【摘要】美国国务院“中国屋”自2022年底成立以来，从成立前面临质疑和压制，到成立后遭遇限制和竞争，经历了诸多波折和挑战。随着国务院对“现代化议程”的推进以及美国国家安全战略“投资、协同、竞争”三大支柱的逐渐形成，国务院既要应对复杂的地缘政治挑战，又要加强管控与中国的竞争以维持双边关系和全球局势的基本稳定，“中国屋”简化和协调对华政策制定的作用正在逐渐显现。“中国屋”着力推进三个不同层级的协调：机构内部的协调、跨部门的协调和与美国盟伴在国家层面的协调。在具体行动落实上，“中国屋”一方面系统性地统筹了美方对中方的制裁和施压举措，另一方面也推动适当缓和了中美关系，避免了进一步的恶化与冲突。前者包括背景调查、情报搜集、法律后果研究、行政文本支持等；后者则包括在必要时叫停制裁，促进各层级官员的交流互访、探寻双赢议题并进行合作等。“中国屋”最新的工作动向包括大力扩充其遍布全球的“地区中国官员”队伍，搜集和分析中国在相关国家和地区活动的信息，采取行动制衡中国的影响力，并引进人工智能和机器学习等前沿科技支持其工作。未来“中国屋”可能会在美对华信息搜集和分析、政策倡导与制定上起到更为关键的作用。
【关键词】“中国屋”；中国协调办公室；美国国务院；中美关系；对华战略竞争
拜登政府自执政以来虽然试图纠正特朗普时期的外交政策，但在对华竞争的战略和战术上并没有减缓此前的强硬态势。在执政初期系统性地联合盟友对中国进行遏制、打压无果，而双边冲突出现扩大化趋势，甚至有两败俱伤的潜在风险之后，拜登政府决定调整政策，以追求地区的和平与稳定为目标，尝试管控与中国的竞争。在此背景下，“中国屋”这一机构应运而生。虽然“中国屋”在初创时期遇到了较多挑战，但它不断尝试为解决美国对华外交中的一些矛盾提供方案，逐渐成为美国协调和统筹中国政策并影响白宫决策的重要部门。
一、“中国屋”设立的背景与动机
2022年12月16日，美国国务卿布林肯正式宣布成立中国协调办公室，而该办公室在华盛顿圈内立刻被称为“中国屋”（又译“中国之家”)，以与冷战时期美国设立的“苏联屋”相呼应。虽然拜登政府一直否认中美已处于“新冷战”状态，也努力避免双边关系滑入“冷战”或陷入正面冲突，但这一称呼的出现仍反映出美国对华政策自特朗普政府以来的深层次转变。
自拜登就职以来，布林肯一直在推动美国国务院的“现代化议程”，以确保美国能适应新的局面继续发展，并在充满活力的未来前景的驱动下，利用美国多元化社会的优势，在全球舞台上发挥领导作用。正是在这一背景下，“中国屋”应运而生。同时诞生的机构还包括网络空间和数字政策局、全球卫生安全与外交局，机构内部也在推动多元化和公平性的机制及与信息技术相关的改革。“中国屋”设立的另一个背景源于中美战略竞争。2022年末，拜登政府认为不得不加强管控与中国的竞争，否则双边关系可能失控。华盛顿政策圈的精英们越来越认为中国是唯一“既有重塑国际秩序的意图，又拥有实现这一目标的经济、外交、军事和技术实力”的竞争对手。美国国务院将对华竞争描述为美国“所面临的最复杂、最重要的地缘政治挑战”。此外，美联邦政府部门间的竞争显然也是“中国屋”诞生的重要诱因。由于两党多数议员都认为中国是最严重的地缘政治威胁，美国国防部在2021年2月成立了中国特别工作组，中央情报局也在2021年10月成立了一个专门针对中国的特别部门中国任务中心，司法部则早在特朗普时期的2018年就发起了“中国行动计划”，针对中国及中国人开展行动。面对这一形势，国务院自然也不甘落后，因此“中国屋”也是美国官僚体系中不同部门之间竞争影响力的产物。
二、“中国屋”的基本情况
自成立以来，“中国屋”的组织架构和运营机制并不十分透明，选址和编制也几经反复。为更好地了解“中国屋”及其作用、成效，本节首先对其组织架构、负责人背景、理念与政策重心进行阐述和介绍。
(一)“中国屋”的组织架构
“中国屋”隶属于国务院东亚与太平洋事务局。在规划时，拜登及布林肯原本希望能够在国务院现有总部园区和培训基地两个园区以外新建一幢楼，以最高标准的保密级别来配合打造跨联邦政府部门的协调机制。不过，这一设想因为行政定位上的挑战尤其是参议员吉姆·里施的阻挠而未能实现。最终，“中国屋”仅被安排在国务院总部大楼第五层的一角，甚至在对外接待时有时不得不借用其他部门的会议室。可见其最终落地的规格已大大低于最初设想。
“中国屋”的主管即“中国协调员”由负责中国大陆和台湾地区事务的副助理国务卿担任，由负责东亚与太平洋事务的助理国务卿直接领导，“中国屋”同时也通过东亚与太平洋事务局接受负责政治事务的副国务卿及常务副国务卿的领导。而该局其他由副助理国务卿负责的部门往往由首席副助理国务卿以及两位高级顾问来统领、统筹。这体现出“中国屋”的特殊性和重要性。
“中国协调员”之下有三位副协调员，分别负责传统双边事务、全球事务，以及战略沟通与参与。这些副协调员代表协调员直接与各部门的其他相关办公室和海外岗位领导进行沟通，并参与跨机构的信息项目中心及其下的子项目的运行。
“中国屋”的前身是东亚与太平洋事务局下属的“中国处”。“中国屋”的团队规模由“中国处”的20~25人扩充到了60~70人，涵盖了在其他部门兼职的涉及国际安全、经济、技术、多边外交和战略沟通的人员。作为“中国屋”的“联络员”，他们身兼数职，不少来自诸如拉美局和非洲局这样的其他部门，也有一些来自国务院以外的联邦政府部门，尤其精通科技和经济政策议题。由此可见，与国务院领导层设立“中国屋”时的宏伟愿景相比，其当前的人手和资源配置显得格外不足。
(二)“中国屋”负责人的背景
截至2024年8月，“中国屋”历经了两任负责人，其第二任主管是兰伯特，这位有30多年工作经验的资深外交官在2023年接手了“中国屋”，负责统筹在国务院的框架下协调制定美国对中国大陆和台湾地区的相关政策。从其履历来看，此前他曾有在联合国对华博弈和处理朝鲜问题的经验。与此同时，兰伯特曾在多个美国印太盟伴国家和地区工作，如日本、韩国、澳大利亚、新西兰和一些太平洋岛国等，也曾两次赴任中国。在国务院内部，他被视为可靠的“经理人”，深受助理国务卿康达等同事的欣赏和尊重。2001年中美南海撞机事件发生后，兰伯特是当时解决外交危机的美国团队的主要成员之一，因此被视为具有灵活性以及通过外交方式解决棘手问题的经验和能力。在中美关系处于激烈竞争甚至可能因为偶然事件导致双边关系迅速下滑的今天，这样的经验和能力尤为重要。
不仅如此，兰伯特同时受到民主共和两党精英的赏识。他是特朗普政府为对抗中国在联合国及相关组织中日益扩大的影响力而采取举措的核心人物之一，在他的策划下，一位新加坡候选人最终击败了中国籍候选人，成为联合国世界知识产权组织的主席。因此，美国政府认为他在对华博弈中能拿出“实际可交付成果”，并获得了跨党派精英的信任。
“中国屋”的第一任主管华自强在2023年夏天辞职，而就在他辞职的两周前，其顶头上司、负责中国事务的国务院常务副国务卿舍曼宣布准备退休。他们的双双离职被认为与2023年初“飞艇事件”发生之后国务院高层叫停了部分本来准备对华进一步施压的制裁措施有关。舍曼和华自强不希望中美两国关系失控，从竞争转变为冲突。
但他们的做法引起了华盛顿对华鹰派尤其是国会共和党人的强烈不满。而兰伯特与对华事务经验同样丰富、从国家安全委员会调派到国务院担任常务副国务卿的坎贝尔分别接替华自强与舍曼，释放出美国既希望对中国足够强硬，又希望能更有效管控中美竞争、避免冲突发生的信号。
三、美涉华决策中的问题与“中国屋”提供的解决方案
在“中国屋”成立之前，中美关系处于低谷，美涉华决策也遇到诸多挑战和瓶颈。本节主要分析“中国屋”成立背后美涉华决策的四大问题，并讨论“中国屋”尝试提供的解决方案。
(一)“中国屋”成立背后美涉华决策的四大问题
“中国屋”的建立源于美国政府对华政策制定中的四大主要问题。一是内部管理混乱，涉华决策低效且碎片化。在“中国屋”设立之前，美国联邦政府内部出现了一些担忧的声音，认为已有的编制和决策架构既无法高效灵活地应对来自中国的全方位挑战，也无法在贸易、军事等多个方面高效地进行从信息搜集到决策执行的全方位协调，并在沟通协调之余对信息进行保密。
二是国务院原有机构“中国处”的局限性。此前的政策制定过程中，在处理贸易、经济、金融、军事以及地缘政治影响等与中国关系密切的议题时，“中国处”与其他相关个体和团队的协调成本非常高，而且决策机制不明确，各机构之间内耗严重，无法满足与中国进行全方位激烈竞争的需求。
三是国务院的涉华决策缺乏民间社会、专家智库等非官方力量的参与，和国会的步调也不一致。美方认为想要限制中国的影响力需要动员全政府、全社会乃至全世界的力量，此前的机制已远远不足以满足其战略需求。
四是美国一方面想要和中国展开激烈竞争，另一方面又想管控分歧、设置护栏，避免冲突失控，尤其是要防止双方擦枪走火，这一尺度很难把握。自特朗普政府以来，华盛顿政策圈形成了对华强硬的政策压力，但这股力量在行政层面又不能得到很好的释放，因为释放即意味着中美关系继续下滑，并进入无休止的“制裁—反制裁报复”的恶性循环。因此，华盛顿逐渐对一个既能汇总信息、协调政策、平衡鹰派和鸽派，又能有效落地政策的机制产生了诉求。
(二)“中国屋”提供的解决方案
设置“中国屋”很大程度上是为应对以上四大问题提供一些方案或机会。针对内部管理混乱这一问题，拜登政府设想通过“中国屋”在不同部门负责不同领域但都涉及中国的相关官员、团队之间建立联系。在最初的规划中，“中国屋”本来会拥有独立、安全的设施，让所有相关人士能够无所顾忌地共同参与涉华议题的交流对话。美国国务院某高级官员也坦言，国务院传统上没有以这种方式培养跨部门团队开展涉华工作的先例。布林肯期望涉华信息都可以在“中国屋”汇总，并赋予“中国屋”硬件、软件、人才上的保密能力，这样从商务部、财政部、国防部到中情局、联邦调查局等各联邦政府职能部门都能直接与其分享重要信息，也能获得所需的相应信息。尽管落实过程中打了折扣，但这一点在国务院及涉华官员参与设计对华制裁的具体政策时已显现出来，美对华出招已变得更为系统、完备。比如，“中国屋”在数十起美国商务部针对中国公司的涉及所谓“美国国家安全威胁”的制裁中发挥了关键作用。
针对第二个问题，“中国屋”将一些具备专业知识的专家纳入麾下，以便系统性地梳理情报、信息。一些前国务院高官认为，此前的“中国处”不具备这样的能力，而“中国屋”在原有体系基础上有实质性提升。在“中国屋”内部相关涉华专家和在职员工(包括商务部、财政部等挂靠在“中国屋”的职员)之间有了充分的政策交流之后，相关人员能够有效地进行跨科室、跨部门的协调，获取有效而全面的情报，并得到专业的支持，定期形成重要的即时应对方案。国务院系统内部需要更为高效地与其驻外使领馆的涉华官员进行密切稳定的互动，以及时沟通信息，交流潜在的、系统性的联合应对方案。作为涉华情报专家和官员的枢纽，“中国屋”提供的新的协调性职能，被认为是解决第二个问题的关键。
针对第三个问题，“中国屋”可以借助平台和网络塑造公共话语，引导舆论，协调政府各部门的资源，推广美国的声音和意识形态。这可以与中情局2019年开始的通过注册虚假社交媒体账号散播和中国相关的谣言和负面信息来强化民众对中国政府的负面看法的行动相提并论，也与在新冠疫情最严重的时期，国防部试图散播信息增加民众对中国科兴新冠疫苗不信任感的做法类似。相关行动有时涉及个体，有时涉及政府本身，有时也和中国在国内外的重大项目相关。比如为了打压“一带一路”倡议，“中国屋”一方面推动协调了“中国把沿线国家拖入债务陷阱”的话语，另一方面也与“七国集团”内的盟国协调替代方案，并与“一带一路”共建国家对接。其主要目的是在互联网空间及舆论场中形成一种美国对中国的针对性叙事，且往往是负面的叙事，以削弱中国的软实力，让美国针对中国的声音、意识形态及行动在全世界范围内更有市场、更能被接受。
针对既要竞争又要管控竞争的矛盾，“中国屋”被认为可以起到从中斡旋、平衡政策的作用。“中国屋”自成立以来，就为努力避免美国直接与中国正面对抗出谋划策，致力于通过拉拢第三方盟友、伙伴或利益相关方来营造对中国不利的大环境。如果美国直接剑指中国，双方可能你来我往、不断加码，致使态势直接升级、恶化，导致无法收场；如果能推动第三方国家如日本、澳大利亚、印度、英国、立陶宛、加拿大等同时采取行动，不仅容易使中国陷入被动，中国可以采取的反制手段也会更为受限。在美国眼里，让“中国屋”来主导这样的操作，能确保冲突更难升级。这是因为，一方面国务院相比其他涉华的联邦政府部门更愿意以外交手段来促成中美关系的和平与稳定，另一方面“中国屋”成立后所获得的平台和资源也能在一定程度上帮助它实现这一目标。
四、“中国屋”的实际行动与成效
根据国务院东亚与太平洋事务局对其2025年预算的解释，“中国屋”的经费被列在了与中国进行战略竞争的220万美元中。其具体包括支持对华制裁工作的120万美元，加强部门内部和机构之间的合作与协调，以及设立20名“地区中国官员”以影响中国在全球活动的100万美元。这与东亚与太平洋局自身3.61亿美元的预算以及国务院整体845亿美元的年度预算相比，可谓微不足道。也就是说，单纯从预算上即可见，“中国屋”主要是依靠其他部门，从其他岗位上借调兼职、挂职的人员和资源来运作。真正只属于“中国屋”的资源并不多，其成效也不可能显著。在这样的背景下，我们可以看到中国屋的实际行动和成效主要集中在国内协调、推动必要时的对华缓和以及在其他时候维持对华系统施压、提升美国的信息处理与分享能力并通过“地区中国官员”网络建设来更有效地获取涉华信息、在新兴领域进行尝试与机制探索这四个方面。
(一)“中国屋”在国内协调上发挥的作用
“中国屋”自成立以来的主要行动集中在开展协调工作方面，这在三个不同层次展开。一是机构内部的协调，二是跨部门的协调，三是与美国的盟友、伙伴在国家层面的协调。机构内部的协调即在国务院内部对涉华相关人员和资源的统筹和部署。“中国屋”通过汇集国际安全、经济、技术、多边外交和战略沟通等各领域的专家，改善了对华政策制定和落地的内部协调机制，使美国对华政策制定变得更为灵活和一致。一些优先级更高的议题也因此被筛选出来并得到了国务院高层的关注与重视。国务院2023年的机构财务报告显示，“中国屋”这个主要由国务院不同部门的专家组成的协调机制，虽然与各局合作处理国际安全、经济、技术、多边外交和战略沟通等多方位的议题，但在负责领导应对中国在全球经济和技术层面的挑战方面所做的工作尤为突出。
第二层级的协调为跨部门协调，即国务院和其他联邦政府部门之间的协调。因此，“中国屋”已经不仅是一个国务院典型的地区事务办公室，还是一个可以同时联络不同部门、机构、驻外使领馆，协调行动并进行信息归总的机构。“中国屋”深度卷入美国技术出口管制和国际安全等关键领域的跨部门协调，不仅包括应对中国在这些领域的进步给美国带来的挑战，还同时涉及努力完善影响中美贸易和投资的经济政策，确保美国的经济利益得到维护，同时保持竞争优势。比如，在《出口管制执法改进法》制定的过程中，“中国屋”不仅和商务部、国土安全部、财政部进行了协调，还在国会讨论中提供了支持。
第三层级的协调为跨国协调，即通过外交手段来协调美国和盟伴国家的政策。“中国屋”并不仅仅针对中美这一组双边关系，还致力于协调美国与其他国家共同涉及多个地区性、功能性领域的对华政策，并把中国事务包装成一个全球性的、需要与盟友伙伴协调的议题。“中国屋”一直在试图促进美国与其盟伴的密切合作，提出对华统一方针，包括深化与受中国政策影响的国家的接触，确保国际社会作出一致反应等。“中国屋”已经在促进双边、多边交往方面发挥了重要作用，并且将继续发展壮大，以应对其所认为的大量新挑战。
除了上述三个层级的横向协调以外，“中国屋”也强调不同层级之间的垂直或交叉联结。比如，在兰伯特接手之后，“中国屋”改善、协调并提供了更一致的全部门政策，通过多部门多层级的联动，使美国能够更好地与其盟伴在相关涉华议题上进行合作。
(二)“中国屋”在议题执行上的成效
“中国屋”在管理美国与中国的竞争中同样发挥着至关重要的作用，其成效主要有两方面。
第一，“中国屋”的设立帮助推动了中美关系的缓和。“中国屋”自成立以来帮助美国政府策划了一些外交和宣传活动，其中包括2023年和2024年多名美国政府内阁成员数次访问北京，以及2023年11月中美两国领导人在旧金山的会晤。同时，“中国屋”负责双边事务的官员几乎参与了中国驻美大使馆在华盛顿举办的所有交流和对话活动，既有助于了解中方的最新态度、立场、诉求，也在某种程度上向中方传递了美方的信息。“中国屋”相关官员偶尔也会前往中国参加官方及民间机构(如智库)的活动，就中美双方都关切的议题分享看法或提供支持。比如，当看到禁毒合作一度在中美元首旧金山峰会之后成为重要合作议题时，“中国屋”便在一次中美高官会晤之前专程派官员前往中国与中方官方和民间机构进行对话，以为高官会晤做好准备。与此同时，“中国屋”还在减少台湾当局高层过境美国或其试图采取较为激进的行动时，劝说台方降低其活动影响力和层级以管控中美在台海议题上的分歧，避免事态进一步恶化。
第二，“中国屋”系统性提升了美国对中国的打压和遏制力度。在推动美国政府出台的数十项针对中国的制裁和帮助商务部确立“威胁美国家安全”的中国公司黑名单中，“中国屋”发挥了关键作用，既涉及对相关企业的背景调查、情报搜集，也涉及部门协调、法律后果评估，以及行政文本支持。“中国屋”搜集、分析相关信息并推动制裁的动作已经机制化，将不断为中美关系注入不确定性因素。因此，除了在中美关系可能滑向深渊甚至破裂的危机时刻，“中国屋”会发挥一些积极作用以外，其日常活动主要是在配合美国政府开展系统性对华打压的工作，尤其是在高科技领域的制裁、“脱钩”。
(三)“中国屋”的“地区中国官员”及信息网络建设进展
2023年初“飞艇事件”发生时“中国屋”刚成立不久，还没有建立成熟的协调机制，更无法提出有效的应对方案，所以本应该发挥核心作用、避免事态升级的“中国屋”在该事件中基本缺位，导致布林肯当年年初访华的计划落空，中美关系自2022年巴厘岛元首会晤以来的一些止跌企稳的势头被中断，甚至出现了进一步下滑的趋势。不过，时任“中国屋”负责人华自强为了降低事件的负面影响，建议拜登政府停止实施出口管制、人权制裁和其他制裁措施，推进了双边关系的缓和。华自强自己评估，“中国屋”的存在使得关键信息能够得到快速处理，并在媒体和政治风暴中向盟友提供重要数据和谈话要点。“如果你试图用‘中国屋’成立之前的组织结构来做到这一点，那是不可能的。”
在经历了一些磨合与校准之后，“中国屋”在2024年逐步稳住了阵脚，找到了自身的定位，开始深耕其相应的业务。在信息搜集和分析网络建设上，“中国屋”成效显著。“地区中国官员”网络建设是“中国屋”正在推进的核心业务之一，也是美国政府在全球加强对中国在相关国家行动信息和情报搜集计划的一部分。履行这些专门职责的外交官被称为“地区中国官员”，该职位设立于特朗普政府时期，后划归为“中国屋”的职能，其任务是收集和分析有关中国在其他国家或地区活动的信息。美国政府于2024年7月向其驻日使馆派遣了一名专门负责监视中国在日相关活动的官员。该官员有在中国和日本工作的经历，预计任期为三年；此外，他还将负责推动建立不依赖中国的半导体和其他重要商品的供应链。此前，“中国屋”已经向美国驻曼谷、布鲁塞尔、罗马和悉尼等地的使领馆派遣了约20名职能相似的官员，负责监视中国在当地的活动。不过，东京是“中国屋”首次在东亚地区增派此类官员的城市。“地区中国官员”的职能主要体现在以下方面。
科技方面，美方认为当前中美之间最重要也最紧迫的竞争是科技竞争，白宫总体上并不想过分刺激中国，但试图牢牢掌握科技竞争的主动权，所以在避免与中国发生直接冲突的指导方针下，“地区中国官员”被派往当地，负责追踪中方的相关采购行动，他们既要搜集涉华的科技情报，又要负责与盟友协调，主导对华进行相关零部件和设备出口管制的磋商。
经贸方面，“地区中国官员”将与尽可能多的国家沟通，增加贸易往来，削弱中国以贸易为筹码对其施加影响的能力，尤其要说服这些国家尽可能不从中国大量贷款，避免陷入所谓“债务陷阱”。比如，美国驻意大利罗马的“地区中国官员”曾密切关注中国在该国不断扩大的外交和经济影响力，并一直协调资源采取针对性的行动。这位官员对意大利后来退出共建“一带一路”起到了推波助澜的作用。
军事方面，“地区中国官员”主要与盟伴国家进行沟通，确保其能持续感受到来自中方的军事和情报“威胁”，愿意对美进行一定程度的信息分享，同时尝试激发其对华恐惧从而提升自我武装。比如，驻悉尼的“地区中国官员”除了关注澳大利亚本身外，还涉猎区域性安全议题，主导分析中国在加强与太平洋岛国关系时的可以被视为具有“军民两用”性质的举措，并探讨美国及盟友可以采取的对策，同时还负责审查所谓中国的“恐吓”行为。
(四)“中国屋”在新兴领域的尝试与机制探索上的成果
除了向驻外使领馆增派官员以协调搜集情报这样较为传统的活动以外，“中国屋”也在一些新兴领域有所尝试。比如，“中国屋”已经开始利用人工智能和机器学习来关注中国的动向。瑞安·杜克曼是美国国务院分析部门的负责人，也是“联邦100奖”(Federal100Award)的获得者，他利用统计和机器学习技术追踪中国在全球的外交政策活动。在“中国屋”，杜克曼和他的团队使用最前沿的分析方法来确定如何最好地利用国会授权的对外援助资金进行外交努力，“以产生最大的战略和政策影响”。
“中国屋”的相关成效及推进与美国国务院正在落地的方针政策密切相关。自2020年以来，国务院的外交官和公务员数量增长了20%~30%。国务院自2023年以来一直致力于提升外交人员的能力，提升外交使团的专业度、扩展其涉猎领域，同时也启动了十多年来最大规模的职业外交官招聘活动。美外交学院院长琼·波拉希克表示，国务院每年招聘900多名新外交官，为此该学院每年开展四次培训活动，每次约培训230名新晋外交官。该学院最近开发了数十门新课程，涉及气候、全球疾控和与中国的战略竞争等国务院关注的关键议题，它们也被列入了拜登政府的优先关注事项。上述举措为“中国屋”的相关计划和岗位输送了人才，不仅让“中国屋”在当下能有足够的人员参与，在未来也会有梯队化的源源不断的人才补充。
五、“中国屋”面临的困境与挑战
华自强曾坦言，美国国务院的结构性限制在早期阻碍了“中国屋”的发展，工作人员一直在努力应对“机构疏忽———包括从人员配备到大楼运作机制等各种问题”。负责东亚与太平洋事务的前助理国务卿丹尼·拉塞尔认为，“在一个庞大的官僚机构中创建这样一个工作组面临很多挑战，尤其是在华盛顿的政治氛围中———它经历了许多成长的烦恼”。自成立以来，阻碍“中国屋”取得更大成效的挑战至少有五个，意味着在其成形过程中，隐患就已经被埋下。
挑战之一是编制和职能混乱。“中国屋”还在酝酿时，参议员里施就以一己之力搁置了它的启动。里施认为，国务院本来就已经有关注中国的团队，增加“中国屋”没有实际必要，反而增加了官僚体制的繁冗程度。另外，此前国务院相关领导层官员的任命都须经参议院审核通过，而“中国屋”既想凌驾于现有的框架之上以便做全方位的协调，又试图让未经参议院审核的个体来领导统筹，这很难实现。从2022年夏天到12月，国务院一直在和里施进行互动，最终做出了一些调整和妥协，比如确认时任常务副国务卿舍曼领导的“中国战略组”仍然会在国务院内负责领导与中国相关的政策制定，“中国屋”未来不会取代“中国战略组”的优先地位。国务院承诺不会将权力下放给未经国会确认授权的官员，而相关授权的权力理应留在参议院手中。国务院同时也改变了对在“中国屋”工作的国务院其他部门的联络员的审查和评级程序，以确保公平，并防止任何一个部门或个体借机获取其级别和范围以外的权力和影响力。
挑战之二是经费短缺。“中国屋”成立之后，美国国务院2023财年至2025财年公布的综合预算里都没有单列“中国屋”的经费款项，2025财年的综合预算当中只是在“立法事务局”下提到了法务部门为国务卿和副国务卿就在东亚与太平洋事务局内设立“中国屋”进行多方面接触并向国会进行必要的宣传，产生相关开销，以及合并增加预算400万美元用于扩大美国在太平洋岛国的存在以及加强“中国屋”的运营。参考前文提到的相关支出计划，“中国屋”2025年度的专项经费应该在220万至400万美元之间。从东亚与太平洋事务局的总体预算来看，2023—2025年其预算分别为3.41亿美元、3.18亿美元和3.61亿美元，整体变化不大。与2024年相比，2025年该局最主要的经费增量(2370万美元)被用于在印太地区新设50个岗位(包括9名公务员和41名外交官)来加强美国在该地区的战略参与，并与中国展开影响力竞争。虽然这些人员配置主要针对中国，但他们并不由“中国屋”统领。因此“中国屋”获得的额外拨款非常有限，这导致其只能主要开展信息汇总、对外公关和提供政策协商等工作，政策执行能力仍十分有限。
挑战之三为实际运作的效率和效力有限。“中国屋”的政策目标是大幅度降低涉华政策的沟通成本，使其所有人员都能轻松掌握跨部门、跨地域的涉华信息。但因为当前的编制、职能和硬件设施都和最初的设想大相径庭，“中国屋”越来越像是在华盛顿官僚机构中刻意添加的多余架构，无力制定、实施连贯一致的对华政策。“中国屋”并没有产生多少新的额外效力，一些前文提及的成效，可能原有的“中国处”就可以胜任，尽管决策中心化的过程避免了一定的重复劳动和信息冗余，但统筹、协调、联结的过程有时反倒会增加新的另一类型的沟通成本，即统筹、决策、反馈的流程变长。另外，新设的部分岗位及占用的办公资源也可能并不一定是必要的。
挑战之四是跨部门竞争激烈。“中国屋”设置的初衷以及运行过程中始终都伴随着联邦政府多部门的竞争。国防部在2019年新设了针对中国的助理防长，由其负责统筹国防部所有与中国相关的事宜，后又临时设置中国特别工作组，令其重点关注军事议题和军方互动。中情局在2021年10月也宣布成立中国任务中心来搜集整合中国相关的情报工作。司法部和财政部也加紧了遏制中方“间谍行动”和相关制裁的协调和推进工作。甚至众议院的中国特别委员会也试图发挥统一协调美对华政策的作用，为新的涉华立法做准备。国务院为了不落伍，也想在形式上设立新的岗位和机制，“中国屋”便是这个大背景下的产物。上述诸机制成立之后，各方都想起到统筹和协调的作用，在政策制定中扮演领衔角色，却往往无法得到其他部门的全力配合。对“中国屋”而言，尽管内部的协调有所增加，对驻外使领馆人员的协调和借助他们与盟伴国家的互动确实有所增强，但不同部委之间权责不够明晰、存在竞争关系的状况没有得到改变。
挑战之五是党派博弈与斡旋。由于“中国屋”成立于民主党政府执政时期，共和党的精英们对其成效不屑一顾，认为其对中国态度过于软弱，不仅没有实现加强与中国竞争、提升对华强硬度的目标，反倒是在探索与中国合作的可能性与方式。比如，前常务副国务卿舍曼在“中国屋”成立初期就表示在应对气候变化这样的问题上除了与中国合作，美国别无选择。而共和党人则不断批评拜登政府的这一做法。共和党众议员纳撒尼尔·莫兰表示，中国仍在继续投资新的煤电项目，完全没有看到美国在迫使中国减少排放上采取了何种具体措施。前众议院中国特别委员会主席加拉格尔在离职前表示，“‘中国屋’似乎在2023年一直在迁就中共，取消了出口管制和制裁等关键防御措施”。加拉格尔与华自强对“飞艇事件”发生后“中国屋”所扮演的角色分歧较大。华自强认为“飞艇事件”检验了“中国屋”的模式，让关键的相关人员得以迅速有效地解决危机，“中国屋”的出现使得美方能够在媒体和政治风暴中快速处理关键信息，并向盟友提供重要数据和谈话要点。而加拉格尔则认为拜登政府及“中国屋”旨在息事宁人，“飞艇事件”中出现了不报、瞒报、谎报的情况，也出现了叫停制裁和对华遏制的情况。
考虑到共和党人的相考虑到共和党人的相关态度，如果特朗普在2025年回归，“中国屋”即使继续存在，其工作重点和运行方式可能也会有较大调整。那些在特朗普眼里优先级非常低甚至遭到他反对的议题(如气候变化)可能将不再得到资源和人员的配置，“中国屋”在这些议题上也将失去其协调职能。由于部门内部和部门间的协调将受到人事安排的主导，那么与特朗普关系亲密的个体将有更大的话语权，“中国屋”的统筹能力也很可能因此会有所下降。同时，因为特朗普并不重视维护与盟友伙伴的关系，更多是以财政上的收益来评估安全关系的价值，特朗普政府与盟友协调工作的职能会大幅下降，需求也会因此减少。那些职能与其他部门有重复、边际收益不大且经费消耗较大的工作可能会被大幅削减，比如“地区中国官员”搜集信息和情报的职能可以由情报部门来负责，而潜在的有助于与中国竞争、在新兴领域尝试与探索机制或许可以得到维持。总体上，因为共和党精英对拜登政府利用外交手段与中方合作管控竞争的做法颇有微词，特朗普如果竞选成功，美国政府对“中国屋”的重视程度预计会大幅下降。
余论
作为布林肯的“现代化计划”的一部分，“中国屋”是一个跨部门的综合团队，旨在协调和实施美国跨议题和跨地区的涉华政策，并根据需要与国会合作、沟通。“中国屋”的优先目标是追踪中国在世界主要国家不断增长的足迹和影响力，了解中国究竟在做些什么，如何施加影响力和使用软实力，同时为美国的应对提供建议，并协调相关建议的实施。“中国屋”尤其关注“一带一路”共建国家、太平洋岛国以及拉丁美洲和非洲国家与中国的互动和合作计划。相关信息被汇总到“中国屋”以为其专职人员规划政策建议提供素材和参考。
横向来看，和美国联邦政府的其他协调与信息汇总机制相比，“中国屋”与其有相似之处，也有其独特的一面。无论是国防部的中国特别工作组、中情局的中国任务中心，还是司法部的中国行动计划，或者其他相关部门(如财政部)的一些针对中国的机制、部门，其共性都是要搜集更多的和中国相关的信息并依此来规划、推进涉华政策，如制裁、限制投资等。不同之处是，国防部的中国特别工作组是一个仅仅运作了半年就完成使命的短期工作组，其设立的主要目的是确定国防部在与实力相当的亚洲竞争对手的较量中应优先考虑的事项。虽然中国特别工作组也具有国防部内部跨部门的协调以及情报采集职能，参与者来自国防部长办公室、参谋长联席会议、武装部队、作战司令部和情报部门，但其关注点基本聚焦军事领域。国防部长一方面希望对捍卫所谓“基于规则的国际秩序”的最佳方式进行评估，另一方面也特别关注国防部与中方的互动，从美国视角研究中国带来的“步步紧逼的挑战”，以及美国该如何充分应对。在这个临时的中国特别工作组完成任务后，负责印太安全事务的助理防长拉特纳继续按照其成果给出的指导方向来制定政策。
中情局的中国任务中心旨在“应对中华人民共和国提出的涉及该机构所有任务领域的全球挑战”。与国务院内部从“中国处”到“中国屋”的演变类似，中情局的中国任务中心之前隶属于该局的东亚与太平洋任务中心，但因为希望能获得针对中国的更优质的情报，所以从区域性的中心转变为只针对一个国家的中心。该中心专注于收集有关中国的情报并打击其针对美国的“间谍活动”。该中心同样起到了协调中情局内部不同部门、动员机构各处资源的作用。中国任务中心将与中国的竞争和冷战时期与苏联的斗争进行了比较，考虑到中国经济的规模及其在全球的影响力、中美两国经济高度交织的特殊性，该中心认为，中国是更强大、更复杂的对手。与“中国屋”类似，该中心也有驻外人员及各领域专家的协作。像对付苏联一样，该中心在世界各国部署了更多的官员、语言学家和技术人员等来收集情报并制衡中国的利益。但其核心职能是情报搜集和反间谍行动，而非协调针对中国的行动并制定政策。
司法部的中国行动计划比国防部、中情局、国务院的中国专项部门的设置时间更早，且有明显的党派特征。该行动启动于特朗普任内，因其尤其针对在美华裔、华人而饱受民主党人及少数族裔的诟病。虽然与“中国屋”等其他机构一样也注重搜集情报，且与中情局的中国任务中心一样尤其关注反间谍，但该项目主要在美国境内采取执法行动。由于相关执法行动涉及的案件几乎都因证据不足而被驳回，且有明显的按种族定性的倾向，该计划被拜登政府叫停。于是，与其他类似机制逐渐聚焦和针对中国单一国家的模式不同，司法部反倒慢慢开始淡化相关行动的具体国家背景，转而围绕行为来展开行动———其行为主体可能来自俄罗斯、伊朗、中国等不同国家，也可能是受相关国家影响的包括美国人在内的个体。司法部的相关行动并没有因为拜登政府叫停了中国行动计划而停止。就在2024年8月，众议院中国特别委员会仍然在推动司法部成立其他专项小组，比如贸易犯罪小组，主要针对中国采取行动。类似地，司法部在“飞艇事件”发生后，也成立了针对美国数据和信息安全的专项小组。与“中国屋”更为长远的设定与规划略有不同，司法部会针对一些具体问题设置中短期的专项小组和行动计划，如针对芬太尼走私或者打击洗钱和恐怖主义融资的中短期专项小组。
从纵向看，“中国屋”与历史上的“苏联屋”相比则存在意图上的本质差异。“苏联屋”是冷战的产物，美国对苏联有管控分歧的一面，更有通过信息情报搜集，形成政策与行动来强力遏制和打压苏联并最终让苏联崩溃的主要意图。而在设立“中国屋”的意图中，管控分歧、探索合作的一面与试图竞赢乃至遏制中国的一面相对平衡。拜登政府不愿意将中美竞争视为冷战，希望双方能避免误判和冲突。
“中国屋”成立之后，其成效主要体现在以下方面。一是在国务院内部、联邦政府部门之间以及美国和盟友伙伴之间的协调工作，2024年其工作成效主要涉及高科技领域，尤其是技术出口管制以及对华制裁协调方面。二是根据美国对华政策需求选择采取措施缓和稳定关系或加压加码进行遏制。在缓解关系紧张方面，通过幕后运作高官互访、保持沟通渠道畅通，说服激进鹰派不要放弃外交努力等方式，“中国屋”在一定程度上避免了中美关系的进一步恶化。同时，在关键时候踩刹车，叫停本已准备推出的制裁等对华负面措施也是“中国屋”在维护双边关系稳定方面的重要成就。继续推动和维持各层级官员的互访和沟通以增进了解、避免误判，并通过促成两国元首的不定期会晤来为新一阶段的双边关系定调仍然会是“中国屋”取得新成效的着力点。正因为此，在美国国会，尤其是共和党议员群体看来，国务院尤其是“中国屋”依旧太过于强调与中国接触，而非选择对抗并争取赢得与中国的竞争。事实上，“中国屋”在必要的时候对中方毫不手软，如其持续推动系统性对华打压遏制，这一点在高科技领域尤为突出。三是大量搜集针对中国的情报，进行分析，并致力于进一步扩大其遍布世界各地的情报搜集和分析网络，试图掌握中国在部分关键性国家的作为。已有的遍布亚洲、欧洲、大洋洲的20多名“地区中国官员”以及2025年即将新部署的类似规模的“地区中国官员”都将进一步提升美国政府了解中国在全球各地活动的能力。“中国屋”通过其平台上的专家对相关信息进行处理，提出政策建议，指导美国的应对方案落地。四是在一些新兴领域进行尝试并在机制上进行探索，将最前沿的科技和工具融入到其工作当中，以便依靠科技助力更好完成其对华战略规划。
虽然“中国屋”在成立初期经历了严峻挑战，人员士气也不高，但一些观察人士表示，“中国屋”的运作在2024年已趋于稳定，其面临的短期困境与挑战正在被逐步解决。前国家安全委员会中国事务主任保罗·韩雷表示：“尽管‘中国处’的人员发生了变动，但国务院在建立‘中国屋’之后仍能保持政策连续性，并适应动荡的国际形势。”一位美国国务院发言人也曾表示，“中国屋”对于要优先考虑的政策以及实施这些政策的工具已经有了更为清晰的认识。除了人员不断得到补充以外，今后“中国屋”也将更多使用前沿科技工具来帮助其锁定目标、搜集信息、分析判断、形成建议。
作者：孙太一（作者是美国克里斯多夫纽波特大学政治科学系副教授）
转载自《当代美国评论》2024年第3期。
