气候变化国家方案》来积极应对温室气体排放的问题[22]。2022年1月24日，国务院印发《“十四五”节能减排综合工作方案》，明确提出到2025年，全国单位国内生产总值能源消耗比2020年下降13.5%，能源消费总量得到合理控制，化学需氧量、氨氮、氮氧化物、挥发性有机物排放总量比2020年分别下降8%、8%、10%以上、10%以上，以此来明确中国现阶段的减排目标[23]。

同时，中国政府积极发挥税收的调节作用，以税收政策推动中国节能减排目标的实现。2021年10月24日，国务院在印发的《2030年前碳达峰行动方案》明确提出“建立健全有利于绿色低碳发展的税收政策体系，落实和完善节能节水、资源综合利用等税收优惠政策，更好发挥税收对市场主体绿色低碳发展的促进作用”。2022年5月25日，财政部发布《关于印发<财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见>的通知》，也明确指出要“积极构建有利于促进资源高效利用和绿色低碳发展的财税政策体系”[24]。这在一定程度上表明税收作为一种国家宏观调控的重要方式，能够有效缓解大气污染的外部性问题，从而弥补市场机制存在的缺陷，起到积极引导企业减少煤炭等化石能源的使用、鼓励企业研发并使用清洁能源的作用[25]。基于此，可以看出中国政府正在不断健全节能减排政策，推动构建绿色低碳的税收体系，为中国碳税立法提供有力政策支持。同时，随着绿色低碳发展理念的深入人心，中国碳税立法的社会舆论氛围较为良好，从而利于碳税立法的顺利进行。

（二）中国碳税立法的关键问题

基于碳税立法的复杂性，中国碳税立法应当结合充分结合中国国情，重点把握以下两个方面的关键问题。

1.妥善处理碳税与其他绿色税种之间的关系

当前，中国已在国内征收环境保护税、资源税和消费税等绿色税种。虽然上述税种通过对大气污染物、污染环境的商品等征税的方式在一定程度上起到减少碳排放和环境污染的作用，但由于中国对碳排放征收的规定较为分散，从而导致其在进行碳税立法的过程中可能会存在着重复征收和征收边界不清的问题。在此情形下，如何在不违反“减税降费”政策的前提下正确处理好碳税与现行绿色税种之间的关系，成为当前中国碳税立法所面对的首要问题。

笔者认为，中国应采取“融入型”立法模式，即不单独对碳税进行立法，而是将碳税融入到现有环境保护税或者资源税当中。通过采取“融入型”碳税立法模式，可以妥善解决碳税与环境保护税、资源税和消费税等的关系问题，整合和优化一切与二氧化碳等有关的税目，以便逐步构建起专门的碳税法律制度体系。

2.做好碳定价体系的内部协调

碳税和碳排放权交易都是解决环境问题的市场性制度，即依靠市场机制，通过相对价格信号的方式引导和鼓励企业和消费者生产模式和消费模式的改变，从而实现企业用较低成本的方式减少二氧化碳等温室气体排放的目的。二者既有共性又有差异。政府主要通过提高或者降低碳税税率的方式控制本国碳排放。而碳排放权交易则主要是政府在明确企业碳排放权的基础上，企业通过市场自由交易的方式，以低成本进行碳排放权的买卖。有学者对碳税和碳排放权交易的理论基础和实施状况进行比较分析，发现二者的互补性大于竞争性。此外，学者们通过研究碳定价的国际实践，发现碳税和碳排放交易的混合政策是一种更公平和可持续的碳减排模式，其不仅能够提高碳减排效率，而且还能降低碳减排成本[26]。基于上述分析，中国应当共同推进碳税和碳排放权交易，使得二者能够相互协调、相互配合、优势互补，从而充分发挥碳定价体系的系统作用。但是，如何正确处理好碳定价体系的内部协调问题仍然是需要我们关注的重点问题。

笔者认为，近年来，为建设全国碳排放权交易市场，我国建立起一套较为完善的制度框架体系。2024年2月4日，国务院正式发布《碳排放权交易管理暂行条例》，并且我国生态环境部针对碳排放权登记、交易、结算等设立管理规则和管理办法，对涉及碳排放权交易的关键环节都作出明确的规范和要求。但是，由于中国碳排放权交易市场存在着征收范围具有有限性、碳排放权交易监管能力不足、缺乏公开透明的交易管理、交易品种和参与主体具有局限性等一系列配套法律政策和具体监督实施过程中的问题，因此我国现阶段可以通过碳税立法的方式有效缓解碳排放权交易市场存在的问题[27]。并且在执行方面，碳税较碳排放交易来说更为简便易行。此外，碳税与其他政策手段相比，具有产生税收收入的明显优势，以此平滑掉温室气体排放所带来的负面效果[28]。基于此，通过将碳税和碳排放权交易两种政策手段并行，发挥两种政策手段的各自优势，使其互相补充和配合，能够更好地实现减排目标。

四、中国碳税立法的基本进路

通过前文对碳税立法国际经验的总结以及对中国碳税立法基本情况的具体分析可以看出，碳税立法国际经验对中国碳税立法具有重要的启示价值。这些经验主要体现在：要分阶段、分步骤推行碳税法律制度；要制定税收优惠和使用政策，保护本国企业国际竞争力；要制定相应政策和配套措施，为碳税立法提供良好运行环境。应当精准把握中国国情，充分吸收碳税立法的国际经验，积极推进中国碳税立法。具体而言，中国碳税立法的基本进路可以概括为以下几个方面。

（一）采取“融入型”立法模式

应当在充分借鉴国外碳税立法模式的基础上，根据中国的现实基本国情，选择与中国经济发展水平、社会发展水平、生态环境状况、现有税收法律体系、政府执法情况以及国民环保意识程度等相适应的碳税立法模式。

尽管“独立型”碳税立法模式在突出碳减排目标导向方面具有显著优势，但是采用“独立型”碳税立法模式将投入较大的人力、物力和财力，并且根据《中华人民共和国立法法》第11条规定，对于设立税种、确定税率和税收征收管理等税收基本制度只能通过法律的方式进行确定，立法过程较为繁琐，将在一定程度上增加中国的立法成本。与此同时，中国当前采用“独立型”碳税立法模式的立法难度较大，一方面是因为中国税收征管水平较发达国家而言处于较低水平且中国当前税收制度还存在不完善之处；另一方面是因为现阶段独立开征碳税将会引发社会广泛热议，让国民产生税收抵制情绪，从而增加碳税阻力。

结合中国实际情况，“融入型”碳税立法模式是中国碳税立法的最佳模式。与“独立型”碳税立法模式不同，“融入型”碳税立法模式具有以下突出优势：第一，“融入型”碳税立法模式具有更低的立法成本。一方面，“融入型”碳税立法模式不需要通过全国人大制定法律的方式进行设立，立法程序较为简便；另一方面，“融入型”碳税立法模式不要求较高的税收征管水平。第二，采取“融入型”碳税立法模式能够在最大程度上减少对于中国现有税收体系的冲击。当前，中国可以借助《环境保护税法》修订的契机，将碳税整合进环境保护税中，协调好碳税和环境保护税的兼容性问题。第三，尽管“融入型”碳税立法模式较“独立型”碳税立法模式而言不具有强调突出碳减排的重要作用，[29]但是，中国开征碳税同样能够起到加强生态保护、强调节能减排、按期实现“双碳”目标的坚定决心。此外，这种“融入型”碳税立法模式也更容易获得社会的理解和认同，从而减少税收征收的难度和阻力。

（二）渐进式扩大碳税征收范围和征收环节

就征收范围而言，为了减少人民群众的生活压力和负担，避免人民群众对碳税立法产生负面情绪，中国应当在碳税立法初期减少碳税征收的对象和人员范围，主要对化石能源的生产企业征收碳税[30]。待到我国碳税法律制度能够有效实施之后，中国再逐步增加碳税征收的对象和人员范围，并由生产环节转移至消费环节，从需求侧倒逼企业进行转型升级，以此来减少碳排放，保证“双碳”目标的顺利实现。

与此同时，应积极做好碳税的宣传工作，通过多方面、多渠道、多媒体的方式，加强社会公众对于碳税征收的必要性认识，帮助社会公众更好地理解开征碳税对于生态保护、可持续发展和应对全球气候变暖的伟大现实意义，以此缓解碳税征收的阻力问题[31]。

（三）以碳排放量计征，设立碳税征收试点

现阶段，中国正处于疫情过后的经济恢复期。受到成本高昂的碳排放监测设备和复杂的碳排放监测技术的制约，应借鉴世界碳税立法国家的经验，以估算的碳排放量计征。与此同时，由于各地区的经济发展水平、能源消费结构、社会公众对税收的认知和接受程度等存在着较大差异，因此应当通过设立碳税征收试点的方式，选择碳税试点的重点城市和主要行业[32]。通过总结试点城市和试点行业的经验，可以不断丰富与完善碳税征收制度。此外，通过设立碳税征收试点，可以加强专家和部门工作人员对于试点城市和行业的观察与监督，便于其及时发现碳税试点城市和行业在实施碳税政策时所存在的问题，以便政府及时调整各地区、各产业和各行业的碳税政策。当试点城市和行业实施碳税政策达到比较完善和成熟的时候，再逐步向其他地区和行业进行推广和普及，开展全方位的碳税征收工作。

（四）因地制宜地制定碳税税率

基于煤炭还是当前最主要的消费能源的现实国情，中国应制定“阶梯式”的碳税税率。在征收碳税初期，可以通过适当降低碳税税率的方式为企业提供一段适应、过渡和转折的期间[34]。待到市场主体能够适应碳税时，再适当提高碳税税率，以此来激发市场主体的创新活力，进一步发展中国绿色低碳产业。与此同时，由于中国目前已经形成全国统一的碳排放权交易市场，因此在制定具体碳税税率时可以充分参考碳排放权交易所的成交价格，以此来实现碳税与碳排放权交易的协调发展。

此外，由于中国各地区的经济发展水平和产业结构之间存在着较大差别，因此应根据不同地域、不同产业结构制定不同的碳税征收政策。为了避免加剧中、西部地区和东部地区的贫富差异程度，基于公平和合理的基本原则[34][35]，应当对中、西部地区的企业设置相对较低的碳税税率，而对东部地区的企业设置相对较高的碳税税率[31]。其次，由于当前建筑业和制造业的碳排放量占中国总碳排放量的60%以上，因此应对建筑业和制造业的企业设置相对较高的碳税税率。

（五）制定碳税优惠政策，激发市场主体创造活力

根据世界碳税立法国家的实践经验，中国应当在碳税征收初期先对生产环节的生产企业征收碳税。因此，为了减少化石燃料生产者和经销者的生存压力，中国政府应当在向煤炭、石油等化石燃料的生产者和经销者征收碳税的同时，给予出口化石燃料的生产者和经销者相应的减税、免税或者是退税等税收优惠政策，以此来提高产品的国际市场竞争力。

当碳税政策逐步完善和成熟后，再将征税环节从生产环节转移至消费环节，主要向化石燃料的消费者征收碳税。在这个阶段中，政府应当适当减轻或免除高能耗和高碳排放企业的税收负担，给予开发和使用清洁能源的企业相应的税收优惠，并且给予自愿签订碳减排协议并按期实现碳减排目标的企业相应的减税或者免税优惠政策，以此来保障企业能够顺利度过从“高碳排放”向“低碳排放”转变的转型期。通过制定碳税优惠政策，一方面可以适当缓解高能耗企业的生产成本和转型压力，一方面又能够激发企业的创造活力，逐步提高企业对于清洁能源的开发和使用，以此来实现中国绿色经济发展的目标。

（六）充分发挥碳税收入的积极作用，实现“双重红利”

碳税政策的实施必然会对中国企业和居民造成一定的影响。对企业来说，征收碳税增加企业的生产成本和生存压力，导致部分企业出现裁员、倒闭和破产等现象。而对于居民来说，征收碳税在一定程度上提高了居民的就业和生存压力。因此，为了有效缓解和避免碳税征收给企业和个人带来的负面影响，应当充分发挥碳税收入的积极作用。具体而言，可以实施以下三个方面的举措。首先，可以将一部分碳税收入转化为企业贷款，通过给企业制定相应碳减排目标的方式，为高能耗和高碳排放的企业提供转型贷款。其次，中国政府可以通过补贴的方式为绿色生产的企业提供相应绿色发展补贴，以此来激励更多企业生产和使用绿色低碳能源，实现碳税政策的“双重红利”[8]。最后，为了避免过度征税，中国政府可以对已经缴纳碳税的相关企业和个人减少征收其他税种，以此来缓解个人和企业的税收负担和生存压力[9]。

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作者：肖京，法学博士、经济学博士后，中国社会科学院法学研究所副研究员;张洁，北京市西城区人民法院。

来源：《江汉大学学报(社会科学版)》2024年第6期。