摘要: 作为一种勾连法律规范和行政行为的标准，行政给付基准对行政相对人和行政机关均会产生影响。对于行政相对人而言，行政给付基准以影响待遇资格为核心，会对其权利义务产生诸多影响。对行政机关而言，行政给付基准是给付活动得以展开的基础，会因行政自我拘束产生实质影响效果。对行政给付基准的法律拘束应强调裁量权与生存权等公民权的双重面向，在制定程序上应强调法定性与科学性相结合，在法院审查上借助规范性文件附带审查机制对其加以拘束。借助这些方式，对在行政给付领域占颇多比重的规范性文件形成有效拘束，更重要的意义在于将这些行政基准纳入法治轨道。
关键词: 基准 给付 裁量权 行政自我拘束 规则
引言
“基准”即标准。我国立法使用这一概念，常用于环境基准、裁量基准等语境中。《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）已对行政给付中的“基准”作出描述，即规范行政给付行为，当法律、法规、规章对行政给付数额作出一定的幅度规定时，有关行政机关可以按照法定权限和程序对相关内容进行细化量化。[1]故此，我们可将行政给付基准界定为在何种情形下可以给予给付、给付金额为多少的判断标准，即侧重于以资金、物质给付为内容的行政给付基准，主要集中于社会保障行政以及行政补贴领域。
一方面，行政给付基准是给付活动得以展开的基础或事实依据。通过给付基准所确立的概括性规定，行政机关在实际适用时，进一步对其中的具体要素加以考量，行政相对人的情况符合相应条件时方可获得相应给付。换言之，对于公民的权利义务而言，是否以及获得何种水平的给付，与行政给付基准密切相关。此种基准的载体通常是规范性文件，而非像其他秩序行政领域一样，更为严格地依据法律保留原理，强调法律、法规、规章的依据。另一方面，行政给付基准也是一种广义的裁量基准，意味着一定的尺度和标准。行政给付基准可以对行政机关的裁量权予以拘束。[2]之所以需要基准，是因为行政给付领域存在大量裁量，行政机关可以根据自己的财政实力决定是否给付并确定具体的给付金额。例如，通过规定“生活水平”应符合的条件，包括家庭收入情况、是否拥有固定住房等要素，确定低保补贴金额；通过确定最低工资标准等因素，确定生育津贴发放金额；通过确定中央、省、市财政补贴比例，确定农业补贴金额，在此基础上形成行政惯例并构成对行政机关的自我拘束。
此外，较之一般的裁量基准，行政给付基准也具有独特之处。通常来看，“下级行政机关制定的行政裁量权基准与上级行政机关制定的行政裁量权基准冲突的，应适用上级行政机关制定的行政裁量权基准”。[3]但在行政给付领域，这些看似常识性的内容则可能正好相悖，由于各地给付水平差异性较大，行政给付基准受制于财政拘束且存在明显各地差异，这种“上下级”关系在给付领域中便会变得较为模糊。另外，行政处罚等领域的裁量基准一般表现为根据情节是否严重划分相应的处罚幅度，但给付领域中的基准通常不表现为“幅度”，更表现为总体性确定一定计算标准，然后再列举或者排除性地规定需考量的因素或者需扣减的项目。进而，在行政过程和执法个案中，如前者，只需要将裁量基准在个案中“对号入座”，但对后者而言，仍需通过社会工作者的个案判断，方可形成最终的给付决定，其事实判断与结果依然具有不确定性。换言之，即使通过一般性、统一性的行政给付基准制定，也依然无法排除行政给付基准适用时的各种不确定因素，其中始终存在着内嵌于规则之中的裁量因素。
从实践角度来看，本就存在绵密规范的行政给付领域，当细化到行政给付基准时，更会因其高度复杂的标准设定，使行政相对人望而却步。行政机关也会将其置于政策或内部运作的考量视角之下，在频繁变动、调整中缺乏整体性、通盘性考量。加之给付项目繁杂，各地行政给付基准制定又存在诸多差异。因此，厘清其特殊性并提炼出其一般法律原理，有助于实现行政给付基准制定过程中科学性与法定性的统一并为其法治化提供方向。
此外，由于行政给付基准在诸多领域均有所体现，除本文所探讨的最低生活保障标准之外，各种类型的补贴发放基准实则都可归入行政给付基准之中。例如，残疾人补贴标准总体上也要求：“由省级人民政府根据经济社会发展水平和残疾人生活保障需求、长期照护需求统筹确定，并适时调整。有条件的地方可以按照残疾人的不同困难程度制定分档补贴标准，提高制度精准性，加大补贴力度。”[4]不难看出，与最低生活保障标准相比较，残疾人补贴发放基准中明确规定了省级人民政府这一制定主体，其多数内容仍和最低生活保障基准具有类似之处，如“经济发展水平”“保障需求”“适时调整”等要素的考量。整体来看，这些基准仍符合行政给付基准的特征，即这种基准是裁量和基准的耦合。故此，鉴于行文所限，本文仅主要以最低生活保障基准为例。
一、行政给付基准法律性质之学说争议
探讨行政给付基准的法律拘束，首先需要对其性质加以判断。单纯从形式意义上来看，行政给付基准可清晰地被纳入规范性文件或曰行政规定之中。当下，学界对于行政规定的研究成果颇丰，但对于行政给付基准的直接研究成果尚不多见。整体来看，包括最低生活保障标准等在内的行政给付基准制定，一方面会因为其切实影响公民的给付水平并与公民社会权相关，但另一方面，由于其高度的技术性、“需求”因素的不确定性，故此所形成的繁杂计算标准以及各地差异，使得行政给付基准常以大量规范性文件为载体且容易频繁变动，法治规范程度尚低。故此，和其他已经具备较完备规范的领域相比，厘清行政给付基准的性质是相关法律拘束得以展开的基础。
（一）间接说
间接认可行政给付基准的法律效力，源于对行政规则效力的认可。无论从美国法抑或大陆法系的规则分类来看，行政规则均存在两种类型。如基于美国《联邦行政程序法》规定，遵循规则制定程序所形成的规则通常会被视为“立法性规则”，因为它们同制定法一样，具有相同拘束效果。立法性规则拘束公众、机关甚至法院，从这一点上说，只要立法性规则代表的是行政机关职权的有效运作，法院就必须予以肯定。[5]大陆法系也将规则划分为法规命令与行政规则两部分，将行政规范中的法律规范简称为法规命令，与此相对的非法律规范则简称为行政规则。[6]
时至今日，不同法系的国家均意识到形式化判断标准无法说明法规命令和行政规则之间究竟有何区别，更无法揭示各自的功能。对此，我国学者也对日本学说中的实质性判断标准予以了梳理，如日本法所发展的“权利义务标准”和“效力标准”。前者建立在法律规范与适用对象的私人的权利义务关系方面，将法律规范定位为主观规范的层面，如涉及私人权利义务，则属于法规命令。对于后者，有学者仅仅将法规命令与行政规则的区别建立在“是否对人具有约束力”的标准之上。由此认为，行政规定作为无名规范虽然不具有行政法规或规章（有名规范）的外形，但决不能断言行政规定中不存在法律规范。[7]综合上述观点，区别规则是否具有效力的判断要素在于：（1）是否涉及私人权利义务；（2）是否拘束全部执行机关；（3）是否是法院裁判纠纷的规范。
基于上述判断标准，从形式表现来看，行政给付基准可以参考“行政基准”的概念，将其理解为行政机关有关行政活动内容、要件和程序的规定，不具有行政立法性的外部性法效力。[8]但是，法院在实际个案中也已经发现，行政基准所创设的给付制度也会违反法律保留原则，再或者这种基准也可以被理解为一种具体化的法制度，进而可能因其外部法特征产生抗告诉讼问题。[9]在这种意义上，行政给付基准接近于执行性规则或者解释性规则，用以填充立法中的漏洞。藉由这种具体化规则，公民可提出申请并获得相应给付。
（二）直接说
即便如此，在行政给付中，一直还存在直接承认行政规则法拘束效果之相关学说。例如，德国学者福格尔认为，裁量基准对于公民是授益性基准时，公民对于遵循该基准行动具有正当的利益。实际上，依据主导性学说和判例，这些基准在实际效果上已经具有拘束性，并主张不应当以平等原则作为迂回性技巧，而应当承认这些基准的一般属性，这正是公民权利所保护的利益，要求行政受行政决定的基准拘束。[10]亦有学者以日本法生活保护基准为例，认为此类基准确定了保护的必要性和给付的内容，即涉及个人的权利义务，因此具有法规命令的属性。[11]
具体到我国，在行政给付领域，已有承认其效力之裁判。例如，最高人民法院所发布的规范性文件附带审查案例之一，即徐云英案中，法院提出了“上位依据”的概念，徐云英是否能够报销所涉及的上位依据包括《山东省新型农村合作医疗定点医疗机构暂行管理规定》和《关于巩固和发展新型农村合作医疗制度的实施意见》，这两个规范性文件分别规定：“参合农民在山东省行政区域内非新农合定点医疗机构就医的费用不得纳入新农合基金补偿。”“完善省内新农合定点医疗机构互认制度，凡经市级以上卫生行政部门确定并报省卫生行政部门备案的三级以上新农合定点医疗机构，在全省范围内互认；统筹地区根据参合农民就医流向，通过签订协议互认一、二级新农合定点医疗机构，享受当地规定的同级别新农合定点医疗机构补偿比例。”[12]将这些依据视为“上位依据”，也进一步表明行政给付领域中“法”的特殊性，即规范性文件也具有实质意义上的法效力。在该案中，直接赋予行政行为效力的，只有文件本身的自我根据化或是上位的文件，即体系内的根据化。[13]综其本质，在本案中之所以会出现这种情形，更是因为相应的规范性文件实则限缩了相对人的就医权，换言之也符合上文所提及的如涉及公民权利义务等要素，则该规范性文件实则具有相应的法律效力。除此之外，为进一步论述行政给付基准的法律性质究竟为何，我们还可从中国的实践情况出发，以最低生活保障标准为例，对其具有何种效力进行探讨。
二、行政给付基准的实际功能与本质属性：以最低生活保障标准为例
（一）行政给付基准的实际功能
考察行政给付基准的实际运作，特别以最低生活保障标准为例，不难看出从实际功能来看，行政给付基准也发挥着确定给付待遇资格抑或是停发、减发或者增发的判断标准，同时也是其他关联行政决定的启动基础。
1.确定给付待遇资格
无论是哪一种项目的行政给付基准，实则都确立了给付待遇资格。这种待遇资格首先需要满足不同群体的需求，如《社会救助暂行办法》第9条即规定，最低生活保障标准由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府“按照当地居民生活必需的费用”确定和公布，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。当地居民生活强调行政给付基准的属地性，当地经济社会发展水平、物价变动以及实际中的收入、财产核算均被授权给了地方政府根据实际情况予以规定，这也符合我国《宪法》规定建立与经济发展相适应的社会保障制度之初衷。例如，浙江省规定，最低生活保障标准的确定依据为“当地居民生活必需的费用”并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。基于省级人民政府的规定，各地也会授权“市”予以细化。如广东省规定，省城乡低保标准和城乡低保补差水平最低标准公布一个月内，各地级以上市人民政府制定并公布本行政区域城乡低保标准和城乡低保补差水平最低标准。
基于上述现象，首先，“必需”在最低生活保障领域，实则表现为一种普遍的、最低标准设定。这种“最低标准”是契合普遍、多数群体的生存权利益而设定的标准。从生存权视角来看，设定妥当、合理的行政给付基准本身便是一个需要在法理层面予以探究的问题。换言之，这看似只是科学性甚或带有一定技术性的计算过程，如综合运用基本生活费用支出法、恩格尔系数法、消费支出比例法等测算方法，动态、适时调整最低生活保障标准，但实则隐藏于其后的判断标准是给予何种程度的给付，才能符合实际生存权保障的需求。也就是说，如果这些群体的利益未得到保障，则会因此陷入贫困或引发更多的社会不稳定。如浙江省规定，居民生活必需的费用参照当地城乡居民人均消费支出的一定比例确定，也可以参照当地城乡居民人均可支配收入或者最低工资标准的一定比例确定，有条件的地方可以实行城乡统一的最低生活保障标准。此外，由于这仅是最低标准，标准设定较低的地区自然会面临和更高标准地区一致的情形。如一些地区开始朝向市域同标方向发展，例如浙江省于2022年12月已实现了市域同标。反观之，也可说明，A市的给付标准实际上也会对B市的给付标准产生影响。一般来说，省级人民政府可根据区域经济社会发展情况，研究制定本行政区域内相对统一的区域标准，逐步缩小城乡差距、区域差距。
由于这些标准的制定过程通常来说交由行政机关确定，对于普通公民而言，其最多看到行政给付基准的对外公布，即其结果，而相应的计算标准、统筹过程等都会交由地方政府予以裁量。但一旦经由公布的行政给付基准，对低收入群体而言，具有直接影响。
2.停发、减发或者增发给付金的判断标准
行政给付基准也是增发、减发相应给付金的标准。此处具有两种层面涵义，一方面，给付基准的调整是各地政府的权限，即“适时调整”等无论从立法规定还是实践操作来看，都会归入行政机关的裁量权范畴。如《城市居民最低生活保障条例》第6条第3款规定，城市居民最低生活保障标准需要提高时，依照前两款的规定重新核定，即由民政部门会同财政等部门制定。这种调整通常表现为提高而非降低，同时在我国更多地归入政策性判断而不受法院的审查。原因在于根据《行政诉讼法》等的规定，法院的审查对象是行政行为，但形式上，行政给付基准属于规范性文件的制定活动，进而不归由法院直接裁判，法院展开的规范性文件附带审查属于例外。但在一些国家，这种生活保护基准的制定可归入法院对于立法裁量的审查，当立法裁量的行使存在超越或者滥用裁量时加以展开。例如，日本法的“废止老龄加算诉讼”判决中明确指出，厚生劳动大臣对于老年人的生活状态，应充分判断废止老龄加算后是否符合老年人的最低限度生活需要，对于厚生劳动大臣制定的基准，应从与最低限度生活具体化相关的判断过程及程序的适当与否、有无疏漏等方面进行合理性审查。[14]
另一方面，在个案中，行政给付基准则可以成为判断是否可以增减或者停发个人给付金的基础之一。例如，“邹某某诉重庆市南岸区民政局停发最低生活保障金行政决定纠纷案”[15]便展示了以最低生活保障基准为基础所进行的停发、减发。本案中，基于地方立法的规定，拥有注册的企业和公司不能享受最低生活保障，但本案发生时，该规定已被取消。行政机关单纯凭借他人举报，便擅自取消最低生活保障待遇，存在取证不足等问题。在该案的典型意义中，法院指出，“最低生活保障制度是我国社会保障制度的重要部分，事关困难群众衣食冷暖，是维护困难群众基本生活权益的基础性制度。因此，对于困难群众的最低生活保障标准的增减或停发，均应严格按照法定程序、法定情形作出相应的决定。”从其表述来看，最低生活保障标准的增减或者停发，应当依据2013年版的《重庆市最低生活条件认定办法》，其中反向排除的情形并未包括“持有工商营业执照”。故而，邹某某并不属于停发最低生活保障金的范围。
3.其他关联行政决定的启动基础
某项目中的行政给付基准也会关联到其他相关给付项目。例如，比照最低生活标准来确定失业保险金。此外，在一些国家政策性文件中，也有规定对不符合最低生活保障条件，但家庭人均收入低于当地最低生活保障标准1.5倍且家庭财产状况符合当地相关规定的家庭，认定为最低生活保障边缘家庭；最低生活保障边缘家庭收入、财产的具体界定、核查范围和核算方法以及认定程序等，可参照当地最低生活保障相关规定执行，对家庭中已实现就业的人员，在核算收入时可按规定适当扣减必要的就业成本。对家庭人均收入低于上年度当地居民人均可支配收入，家庭财产状况符合当地相关规定，且医疗、教育等必需支出占家庭总收入比例超过当地规定比例的家庭，认定为刚性支出困难家庭，具体认定办法和程序由各地根据实际情况制定。[16]再如可根据低保标准判断是否给予医疗救助，是否给予法律援助等其他涉及教育、住房等多方面实际困难需求满足的给付。这种“绑定”，容易产生社会救助不同项目之间的叠加效果，即低保边缘群体和对象在水平上形成悬崖效应，一旦低保资格未能满足，则其他相关给付决定亦无法展开。同时，这些相关利益，由于法律适用方式和政策关注点的不同以及法律执行的随意性和选择性，使低保户的这些应然利益遥不可及。利益救济途径不畅，上述利益受到侵害时缺乏有效的救济途径。[17]也就是说，尽管从立法规定中，我们看到的是最低生活保障基准，但也会涉及医疗、护理等内容，这一基准会由能够对应不同个体和生活情况的扶助标准以及特别标准组成，借助组合来满足个体所能获得的“必要”资助。
（二）行政给付基准的本质属性：勾连法律规范与行政行为
仅以城市最低生活保障标准为例，从实践中其发挥的作用来看，它不仅是给付资格的实质载体，且与多种给付具体项目密切相关。其他类型的给付基准也具有类似功能。如生育津贴、农业补贴等，其基准的具体确立，一般也会交由地方政府裁量。如《社会保险法》第56条规定，生育津贴按照职工所在用人单位上年度职工月平均工资计发。基于上位法的概括性规定，各地会具体确定相应金额。农业补贴亦然，各地也可根据辖区农业发展需求，积极主动整合各类财政支农资金。相对人的行为不符合给付基准的要求，也会面临停发等问题，如是否满足拥有承包权等具体给付标准。也正因为如此，这些给付往往也会与生育保险、医疗保险、农业保险等其他决定相关。当然，有时这些活动会表现为民事活动，如劳动合同解除等，而非单纯地影响行政决定。这种绑定也可能是不当牵连，例如设定某些不合理的获得给付条件，将农业保险与农业补贴强行捆绑。
鉴于这些基准实际上发挥的作用，可以将其定位为基于法律、法规授权，多由地方政府和行政机关制定，介于法律规范和行政行为之间的“将法律规定具体化的标准”。[18]一方面，它具有规范的特性，如很多地方所规定的低保认定办法对“家庭财产”的认定予以了规范解释，故此它也具有解释基准甚或执行基准的色彩，如正面列举家庭财产的认定标准，即“共同生活的家庭成员”和“全部动产和不动产”，也包括反面排除，如拥有出租或自营门店、机动车辆等其他情形。这也反映出各地政府在其中的裁量权限。其他行政给付基准，如生育津贴给付计算标准，各地在生育政策调整之后，不少地区已延长产假，但生育津贴的支付天数却仍有所不同。[19]另一方面，它亦勾连其后续行政行为，即后续行政确认、是否具有相应资格的判断，例如增减以及是否符合待遇标准，均基于该行政给付基准产生。这是给付领域中所存在的裁量所致，即基于该领域所具有的鲜明地方特色且受制于地方财政因素，法律无法规范所有的内容，故此承认这种基准的效力也是现实所需。
具体来看，这种行政给付基准对行政机关、行政相对人两方都会产生影响：首先，从行政机关的角度来看，行政给付基准的制定会构成一种对于行政机关的自我拘束，这种自我拘束是指行政机关自愿采取的自我限制的行为，“通过这种自我拘束的方式，行政机关限制自己的选择权而不是扩展自己的选择权”。[20]由此对于一定范围的行政规则，基于行政自我拘束，以平等原则为媒介，间接承认其事实上的法拘束性。[21]由于行政给付基准还可能是国家或地方政策的载体，而从法源来看，国家政策本身便具有法源意义，当其作为地方政策时，也会与地方政府的裁量相关联。无论从哪个面向来看，行政给付基准一旦制定，就会成为行政机关作出相应判断的基准。其次，从行政相对人的角度来看，无论是对其最初的资格确认，抑或是停发、减发、增发等各方面的影响，实则都是围绕其资格展开的，均会对行政相对人的各种利益产生实质影响。即使从形式意义上来看，这些基准的形式和内容，由于涉及公民权利义务，亦需相应公开。例如，各地对于这种基准的具体标准、调整标准等都是通过民政局等政府网站予以公开的。从公开的内容来看，会公布制定或调整依据、具体内容，有些给付基准的制定会公开征求意见，多采用标准、方案等形式展开。如农业补贴给付基准，农业农村部办公厅也曾专门发文要求如农机购置补贴发放，需在相应政府网站公布。[22]从更广泛的给付基准制定影响来看，在某些领域过于盲目地提高给付基准甚或可能影响产业结构，导致产能过剩现象；也可能会因标准太低，难以发挥该项给付项目应有的激励作用。
综上，行政给付基准作为法律规范和行政处理之间的沟通桥梁，从要件设定、内容选择和程序适用等方面直接影响相应的行政处理。尽管从依法律行政的角度来看，这类规则并不属于法规命令，但如因为平等对待原则，没有合理的理由而只对一方给付、不对另一方给付，也可能会产生违法问题，进而也可以承认给付规则具有一定的外部效果。[23]由此行政机关对于保持具体个案判断的前后一致性、连贯性等，均会形成相应的行政惯例，进而依托平等等宪法原则，具有与法规范相同的反复适用性、可预期性和稳定性。
三、行政给付基准法律拘束的要点
基于上文所述，行政给付基准是介于法律和个别具体行政行为之间的标准，在相应的法律拘束上，需基于规范和行为双重特点，考虑其中的裁量权与生存权二重要素；在制定程序上，考虑其科学性和法定性；在救济途径上，也可将其纳入附带审查抑或具体个案中的“依据”。
（一）行政给付基准确立的前提基础：裁量权与生存权等公民权
行政给付基准的确立，其前提首先需要考虑行政给付中的裁量权通过何种基准拘束。如“当地居民生活必需的费用”“当地经济社会发展水平”“物价变动”等都需要地方政府进一步根据实际情况予以判断。这种裁量权的基础是财政状况。在这层意义上，行政给付基准同裁量基准类似，最终形成了一种基于规则对裁量的拘束效果。借助规则，可以简化行政决定过程，不需要再去分析每个特定情形下具体的应用，而是关注适用什么规则、如何适用。事实上，如果规则足够普遍，所有行为都得以常规化，那么机构工作人员几乎没有裁量权，层级控制就可以减弱，行政机关就可以可预期、有效率的方式来处理具有不确定性的问题。[24]诚如《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）所述，对行政给付数额规定一定幅度的，有关行政机关可以依照法定权限和程序对相关内容进行细化量化。作为授益性行政行为的“基准”，在行政给付领域中是否适用法律保留仍存在争议的情况下，赋予其替代法律的规范效果，恐更难与法律保留原理相冾。由此，将其定位为基于上位法授权的一种细化规则更为妥当，更接近于一种内嵌裁量的规则。也就是说，当行政给付基准流转于规则与裁量间，法律执行的裁量权越小，案件结果越对正式的规则和技术基准敏感；裁量权越大，案件结果越可能被个案中的社会因素所影响。[25]“家庭财产”“家庭收入”“基本”“合理”等要素都是一种裁量表达。
但行政给付基准更是关乎生存权等公民权考量的基本规则，即在财政资源有限的情况下，确定哪些群体需要被优先考虑，这是行政给付基准与其他规则的差别之处。进一步，这表现为两点：
1.基于不同需求及权利确定标准。行政给付领域涉及复杂的财政资源分配，更需要基于不同主体的需求，确定资源分配的优先次序。进而，这些优先次序分配决定了公民的权利，如生存权等是否能够实现。尤其是行政给付所对应的群体总是相对弱势或需要格外扶助的，例如生育津贴计算基准如何在地方财政各有差异下实现统一，又能切实补偿女性因生育所形成的权益损害，应总体上朝更有利于弱势群体权益保障的方向发展。而在最低生活保障领域，“生存权的性质制约和决定着最低生活保障标准的性质，最低生活保障标准反映着生存权的具体实现程度，是最低生活保障制度的关键，左右着是否进行保障及保障的程度如何的问题，其适当与否直接关系到最低生活保障制度的有效性”。[26]我国实践中，出于生存权的保障，相应行政给付基准的计算标准已被扩大到“基本民生底线”，如家庭人均收入低于当地最低生活保障标准1.5倍的即为最低生活保障边缘家庭，也可纳入给付范围。拓展到其他领域也具有类似特征。例如，残疾人补贴金的护理补贴，本来仅针对残疾等级被评定为一级、二级且需要长期照护的重度残疾人，但有条件的地方可将其扩大至非重度智力、精神残疾人或其他残疾人。[27]可以说，行政给付基准发挥了资源有限阶段确定资格的作用。在我国传统观念中，诸如最低生活保障标准这种行政给付基准，其设定往往被视为专业技术性极强的工作甚或被视为政治决定，对其难以进行法律规制。但随着保障公民生存权理念的确立，人们越来越认识到为了有效保障公民能够过上维护人的尊严之最低限度生活，通过具体立法对其设定予以规定实属必要。[28]换言之，出于生存权等公民权利的考量，尤其以社会权利为主，包含人的尊严等价值追求，给付基准纳入法治范围也实属必然。
2.考虑“法外因素”，强调综合性因素考虑。行政给付基准的特殊性在于，具体到每一对象及个案，依然难以完全通过规则、充分理性化地作出决策，毕竟个体需求不同且依然存在人性化、道德等方面因素考量。也就是说，无论是哪一项给付项目，从其本质来看，除却其所具有的以金钱给付为代表的物质特征，还在于帮助被给付对象获得更富有尊严的生活。在这一过程中，虽然公务员、社会工作者甚或社区工作人员并不具有任何法定义务，但他们所展开的各项收入认定工作以及指导、宣传等日常工作都会影响给付目的的实现。这些过程的展开并非“法内事实”，但即使如此，确定那些涉及多方当事人之规则具体内容的裁量牵涉非正义的可能性更小一些。[29]
这也意味着确立行政给付基准需综合考虑各种因素。除经济性的计算之外，给付基准作为综合性保障制度的体现，需协调其制定与各种制度之间的关系，推进社会以及对其日常生活的援助，强调基于道德规范的私人互助，通过构建社会连带，重新审视“自立”的生活。综上，行政机关在制定具有权利义务规范效果的行政规则，即行政给付基准时，需充分考虑科学性和法定性因素，通过拘束裁量权，进而充实生存权的实现内容。如上文所提及的，农业补贴给付基准的确立需要考虑是否能够促进农业发展，激励农户信心。更何况，结合我国实践，各种给付项目之间存在的城乡差异等，也需要在全国性统一和地方灵活性之间加以权衡。
（二）行政给付基准的制定程序：科学性与法定性的结合
如上文所述，行政给付基准常带有很多技术性因素，如采用何种方式加以计算。由此，行政给付基准制定依赖于高度的科学性判断，这种“科学性”包括很多方面，例如如何确定“家庭财产”，一般来说，这是各地认定城市低保对象的重要依据，是指共同生活的家庭成员所拥有的有价证券、存款、房产、车辆等资产。对于拥有大额存款、有价证券、多套房产、机动车、经营性资产等财产的家庭，各地应根据财产类型规定不同条件并依据这些条件来认定低保对象。[30]诸多法院裁判案例也多有公民因拥有其他经营性资产而不被认定为低保对象的情形。如王春菊诉仁寿县视高镇人民政府再审行政裁定书援引《四川省最低生活保障工作规程》规定，认为共同生活的家庭成员拥有机动车（不含残疾人功能性补偿代步机动车）且价值超过当地低保月标准24倍的；拥有两套以上（含两套）产权住房且住房总面积超过当地住房保障标准两倍的或在法定劳动年龄段内并且具有劳动能力，无正当理由拒绝就业或者从事劳动生产的，不得获得低保。[31]再如，刘连合诉北京市怀柔区民政局二审行政判决书[32]中也有类似情形，原告家庭成员名下拥有机动车辆，包括大型汽车、小型汽车、普通摩托车（不含残疾人专用摩托车），不符合享受社会救助条件。仅从这两个案例及其中所涉及的规范来看，各地在制定更具体的行政给付基准时，并非仅简单地如上位法规定所述“本地居民平均生活水平”，而多会通过规则的细化，对给付条件予以扩大化。至此，这些科学性便开始隐匿于“法”定规则之中且这种“法”多为规范性文件。一方面科学性与法定性呈现出高度的契合，即需要通过规则将科学性予以强化；但另一方面，二者也会出现冲突，原因如上文所述，这些规范虽然在形式上层级和效力并不高，但也可能会出现不合理地增加给付资格认定条件、随意捆绑补贴项目等趋势。基于这些特性，行政给付基准制定程序也需要综合考量如下两方面因素：
1.制定程序的“法化”：从程序设计的角度而言，过于繁杂和琐碎的程序对于行政相对人并不友好。但如若缺乏必要的公开，更会使这些规则因讳莫如深而不被公民所熟知，进而影响公民申请给付等方面的权利。考察当下各地实践，不难发现一个现象，即行政给付基准更侧重于在调整之后以“决定”“通知”等形式予以发布，内容上通常会简要提及“与本市或者本行政区域人均生活消费支出挂钩”，但这一标准的确定过程较少被发布。[33]由于这种基准所涉及的权利义务影响，如若只是单纯的依赖行政内部或那些代表专长的专家，恐无法及时回应公民需求。故此，可将行政给付基准制定过程中的相应信息公开制度等加以强化，尤其需公开与设定基准相关的信息和统计数据，这有助于提出具有合理性和透明性的设定指标。[34]通过这种程序制度，特别是强化告知、说明理由、抗辩等制度，引入行政主体与当事人之间的竞争性结构，打破行政主体对知识、话语、信息和权力的垄断结构，使行政主体在行使裁量权过程中不断地说理和论证，增强裁量的理性化程度。[35]此外，由于行政给付基准所涉及对象多属社会弱势群体，一些行政给付基准也需要考虑个案具体情况，在统一规范基础之上，亦不可忽视弱势群体的个案特殊情形。由此，这种制定程序的“法化”实则表现为行政给付基准设定中对公众参与的充分考量，如果缺乏公众导向的制度设计则在根本上仍会因频繁的政策变动性，弱化其作为“标准”的稳定性。也就是说，需要强化对裁量过程的结构性控制，破除行政、法律专业性知识和社会性知识之屏障。
2.技术性或科学事项需要由专门机关来处理：对于行政给付基准而言，由于其涉及的专业性问题会依赖专业性机构的裁量，这些机构不仅要根据技术专长作出判断，而且还需要就资源的分配、要实现的目标以及群体和利益之间的负担和利益的分配作出决定，立法机关只是提供最低限度的引导。[36]即在作出给付之前，提供给付的相关部门便需在不同利益之间加以权衡，基于资源的稀缺和有限性，推动更具公平性的给付项目分配。典型的例如对于最低生活保障边缘家庭的认定，再比如针对“刚性支出困难家庭”等特殊救助对象的认定，通常需留待各地行政机关因实际情形加以确认。也就是说，实践中，特定情形下所确认的行政给付基准实则更需依赖于行政机关的裁量判断与决策，如临时救助、专项救助等项目所涉及的行政给付基准。同时，基于行政给付基准的技术性特点，行政机关也会依赖于各种专家，如医疗鉴定、财产评估等多领域的专家，对行政给付基准予以测算。但在行政给付基准的制定环节，也容易弱化给付对象的参与程度，即如上文所述，也应通过信息公开等制度强化或者给予公众参与机会。
（三）法院对于行政给付基准的审查态势：以规范性文件附带审查为切入点
回溯在我国颇具影响力的日本法生存权理念及其所涉诉讼，如日本法院在朝日诉讼中强调，所谓“健康而有文化的最低限度生活”，这本身是一个抽象且具有相对性的概念，其具体内容会随着文化进步和经济发展而提高，进而如何判断健康且文化的最低限度生活属于日本厚生省大臣的裁量范围，只有违反了《生活保护法》之宗旨和目的，超越了法律赋予的裁量权界限或者滥用裁量权时，才可以作为司法审查的对象。[37]也就是说，对于司法层面的行政给付基准来说，司法作用空间有限。更多情况下，法院在裁判过程中，将其视为事实认定的标准，以此来确定行政机关发放给付金的行为是否合法、合理。一定程度上，基于其专业化、技术化等行政专长色彩，法院也会对行政给付基准予以尊重。但如将行政给付基准相关的活动予以分解，可进一步细化为基于行政给付基准所作出的行政行为、对行政给付基准本身的审查两种情形。
对于前者，基于行政给付基准所作出的行政给付行为，有部分法院裁判案件中，被告认为，最低生活保障金的发放属于行政给付，并不适用《行政处罚法》中有关处罚前告知、给予相对人陈述、申辩等程序规定，亦无需告知被告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。[38]法院审查后认为，最低生活保障涉及当事人的基本生活权利，无论是决定给付抑或决定停止给付或者责令退回，都应当查明当事人的真实家庭财产及收入等基本情况，并依据法定程序送达、告知，听取当事人的陈述和申辩，告知其复议和诉讼的权利。也有法院裁判基于相应的地方政府规章，认为县（市、区）人民政府民政部门调整保障金额或者取消保障资格，应当作出书面决定并告知理由。[39]以这些案例为例证，可见我国法院裁判中基本认可了依据行政给付基准所作出的授益性给付行为，尤其是影响公民权利时，也需要尊重法定程序等要求。
对于后者，参照其他规范性文件制定程序，不难发现行政给付基准更依赖于财政等基层行政判断，故此更应尊重行政专长。即使在调整行政给付基准时，所涉及的实质内容也不宜由法院加以判断。基于《行政诉讼法》相关规定，对其提出规范性文件附带审查是妥当路径之一。例如，“俞妹芳诉张家港市社会保险基金管理结算中心劳动和社会保障行政管理上诉案”[40]中，俞妹芳要求对张家港社保中心执行的涉及第四年龄段征地金标准的规范性文件之合法性进行审查。原审法院主要围绕规范性文件中所涉及的合法性问题，即是否与法律、法规、规章相冲突展开审查。该案所涉及的上位法主要为《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，其中张家港市属于一类地区，一类地区第四年龄段最低保障标准为养老金每月200元。法院审查后认为，上诉人为第四年龄段人员，且依据相应的具体规范性文件所予以发放的征地保养金，并未低于地方政府规章中所确立的标准。
基于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第148条规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。如在一些基本医疗保险给付基准审查中，有法院对涉及工伤保险待遇支付、缴费基数等规范性文件进行了附带审查，认为规范性文件中的相应计算标准不符合上位法要求，不能作为被诉行政行为合法的依据。[41]上述相关要素的考量，也可适用于行政给付基准的司法裁判。行政给付基准作为规范性文件的一种形式，提高法院对行政给付基准的解释力，亦是一种实质性救济途径。此外，衔接备案审查制度，作为一种规范性文件的行政给付基准，也可能存在超越权限，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务，违反法定程序等情形，故实则也可纳入备案审查范围。
结语
现代法治社会，单纯依靠法律、法规、规章尚不足以应对给付行政领域因政策因素所导致的频繁变动，由此规范性文件在给付领域中始终具有重要地位。作为形式上是内部规则甚或只是操作指南或手册的行政给付基准，由于这些基准可直接或间接成为给付活动展开的依据，具有实质拘束效果。依托于各地财政所展开的给付活动，无论是在低保领域抑或其他领域，如补贴等领域，确立基准均需在其目的和应给予的金额之间予以匹配。宏观层面来看，对于行政给付基准的拘束首先应从财政视角予以监督、公开。进一步，在行政给付基准制定过程中，由于其高度科学性，从公民视角来看，对其制定过程存在一定的信息不对称，要想完全知晓并予以监督，存在一定的难度。但从现实情形来看，行政给付基准设定会对行政机关给付活动产生根本性影响，即影响行政机关设定该项给付之目的实现。如为民营养老机构所提供的补贴，其提供基准为根据建筑面积、床位数量予以确定金额，亦即机构面积越大、床位越多，补贴金额越高。当民营养老服务业发展到一定阶段之后，如仅以经营规模作为单一补贴依据，则有可能出现补贴效果异化。部分民办养老机构出于谋取更多补贴资金的目的，盲目铺排经营规模，致使资金链紧张，甚至引发非法集资风险。[42]
作为行政规则的行政给付基准，除去本文所探讨的需要在必要法律拘束框架内展开之外，由于其多半受制于财政因素，具有明显的政策导向或目的，故在其频繁变动过程中，通过稳定的制度保障，如加强公众参与、信息公开等，将这一看似内部的流程纳入“法”的表现形式之下，并特别关注基于行政自我拘束所产生的行政惯例、平等对待等法律原理，更是其特殊性之所在。特别是在当下，相对于秩序行政领域中裁量基准研究的充分性而言，对行政给付基准的关注明显不足，提炼面向服务行政的规范依据及其行政法原理仍具有迫切性。
注释:
[1]此《意见》也对行政裁量基准予以了界定，即认为它是按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律、法规、规章中的原则性规定或者对具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容进行细化量化，以特定形式向社会公布并施行的具体执法尺度和标准。
[2]早有学者认为，通过解释的方法确定行政裁量基准，在国外已成为行政机关对裁量权实现自我拘束的一种常见行政法现象，其表现形式包括规则、指南、指令、标准、准则、备忘录、信件、通知、会议纪要、公务员手册以及培训材料等多种多样。参见周佑勇：“裁量基准的正当性问题研究”，《中国法学》2007年第6期，第22页。
[3]《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号，2022年7月29日发布）。
[4]《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》（国发〔2015〕52号，2015年9月22日发布）。
[5]参见[美]理查德·皮尔斯：“立法性规则和解释性规则的区别”，宋华琳译，载《公法研究》2004年卷，商务印书馆2004年版，第423—428页。
[6]如日本的主流学说根据行政所制定的规范有无法律规范性将这类规范分为“法规命令”和“行政规则”。参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第67页。
[7]参见朱芒：“论行政规定的性质——从行政规范体系角度的定位”，《中国法学》2003年第1期，第36—37、46页。
[8]参见[日]平冈久：《行政立法与行政基准》，宇芳译，中国政法大学出版社2014年版，第206页。
[9]参见注[8]，第243—244页。
[10]参见注[8]，第370页。
[11]参见[日]山下慎一：“生活保護基準の設定に対する法的コントロール”，《社会保障研究》第50卷第4期（2015年），第390页。
[12]山东省日照市中级人民法院（2016）鲁11行终9号行政判决书。
[13]参见朱芒：“行政规范性文件的功能结构”，《法学家》2023年第6期，第64页。
[14]参见韩君玲：“最低生活保障标准的设定与司法审查——以日本废止老龄加算的生存权诉讼为中心”，《行政法学研究》2020年第6期，第109页。另可参见[日]相澤直子：“生活保護基準引き下げと生存権保障”，《久留米大学法学》第84期（2021年），第79—81页。
[15]2019年重庆行政诉讼典型案例之八：重庆市渝中区人民法院行政一审判决书。
[16]参见国务院办公厅转发民政部等单位《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的意见》的通知（国办发〔2023〕39号，2023年10月19日发布）。
[17]参见杨福学、吴怡旖：“法益视野下低保权利和低保权力的衡平发展——以浙江省农村低保制度为例”，《重庆理工大学学报（社会科学）》2017年第6期，第80页。
[18]参见注[11]，第390页。
[19]当然，从国家决策层面来看，未来生育津贴也将实现全国统一并纳入生育保险的范围之中。参见国家卫健委等部门联合发布《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》（国卫人口发〔2022〕26号，2022年7月25日发布）。
[20]高秦伟：“论行政裁量的自我拘束”，《当代法学》2014年第1期，第40页。
[21]参见注[8]，第332页。
[22]参见《农业农村部办公厅关于印发涉农补贴领域基层政务公开标准指引的通知》（农办计财〔2019〕41号，2019年7月29日发布）。
[23]参见注[6]，第68—69页。
[24]See Mark Seinfeld，“Bending the Rules: Flexible Regulation and Constraints on Agency Discretion”, Administrative Law Review, Vol.51 (1999), pp.449-450.
[25]See M. P. Baumgartner,“The Myth of Discretion”, in Keith Hawkins, ed., The Uses of Discretion, Oxford: Clarendon Press, 1992, p.157.
[26]韩君玲：“我国最低生活保障标准的法制现状与完善”，《法学杂志》2008年第1期，第95页。
[27]参见注[4]。
[28]参见注[14]，第114页。
[29][美]肯尼斯·卡尔普·戴维斯：《裁量正义》，毕洪海译，商务印书馆2009年版，第46页。
[30]参见《民政部关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》（民函〔2010〕140号，2010年6月13日发布），其中第二部分规定了低保对象的认定条件。
[31]参见四川省高级人民法院（2019）川行申726号行政裁定书。
[32]参见北京市第三中级人民法院（2015）三中行终字第00657号行政判决书。
[33]例如《丽水市人民政府关于改革最低生活保障标准调整机制的通知》（丽政发〔2020〕13号，2020年7月27日发布）这一规范性文件公示中，包括调整依据：（1）《社会救助暂行办法》（国务院令第649号，2014年2月21日发布）；（2）《国务院办公厅关于加强困难群众基本生活保障有关工作的通知》（国办发〔2017〕15号，2017年1月26日发布）；（3）《浙江省社会救助条例》（浙江省人民代表大会常务委员会第18号令，2014年7月31日发布）。调整内容则包括：（1）调整总方向：最低生活保障标准调整与最低工资标准脱钩，与全市居民人均生活消费支出挂钩；（2）调整计算标准：最低生活保障标准在全市上年度城镇居民人均生活消费支出的30%～35%确定；（3）调整时间和金额：从2020年8月1日起，全市最低生活保障标准从每人每月770元调整为每人每月850元。其他地方的调整公示一般也都采取这种形式展开。
[34]参见注[14]，第111页。
[35]参见王锡锌：“自由裁量权基准：技术的创新还是误用”，《法学研究》2008年第5期，第48页。
[36]See D. J. Galligan, Discretionary Powers: A Legal Study of Official Discretion, Oxford: Clarendon Press, 1986, p.74.
[37]参见[日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第245页。
[38]参见广西壮族自治区高级人民法院（2020）桂行申610号行政裁定书。
[39]参见浙江省绍兴市中级人民法院（2019）浙06行终680号行政判决书。
[40]参见江苏省苏州市中级人民法院（2016）苏05行终180号行政判决书。
[41]《关于工伤保险待遇支付、缴费基数有关问题处理意见的通知》（郴人社函〔2014〕105号）中指出，“关于参保缴费时间不足12个月的工伤职工伤残待遇计发基数问题。采取工伤职工实际平均月缴费工资和统筹地区职工平均月工资的60%加权平均计算确定……”。该规定不符合《工伤保险条例》第64条第2款的规定，该款指出：“本条例所称本人工资，是指工伤职工因工作遭受事故伤害或者患职业病前12个月平均月缴费工资。”亦不符合《湖南省农民工参加工伤保险暂行办法》（湘劳社政字〔2005〕22号，2015年9月1日实施）第16条第1款的规定，该款规定：“本暂行办法中本人工资是指工伤职工因工作遭受事故伤害或者患职业病前12个月平均月缴费工资。如果在用人单位工作不满1年的，按照实际工作月份的平均工资为本人工资。”
[42]参见龙兴盛、龙峰：“论民办养老机构非法集资：基本特征、发生机理、防治现状与优化路径——基于湖南省四地市的实证研究”，《法律适用》2023年第6期，第151页。
胡敏洁，法学博士，浙江大学光华法学院教授。
来源：《法学家》2024年第5期。
