摘要: 政策执行是一个动态过程，政策的制定、实施、评估一直到新一轮的政策变革，程序都是其中的重要勾连线索。社会保障政策的核心目标包括宪法上的物质帮助权及其他相关权益的实现、基于共享而产生的资源公平分配以及满足特定社会群体的需求。为确保多元化社会保障政策目标的实现，需要建立切实可行的政策执行程序，而良好的程序设计至少包涵内部程序、非正式程序、简易程序、退出程序等内容。具体的程序内容则需要根据社会保障政策执行的特性而决定。
关键词: 社会保障政策；政策执行；政策目标；程序法理
引言
在传统的政策科学领域，政策制定是核心议题，而政策执行则交由行政官员。[1]但近年来，政策执行问题日益受到重视，并逐渐成为行政管理学、公共政策学的重要研究议题。政策执行是指政策执行者通过建立组织机构，运用各种政治资源，将政策观念的内容转化为实际效果，从而实现既定的政策目标的活动过程。其中，公开、透明、清晰的程序规范是确保政策执行效果的重要手段之一。[2]
社会保障政策执行一般包含两方面的内容：即国家宏观层面的社会保障政策执行以及地方微观层面的社会保障政策执行。例如，党的十九大报告明确提出“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”这是有关政策执行的顶层制度设计。而地方立法中关于“边缘家庭”的规定则属于具体的政策执行程序规范。[3]如果结合社会保障的具体项目观察，就会发现社会保障政策执行程序的涵盖范围相当广泛，包括针对行政机关设立的内部执行程序，针对社会保障对象的资格确定程序、参与程序、退出程序等等。尤其是针对社会保障对象，社会保障政策通常会设定一定的资格或者准入门槛，以此作为程序启动的要件。
在学说上，作为给付行政范畴的社会保障行政，具有何种区别于传统秩序行政的特殊性，也是法学上需要探讨的重要问题之一。有学者认为，给付行政与行政程序具有特别的“亲和性”，比如个人要想获得给付，首先需要申请程序予以支持；同时，将复杂的法律条文向申请者阐明也是程序的内容之一；此外，还包括在这一领域中多元主体彼此之间的关系，需要程序来加以规范。由此，程序上的思考可以成为连接基本权利和给付国家的连接点，也会使得程序不仅仅具有对行政权的控制功能，同时也可发挥提高行政灵活性并提高行政效率的功能。[4]英美法系上，则对社会保障涉及到的权利是否可归属于新财产权，继而是否可以适用正当程序保护原则展开了案例和学说上的探讨。[5]由此可见，这一领域中的程序特殊性需要予以高度关注。通过社会保障政策执行中的程序问题之探究，也有助于对这一问题加以解答。
一、社会保障政策执行的目标
分解来看，社会保障政策执行的目标大体包括三个面向：一是促进宪法上物质帮助权以及其他相关权益的实现；二是基于“共享”而产生的资源之公平分配；三是满足特定社会群体的物质需求。以下本文将分别予以具体探讨。
(一)宪法上物质帮助权以及其他相关权益的实现
《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”可以看出，宪法中所确立的物质帮助权是在特定情形之下成立的权利，而建构社会保障制度，则是国家的一种义务和责任。据此，《社会保险法》第2条规定：“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”由此可见，物质帮助权的确保是社会保障政策执行的目标之一。
在社会保障行政的执行环节，程序的设计可能会侵犯公民的基本权利。由于获得社会保障待遇的相对人是作为一个“受惠者”而存在于程序之中的，因此其通常会容忍社会保障给付主体所施加的各种负担或侵害行为。在实践中一定程度上有损申请者名誉权或者隐私权的程序设计，比如张榜公示、民主评困等措施，也很少有人提出异议。这一观点已在学者的相关考证中得以证实。[6]与其他领域相比较，社会保障政策中的相对人更为关注的问题在于是否可以获得福利以及何时能够获得，至于因此而带来的负面侵扰则较少关注。
(二)基于“共享”而产生的资源之公平分配
宪法第14条规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”《社会保险法》第1条规定：“为了规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。所谓“共享发展成果，促进社会和谐稳定”之立法目的，意味着福利制度本身是社会主义国家社会分配制度的重要组成部分。基于公有制和按劳分配为基础的福利制度，公众福利提升的水平与社会主义经济发展的水平正相关，公民可以分享改革的红利。进而，以平等共享和福利提升来促进和维护社会和谐稳定，这也是国家社会保障制度的根本目标。我们可以发现，福利制度和公平原则密切相关。总之，针对上述“共享”、“公平”、“和谐”之核心立法目标，恰当的福利分配程序是社会保障立法不可或缺的重要法律装置。
由此可见，普遍性的物质帮助权及其相关权益的确保是社会保障政策的基本目标，但是，由于广覆盖、保基本的现实状况，使得福利程序在整体上更倾向于以实现公平分配为目标。这也符合我国当下的现实情况，基于社会二元体制之下的城乡福利水平不一致，社会保障统筹等难题依然存在，需要更多的借助程序筛选，使得真正符合资格的人进入保障网络。某种意义上，福利资格的分配就是一种社会资源的分配，政府本身可以采取多种形式，民主评困、配额制等都是其典型表现。
(三)满足特定社会群体的需求
社会保障政策的目标之一也包括满足特定社会群体的需求。需求包括感觉到的需求、专家界定的需求以及因比较而来的需求。[7]社会保障政策涉及到不同群体，老人、幼儿、残疾人等。例如，城乡贫困人口包括传统的城镇“三无”人员、乡村“五保户”以及人均收入低于城市最低生活保障线或乡村贫困线的贫困人口。这些人口由于缺乏收入来源，其生活往往处于极端贫困状态，通常需要国家和社会提供相应的救助才能维持最低或最起码的生活。这一群体的需求满足往往集中在最低生活的保障方面。
无论是定量研究还是定性研究，都认为满足特定社会群体的需求都是社会保障政策制定的基础。在定量研究中，需求的满足可能会表现在对现有政策的满意程度，如个体的政策满意度；在定性研究中，需求是社会政策制定的起点。但需求总是因人而异的，很难被客观的量化，[8]故此，通过第一个层面上的宪法上物质帮助权及其相关权利保障能够更好地确保特定社会群体的需求得以实现。
二、社会保障政策执行程序的特性
社会保障政策执行手段有很多，包括契约、协商、命令等。作为嫁接实体法的桥梁，明确、清晰的程序要求，将有助于政策执行主体明确自己的权利与义务，更好地促进政策执行目标的实现。整体上，强调社会保障的政策执行程序更强调将社会保障政策执行视为一个过程，不仅考虑政策实施阶段，同样需要对政策实施之后的效果进行评估，并由此考虑再次的政策制定。
具体来看，探究社会保障政策执行程序的特性需考量如下问题：首先，社会保障政策执行采用何种模式？其中存在“自上而下”与“自下而上”两种执行模式，尤以后者为主，因此需要格外考虑基层的程序规范。其次，谁是程序主体？社会保障政策执行带有一定的网络化特征，尤其是非营利组织、单位等都是实际的执行主体，与层级制中的行政机关一同构成了执行程序的网络化。最后，程序的内容和功能是什么？由于受益群体的数量庞大，程序的内容、功能也是多样化的。下文将进一步围绕这三点加以详细阐述。
(一)“自上而下”抑或“自下而上”
20世纪70年代末至80年代，政策执行便开始具有两种模型：“自上而下路径模型”(top- down approach)与“自下而上路径模型”(bottom-up approach)。[9]“自上而下”模型强调以政策制定者为出发点，关注政策执行官员的行为、目标群体的行为与上级权威所制定的政策在多大程度上相一致。“自下而上”模型则将基层的公共服务提供者视作政策执行的核心人物。代表学者如李普斯基(Lipsky)，他认为，面对复杂的现实环境和多元化的目标群体，处于政策执行第一线的街头官僚不仅会被赋予一定程度的自由裁量权，也会主动选择运用自由裁量权对公共资源进行分配与再分配。因此，李普斯基鲜明地提出：“街头官僚个人决策的集合构成了所在机构的政府决策。”[10]
在社会保障政策执行中，政策执行的这两种模式同时存在。一方面，在各种社会保障政策的制定、推行层面上，自上而下模式占据主导地位。如城乡社会保障的统筹发展，精准扶贫措施的制定，也就是说，宏观的政策制定以及决策取决于中央政府，这使得社会政策执行的开端是一种自上而下的推进。但在实际的执行过程中，更应强调和关注的则在于另一种模式，即自下而上的政策执行模式，原因在于，地方和基层政府及其官员往往享有大量的行政裁量权，基层政府会将上位法加以细化，再或者具有较为宽泛的权力内容。
1.上位法规范的细化
很多地方政府都制定了社会保障的操作规程，对程序进行更为细化的规定。通过对上位法的基本程序进行细化，由此创设出程序上的裁量，本质上这是一种决定过程上的程序，其宗旨在于严苛资格设定，确保资格认定的准确性。如我国《社会救助暂行办法》(国务院令第649号)中规定的一般程序为：“申请——调查——审批——公示——后续监督”，而各地在具体实施过程中，会有所扩展或加以进一步具体化。如在调查程序之后，会通过操作规程或者其他下位法规范增加“民主评困”程序，即在调查核实的基础之上，由村委会召开民主评议小组会议，对符合条件的申请人和实际收入水平进行“民主评困”，最后以不记名投票方式评定。一般而言，民主评困程序会以如下方式展开：
村农村低保民主评议小组成员及组长，由村民代表会议选举产生，总人数原则上不得少于20人。村农村低保民主评议小组一般由村支“两委”组成人员、村民小组组长、村民代表等组成。其中，村民代表人数不得少于总人数的二分之一，并保证每个村民小组都有代表进入。农村低保民主评议小组会议，每次会议必须有三分之二以上(年度核查时80%以上)的小组成员参加会议方为有效，评议结果必须有三分之二以上参会人员同意方为有效。评议小组成员与申请人家庭有直系亲属关系的，应当回避。[11]
作为一个具有显著中国特色的程序，“民主评困”一方面实际上已经属于各地的创设；另一方面，这些操作规程、实施方案等，都是作为内部规范性文件而存在的。从法律位阶来看，这些规范并非对外具有法律效力的文件，却形成了一种“制度架构”，甚至可以直接决定相对人是否可以享受低保金。而这其间，如何进行民主评困则夹杂着诸多复杂因素，如伦理因素、计划生育情况、子女参军情况、申请人的声望等，由此导致的结果是低保的最终获得更类似于一种“荣誉”。这是在农村最低生活保障领域，其他领域也存在类似的现象。例如社会保险领域，也存在着大量各部门、各层级行政机关发布的细化规则，由此来设定更为具体的程序。如社会保险中的骗保行为，各地规定了不同的调查程序，例如珠海市的规定[12]采用了“欺诈”的用语，其中的调查程序包括(1)进入有关场所以明查或者暗访的形式进行调查、检查。……(5)委托第三方进行调查和专项审计。而在成都市的规定[13]中，则采用了“骗保”的用语，其中规定：(1)依法进入与调查、检查事项有关的场所进行调查、检查；(5)委托社会中介组织就调查、检查事项进行审计。前者将暗访纳入其中，后者则更为强调依法；前者采用了第三方的说法，从语义上可能包括后者所谈及的社会中介组织，但比其含义更宽泛。其他的内容，如社会保险费的征缴、补缴也有着各自差异的具体规定。
2.地方以及基层行政组织的广泛职能设定
以最低生活保障制度为例，《社会救助暂行办法》第3条和第4条[14]分别对各级行政机关的职责进行了规定。《社会救助暂行办法》[15]第9条、第25条及各地的最低生活保障操作规程中，基本上都规定申请办理低保在内的任何社会救助，均应先向乡镇人民政府、街道办事处提出，然后由乡镇人民政府、街道办事处报送县级人民政府民政部门审批。如果逾越经办机构，甚至逾越街道办事处等，则会构成程序上的不当。[16]《国务院关于进一步加强和改进最低社会保障的意见》[17]中进一步明确，乡镇人民政府(街道办事处)是审核最低生活保障申请详细核查申请材料以及各项声明事项的真实性和完整性，并由调查人员和申请人签字确认。
而实践中，经办机构又是一个常常会设定的主体，社会基层且受案范围最大的往往是各类经办机构，包括社会保险经办机构、社会救助经办机构、新农合保险经办机构等类型。例如，应急救助经办机构，可以负责受理和审核医疗机构提交的经费补助申请及相关证明材料，执行核销制度。同时，应急救助经办机构监督医疗机构规范申请和使用基金，发现医疗机构及其工作人员虚报信息套取基金、过度医疗等违法违规行为的，应向市卫生计生委报告、追回骗取和套取的资金并退回疾病应急救助基金[18]。由此可见，实际上经办机构承担了大量执行任务。但时至今日，经办机构自身仍存在着大量法律和政策实施上的难题。[19]
此外，居委会、村委会基于上位法的授权或委托，也可能实际上具有日常管理、服务以及协助职责。以社会救助为例，自《》颁布之后，尽管实践中居委会、村委会依然承担着大量社会救助职能，但是却从先前的申请机构转为协助机构。原因在于，该条例明确引入了社会救助经办机构的概念，其法律依据主要源于《城市最低生活保障条例》以及《社会救助暂行办法》。这两部规范中均规定，居民委员会可以承担日常管理、服务工作并协助做好有关社会救助工作。[20]
这种自上而下的金字塔式程序所产生的现实情景是，社会保障政策执行中的“申请”环节将面临着各级行政机关之间的内部报批等程序。对于相对人而言，首先或主要接触的却只是基层社会保障行政机关工作人员或社会工作者。于是，围绕机构设定所产生的“自上而下”的金字塔结构与实际上执行主体所呈现出的“倒金字塔式”结构交错在一起，相对人时常处在信息获取的末端，无从知晓实际的政策形成过程，甚至还会出现虽然资格符合，但是却不愿意去申请社会保障的情形。这两种模式的交织，也使得社会保障政策执行目标在实践中多少出现了偏离。自上而下的目标设定多半与社会保障政策执行目标相关，而在自下而上的执行模式中，社会保障政策执行可能表现为各种具体规范的调整、实际的权限行使，夹杂着大量的裁量特性，同时也可能是为了维持社会稳定、适应当地政治环境等目标而运作。[21]
(二)社会保障政策执行程序主体的网络化
在政策执行理论的相关研究中，政策网络也是为弥补自上而下、自下而上两种模式缺陷的背景下所出现的一种新理论，这种理论在主体上强调多中心治理；手段上强调采用灵活、竞争的方式；并强调外部执行环境的输入。[22]社会保障执行程序的主体恰如网格，从上级行政机关的整体规划，再到下级行政机关的具体实施，当网格延伸到最底层时，恰好是由居委会、经办机构等基层行政组织实际上承担着繁杂且大量的申请者审核、资金发放等职能。基层经办机构面临着大量的社会保障项目申请，在资源的稀缺、人员的匮乏、服务能力的提高等多方面内容上如何实现平衡，如何实现个案的公平正义等等，这些恐怕都是现实面临的问题，更何况各类经办机构也要去面对来自上级机构的各种监督和评估。其中，社会保险经办人员又是具体承办的个体，同时一些社会工作者还从事着法律援助、心理疏导等工作。这些更为原子化的个体，却实际上掌握着那些随时可能处于困境之中的公民之利益。这在上文已有所探讨。
同时，这种网络化不仅表现在纵向，而且也表现在横向上，即社会保障政策执行不仅是一种自上或自下的模式，也需要考虑普通公众、私主体的参与，如非营利法人，包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。首先，在行政机关更占主导地位的低保领域，民主评困程序中仍需要村民的参与。其次，在市场化程度更强的社会保险领域，社会保险法律关系包括“政府——用人单位——个人”三方主体，存在着多类型的程序内容。例如，用人单位和社会保险经办机构之间的登记程序，《社会保险法》第57条所规定的用人单位的申请登记制以及变更和注销社会保险登记的相关程序。[23]同时，也存在着个人与社会保险经办机构的法律关系，包括查询、核对社会保险信息等相关内容。最后，在带有更多社会公益性质的社会保障项目之中，例如养老院、福利设施的建造等，则开始将越来越多的项目转给了私主体实施。
在法学上，这些程序都综合了公法与私法的属性，有些可能会要求满足公法规范的要求。例如，《国务院办公厅关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》[24]中要求着力推进脱贫攻坚、社会救助和社会福利、教育、基本医疗卫生、环境保护、灾害事故救援、公共文化体育等领域政府信息公开。同时要根据区域、行业特点，进一步明确本地区、本行业应重点公开的其他社会公益事业建设领域政府信息，不断扩大信息公开范围。据此，社会政策领域属于典型的社会公益领域，哪些主体、事项需要公开，都是未来值得探究的问题。
(三)社会保障政策执行程序内容及其功能的多元化
我国当下的贫困人口数量依然规模较大，尤其是中西部地区，贫困人口贫困程度较深，减贫成本更高，脱贫难度更大。[25]这些贫困人口的相关保障，多与社会政策有关，这也是多元程序设计的基础，老年人、儿童、残疾人以及其他有特殊需求的人，群体不同，需求也不同，这就要求程序设计需要对多元主体的不同利益加以考量。对象的多元之外，程序的内容和功能也是多元化的，至少包括如下内容和功能：
1.为不利变更提供程序保障。较之其他领域的程序而言，社会保障政策中的领受者，一旦被减损、剥夺领受资格，这种不利变更很容易引起争议。例如，减少社会救助金的发放、降低社会保险水平，终止或暂行发放相关社会保障金。之所以是“不利”，意味着只要存在负面的不利影响，就应格外注重程序的保障，尤以听证制度为典型。听证可能存在于社会政策的立法、决策环节，这两个环节的听证功能有所不同。前者更着重于实现公民参与和政策可接受性；后者则应更关注权利的减损。此外，在停发、减发、增发中，说明理由制度也会被给予特别强调。如《山东省最低生活保障管理办法》[26]第47条规定：“低保工作实行动态管理。……县级民政部门应当及时增发、减发或者停发最低生活保障金；决定停发的，应当书面说明理由。”
2.围绕资格确定的程序要求。社会保障政策执行中包括很多资格的确立，“条件”、“认定”、“标准”等字眼常会出现于社会保障政策之中。或需要经过一定的资格审查，如收入审查；或需要资质的认定，如工伤认定，保险资格认定等。符合相关条件之后，领受者才能够被“给予”并继而享有领受者资格。资格的确定，其本身具有实体意义。然而，如何确立资格，则应当是一个独立且基础性的程序问题。这其中涉及到是否需要公开资格确立的相关标准以及程序？是否需要专家或第三方参与？是否需要组织听证会等问题。
3.退出程序。社会保障所构筑的是一道公民基本福祉的防护网，在获得相关的社会保障之后，还需要考虑一些群体因为地域、个人条件的变化，导致客观上出现了该公民需要退出某社会保障项目的情形，此时如何退出，同样需要加以考量。一方面是出自上述第二点，即资格要件的一种后续监督要求，另一方面是则出于整体社会保障资源公平分配之要求。同时，也符合社会保障政策近年来普遍强调的补充性要求，即应更加强调个人的工作以及生存能力，只有当个人无法实现时，才依赖于国家或者政府。[27]
三、社会保障政策执行程序的具体内容
基于上述程序特性，社会保障政策执行程序应当在内部程序、非正式程序、简易程序和退出程序几个方面加以特别考虑。当然，这并非表明传统的说明理由、信息公开等不需要强调，只是相对而言，这些程序样态更需要加以注意。
(一)信息沟通的完善
组织主要依靠信息流动，如同生产商依赖物流一样。因此，正确的信息和防止信息阻滞对公共组织的运作而言非常重要。不幸的是组织，尤其是公共组织一直面临着不正确的信息或堵塞的信息。[28]良好的信息沟通是程序得以顺畅进行的必要前提条件之一。
社会保障政策中的受益群体，多为社会的弱势群体。此外，所涉及到的很多领域也较为专业化，如养老金的计算、工伤伤残等级的认定等等，都倚赖于专业知识以及信息，普通公众可能缺乏足够的知识背景来对这些信息加以鉴别和把握，这也意味着对于社会保障政策的执行主体而言，说明理由、信息公开等义务应当给予更多强调。藉由这些手段来实现普通公众对于自己权益、权利的掌握能力，实现公民的充分参与。例如，在我国农村地区的最低生活保障政策执行中，普遍存在着一种带有人情色彩的选择程序，以拆迁补偿协议签订换低保[29]、或以不发放低保金作为一种反向的限制条件来制约领受者的其他行为[30]，这些现象时常存在。这使得原本的低保申请、审核程序可能只是一种摆设。这种纯粹的“炉内灶”决策也使得低保政策的制度执行目标出现了偏离。故此，在政策制定环节的充分信息沟通和公开是当下需要完善的问题之一。这将有助于提高社会保障政策本身的可接受性，并促进社会保障政策执行目标的有效实现。
除此之外，如上文所述，由于社会保障政策涉及到诸多层面上的组织，从中央到地方，一直到社会保障政策执行中的诸多经办机构，这便需要加强这些机构之间的信息流通。一般而言，上级掌握的信息更加全面，下级信息的获取则需要经历一个传递过程。从上级的角度来看，需要加强政策的宣传力度；从下级的角度来讲，需要加强对上级政策的理解和执行。在纵向和横向的信息交流上，都需要相应的信息通报、信息共享等制度的建立。
(二)内部程序的考量
社会保障政策执行中，不仅需要直接针对公民的外部程序，如说明理由制度、听证制度、以及信息公开制度等，更需要格外考虑内部程序。内部程序包括各部门之间横向的配合，也包括上下级行政机关之间的审批和监督。如联席会议制度[31]，这一制度涉及并包括民政部、发展改革委、教育部、公安部、财政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、农业部、卫生计生委、扶贫办等单位。进一步，要求各个部门之间相互配合。再如，以《社会救助暂行办法》第48条为例，申请临时救助的，应当向乡镇人民政府、街道办事处提出，经审核、公示后，由县级人民政府民政部门审批；救助金额较小的，县级人民政府民政部门可以委托乡镇人民政府、街道办事处审批。这则涉及到多个行政层级之间的纵向审批、监督等事宜。由此可见，内部程序的顺畅同样可能会影响到最终公民是否能够获得社会保障。
我们可以把包含当事人参与的程序称为“外部行政程序”，而把没有当事人参与的程序称为“内部行政程序”。打个比方，行政机关是一台机器，当事人参与是向机器输人信息，行政决定是机器吐出的结果，那么，机器内部的运转就是我们所说的内部行政程序。[32]行政机关内部如何“完成工作”，本身既是官僚行政体系的一部分，也是社会保障政策执行目标得以实现的具体要求。
(三)非正式程序的倚赖
一般而言，正式程序看起来总是能更好的保障个人权利。以《社会救助暂行办法》为例，“申请——审核——审批”是常有的程序，正式程序的设定有助于确定领受者资格。然而，基于裁量和规则的嵌合，非正式程序也时常会与正式程序交织在一起。例如，民主评议等程序本身就是非正式的程序。即使从比较法的视角来看，社会政策领域也无法单纯地依靠正式程序，原因是正式程序会需要更多的成本，冗时且需要大量人力，因此从域外法的经验来看，也开始重视和强调非正式程序。例如，美国法上的马修斯诉埃尔德里奇案(Matthews v Eldridge)，法院在其中提炼出“灵活的正当程序”(Flexible Due Process)观念，认为“同某些法律规则不同，正当程序并不是具有固定内涵的技术概念。它是可变的并要求根据特定情形来决定。”[33]此后，非正式程序日渐受到重视，如协商、非正式听证等程序。
社会保障政策往往涉及到社会弱势群体，如何富有效率地提供保障，较之其他领域而言，更值得关注，这同样也和下文所讨论的简易程序有关。
(四)程序的简化
“迟到的正义不是正义”。对于急需国家出手帮助的相对人来说，最终得到的给付微不足道，但对于给付受领人摆脱生活困境却意义重大。[34]而我国的社会保障程序当下则处在一个金字塔结构之中，层层审核、监督，使得社会保障执行程序的设计更多的集中在“如何确定符合资格的领受者”这一目标之上。由此，程序较为繁琐。因此，行政机关如何公布信息，如何简化程序，让符合资格的公民不至于疲于应对繁琐的程序设计，这是程序设计所需考量的问题之一。
而实际中，医疗保险中的参保人员急诊、抢救情形；低保人群中的特困人口救助等都应当考量其特殊情形，设计必要的简易程序。例如，对于事实清楚，认定较为简单的保险类社会保障项目，如工伤、生育、养老等可适用简易程序；对于紧急特定事项下的救助类项目，如大病救助、紧急救助等，可适用简易程序。此外，即使对于普通的社会保障项目申请者来说，在社保金的申请、跨省社保转移、社保卡补办等内容上，也可进一步考虑程序的简化。
(五)退出程序的完善
考虑到社会保障政策所依赖的财政资源是种公共资源，因此，社会保障政策执行中会构建退出制度，也应当有退出程序的制度安排。一般而言，退出程序和政策执行的后期评估紧密相连。在一定意义上，政策的执行评估结果自然会涉及到退出程序。实践中，退出机制更多地存在于从传统社会救济制度发展而来的社会救助领域，此外，还包括社会优抚等领域。社会保险领域则不大存在“退出”程序的问题，原因在于，根据《社会保险法》第2条规定，“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”基于公民的物质帮助权，该领域不存在退出程序问题，更多地则集中在如何实现应保尽保。
进一步，退出程序包括两种情形。一方面，这种退出可能是种主动退出。例如，不再符合社会保险待遇的人，主动退出相关福利领受项目；另一方面，是经过后续的监督审查程序，不再符合相关资格的人群退出该制度。[35]实践中以后者为主。立法中尽管规定了公民的主动退出义务，但是多数领受者不大乐意主动退出相应的保障体系。这便更加要求行政机关的后期监督审查，如保障房、低保金等的后期监督，及时地清退不符合相应条件的人群。但是，这种退出程序在启动时，也应明确清退的理由、政策依据等。这种动态监管会涉及到诸多部门，也需要这些部门之间的协作和统一信息系统的建立。这在当下，恐怕依然是个问题。
结语
整体上，社会保障政策执行程序依然处在需进一步研究的阶段。本文的论述也只是较为粗略地提供了一个可供分析的框架。考虑到社会保障政策执行程序的内容和功能千差万别，在不同的领域中会有不同的具体问题，因此，恐怕仍旧需要更为细致的探究。造成这一研究现状和现实问题的原因，大体是由于社会保障政策的很多实体制度设计目标仍然未实现，程序问题很容易被遮蔽于实体目标之后。加之我国社会保障政策仍处在资源配置有限、城乡差别依然存在等复杂的社会背景之下，这些因素都使得我国的社会保障政策从整体上来看，更加强调内部的管理以及资源的分配，更加强调实体目标的实现。同时，社会保障的宏观立法也并不完善，也使得程序问题缺乏足够的法规范基础。然而，如前文所述，良好的执行程序设计有助于社会保障政策执行目标更富有效率且公正地实现。故此，确立社会保障政策执行的总体目标，依然是富有意义的。具体来看需要从两个方面加以考量：一方面，我国社会保障政策要实现基于社会主义国家的“广覆盖”之社会保障制度目标；另一方面，也要避免西方福利国家所出现的“福利病”。这两方面因素多少会使得社会保障政策执行也较为复杂：既要规则，也要裁量；既要资格，也要“适度调整”；既要鼓励脱贫，也要充分发挥政府的关爱。这些多少有些矛盾的价值耦合于社会保障政策执行程序的设计上，会发生各种冲突。因此，我们需要认识到，社会保障政策执行程序的定位，不仅仅是一种实体利益的保障，更是一种富有尊严的福祉追求。这样的定位或可为统合上述矛盾提供一种可能的进路，即通过程序来实现公民富有尊严的生活，这也应当是未来我国社会保障政策执行程序之目标。
注释:
[1][英]米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社2003年版，第110页。
[2]See Charles Wolf, Jr.，“A Theory of Nonmarket Failure: Framework for Implementation Analysis”，Vol.22，No.1，Journal of Law and Economics (1979)，pp 107-139.
[3]例如，《浙江省社会救助条例》(浙江省人民代表大会常务委员会公告第18号)中对于边缘家庭的规定。
[4]参见[日]大桥洋一：《行政法学的结构性变革》，吕艳滨译，中国人民大学出版社2008年版，第170页。另可参见高秦伟：《论社会保障行政中的正当程序》，《比较法研究》2005年第4期，第88-97页。作者分析了社会保障行政对程序的诉求原因，如社会保障行政管理相对人的特殊性等四点因素。
[5]代表性学者如哈佛大学法学院的瑞克教授。See Charles A. Reich, “The New Property”，Vol.73，No.5，The Yale Law Journal (1964)，pp.733-787; Charles A. Reich, Individual Rights and Social Welfare: The Emerging Legal Issues, Vol.74，Yale Law Journal (1965)，pp.1245-1257. See also Frank I. Michelman, “The Supreme Court, 1968 Term-Foreword: On Protecting the Poor Through the Fourteenth Amendment”，83 Vol.83，No.1，Harvard Law Review (1969)，pp.7-282.
[6]唐钧、沙琳、任振兴：《中国城市贫困与反贫困报告》，华夏出版社2003年版，第143页。
[7][英] Pete Alcock, Margaret May, Karen Rowlingson:《解析社会政策(上)：重要概念与主要理论》，彭华民主译，华东理工出版社2017年版，第48页。
[8]关于如何测量需求等存在诸多争论。参见前引[7]，Pete Alcock, Margaret May, Karen Rowlingson书，第49页。
[9]参见[英]迈克·希尔、[荷]彼得·休普：《执行公共政策》，黄健荣等译，商务印书馆2011年版，第58-80页。
[10]See also Laurence J. O'Toole, Jr.，“Research on Policy Implementation: Assessment and Prospects”，10(2). Journal of Public Administration Research and Theory (2000).pp.263-288.作者对政策执行的不同模式进行了回溯。
[11]例如，《贵州省城市最低生活保障操作规程》(黔府办发【2010】16号)，这是较为典型的将“民主评困”纳入具体规范中的地区。如山西省晋城市在相关的实施方案中，也对民主评议做出了规定，即支、村(居)两委组织有党员代表、村民代表、调查工作人员参加的会议，对已入户调查过的城乡困难家庭逐户进行民主评议，对绝对困难家庭和一般困难家庭进行分类，并认真作好会议记录。参见《中共晋城市委办公厅、晋城市人民政府办公厅关于印发〈晋城市城乡困难群众调查摸底工作实施方案〉的通知》(晋市办发【2009】8号)；再如，《安徽省最低生活保障工作操作规程》(皖民社救字【2016】185号)。
[12]参见《珠海市社会保险反欺诈办法》(珠海市人民政府令第51号)。
[13]参见《成都市查处骗取社会保险基金规定》(成都市人民政府令第180号)。
[14]《社会救助暂行办法》第3条规定：“国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设。国务院民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责相应的社会救助管理工作。县级以上地方人民政府民政、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责本行政区域内相应的社会救助管理工作。”第4条规定：“乡镇人民政府、街道办事处负责有关社会救助的申请受理、调查审核，具体工作由社会救助经办机构或者经办人员承担。村民委员会、居民委员会协助做好有关社会救助工作。”基于这些规定，其实县级以上人民政府，尤其是乡镇人民政府、街道办事处是实际的主体。
[15]参见《最低生活保障审核审批办法(试行)》(国发【2012】45号)。
[16]在王少林案中，王少林直接向颍州区民政局申请给予办理低保，后该局未给予回复，由此提出了行政不作为的相关诉讼。法院认为，该申请不符合相关规定。参见“王少林诉阜阳市颍州区民政局不履行法定职责一案二审判决书”((2016)皖12行终202号)。
[17]参见《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》(国发【2012】45号)。
[18]参见《北京市卫生和计划生育委员会关于印发〈北京市疾病应急救助基金经办机构管理办法〉的通知》(京卫财字【2015】39号)。
[19]例如，该机构的性质是内设机构？被授权机构？抑或是事业单位？从我国当前的情况来看，中央一级的社会保险经办机构性质的法律定位相对明确。人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心是综合管理全国社会保险基金和社会保险经办业务工作的部直属事业单位。但地方社会保险经办机构的法律性质和职能在立法上并不十分明确。《社会保险法》对社会保险经办机构的法律性质的规定主要体现在关于社会保险经办机构的设置和经费保障方面。这些模糊的法律定位都会在实践中引发诸多法律问题。
[20]其中，《城市居民最低生活保障条例》第4条第3款规定：“居民委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城市居民最低生活保障的日常管理、服务工作。”第10条第1款规定：“享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收入情况发生变化的，应当及时通过居民委员会告知管理审批机关，办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障待遇的手续。”第3款规定：“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。”《社会救助暂行办法》第4条第2款规定：“村民委员会、居民委员会协助做好有关社会救助工作。”
[21]朱亚鹏、刘云香：《制度环境、自由裁量权与中国社会政策执行——以C市城市低保政策执行为例》，《中山大学学报(社会科学版)》2014年第6期，第159-168页。
[22]参见朱亚鹏：《公共政策研究的政策分析网络分析视角》，《中山大学学报(社会科学版)》2006年第3期，第80-83页。
[23]《社会保险法》第57条规定：“用人单位应当自成立之日起30日内凭营业执照、登记证书或者单位印章，向当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记。社会保险经办机构应当自收到申请之日起15日内予以审核，发给社会保险登记证件。用人单位的社会保险登记事项发生变更或者用人单位依法终止的，应当自变更或者终止之日起30日内，到社会保险经办机构办理变更或者注销社会保险登记。”
[24]参见《国务院办公厅关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》(国办发【2018】10号)。
[25]参见《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(2015年12月29日，中共中央、国务院发布)。
[26]参见《山东省最低生活保障管理办法》(鲁民【2014】81号)。
[27]参见王贵松：《支配给付行政的三大基本原则研究》，载刘茂林主编：《公法评论》(第1卷)，北京大学出版社2003年版，第194页。
[28][美]盖依.彼德斯、B. Guy Peters:《美国的公共政策——承诺与执行》，顾丽梅、姚建华等译，复旦大学出版社2007年版，第139页。
[29]如“沈玉清诉宁乡县灰汤镇人民政府合同案”((2016)湘0124行初126号)。
[30]如“付廷洲与重庆市丰都县十直镇人民政府其他维持原判或改判用判决书案重庆市第三中级人民法院行政判决书”((2016)渝03行终148号)。
[31]联席会议制度在很多领域中都有涉及。例如，公平竞争、网络市场监管、中医药监管等领域。
[32]何海波：《内部行政程序的法律规制》，《交大法学》2012年第1期，第129页。
[33]Matthews v. Eldridge, 424 US 319，335(1976).
[34]参见喻少如：《论社会救助制度中的行政给付程序》，《法学评论》2011年第4期，第21-28页。
[35]例如，“周社坤与广州市越秀区民政局其他二审行政判决书”((2014)穗中法行终字第1508号)中，法院认为，被上诉人已达退休年龄并享受社会保险待遇，不再符合民政部、财政部民发(2007)99号《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》规定享受退役人员生活补助“无工作单位”及“家庭生活困难”的条件，依法不应享受补助待遇，占有社会扶弱资源。
作者简介：胡敏洁，法学博士，浙江大学光华法学院教授。
文章来源：《当代法学》2018年第4期。
