摘 要：行政区划型构了国家治理的空间载体。基于职能导向论的基本立场归纳新中国行政区划的调整逻辑，可以发现：鉴于政府职能的动态性和相对稳定性，调整逻辑表现出鲜明的时代分布；政府职能的纵向分异和政区属性差异，又使得调整逻辑呈现出明显的空间分布；时代与空间的交织构成了锚定新中国行政区划调整逻辑的时空坐标体系。以新时代行政区划调整的时空逻辑为分析起点,结合政策转向和宏观环境变化,助推超大特大城市高质量发展、推动收缩型城市转型发展与“小县”重组、助力基层治理现代化构成了新时代持续优化行政区划设置的关键议题。
关键词：国家治理行政区划政府职能自主知识体系
作者赵聚军，南开大学周恩来政府管理学院教授（天津300350）。
“夫仁政，必自经界始。”行政区划作为国家治理的实体治理单元，本质属性是“政”，其设置与调整首先应基于推动国家治理现代化的立场，以更好地服务于国家战略、经济社会发展和国防建设为基本目标。作为一个具有悠久大一统传统、自古以来地方政权建设完备的国家，中国的行政区划长期被作为政权建设的基础性政策工具：历史上，每一次朝代更替后通常都会对行政区划进行大规模、全方位的调整。新中国成立后，为适应经济社会发展环境的变化和实施国家战略的需求，我国的行政区划设置也始终处于调整变迁之中。党的十八大以来，行政区划调整更为充分地发挥着作为推动国家治理现代化和区域协调高质量发展的基础性政策工具的作用。可以说，相较于大多数国家，行政区划作为“一种重要资源”，在中国的国家治理体系中占据着更为重要的地位。
鉴于其重要性和调整的频繁，行政区划一直是政治学、公共管理学、地理学、经济学、历史学等学科的研究热点。除了少量聚焦于过程机制的研究，既有研究普遍结合我国行政区划调整实践，聚焦于两个根本问题：一是调整的动因，即调整的内在推动逻辑；二是调整是否完成了既定的目标，即调整的成效。相较而言，前者更为根本：只有厘清了行政区划调整的内在推动逻辑，才有可能科学地评估调整的成效并超前规划和研判。因此，为了更好地发挥行政区划改革在推动国家治理现代化中的基础支撑作用，加快建构政治学和公共管理自主知识体系，本文将系统剖析既有代表性理论框架的主要贡献和不足，以政府职能的时空分异为分析起点，归纳行政区划调整的时空逻辑。在此基础上，将进一步以新时代行政区划调整的时空逻辑为基本理论线索，结合撤县设区和撤县设市被严控这一重大政策转向，以及经济发展步入“新常态”、城镇化迈入新阶段、人口结构变迁等宏观背景，具体梳理新时代持续优化行政区划设置的关键议题。
职能导向：行政区划调整逻辑的分析起点
一般意义上的政府职能是指国家机构活动的基本方向和主要领域，是在不考虑时空和制度差异的前提下所做的抽象概括。无论处于哪种时空环境和制度形态，国家机构的活动都服务于政府职能的有效履行。现实中，一个国家对政府职能的理解和相关制度安排，能够在“基本面”上决定其对于政府机构、政府体制、政府过程的总体设计。在近代以来的现代国家建设中，任何一个国家政权都是在特定领土空间内行使公权力。因此，期待实现既定的执政目标，首先就要保证公权力能够有效地覆盖国土空间。为了实现这一目标，除了诸如梵蒂冈等极少数“微型”国家，绝大多数国家都需要通过行政区划设置，将领土划分为若干类型和层级的行政区域，并进一步在各行政区域内设若干规模不等、性质有别的地方国家机构，从而搭建国家治理的基本架构。也就是说，行政区划作为国家政权建设的空间载体，应服务于国家战略的实施和政府职能的履行。
作为国家治理的空间载体，科学合理的行政区划设置是有效履行政府职能的前设性条件，适时的行政区划调整则是推动国家治理现代化的重要政策工作。对行政区划调整逻辑的界定，应该始终以对特定时空环境和制度形态下的国家战略和政府职能定位的合理把握为前提。无论基于哪个学科和研究视角，既有研究对行政区划调整逻辑的归纳，事实上都在追求与特定时空环境和制度形态下的国家战略和政府施政重心相契合：历史学界之所以普遍强调行政区划作为处理国家整体与部分、集中与分权关系的基本载体，实际上与历代王朝皇权本位、重统治轻管理的施政理念相吻合；经济学界和地理学界对行政区划调整经济绩效的长期关注，从一个侧面折射出改革开放以后长期“以经济建设为中心”的政府职能整体定位；近年来，学术界对行政区划调整与基层治理互动关系的关注，则与党的十八大以来中央对社会治理的高度重视关系紧密。西方学术界之所以长期聚焦于行政区划调整对公共服务和行政成本的影响，显然与西方国家长期奉行“自由市场”，地方政府主要致力于公共服务和社会管理、较少干预经济发展的政府职能定位有关。
鉴于行政区划调整逻辑在相关研究和改革实践中的基础性地位，学术界积极展开探索，先后涌现出以“行政区经济”和“政治—发展—治理”三重逻辑以及空间政治学和新国家空间理论为代表的分析框架。然而，如果从政府职能对于行政区划调整逻辑的决定性影响出发，可以发现上述框架均与现阶段的国家战略和政府职能重心定位存在一定的脱节，无法对新时代行政区划调整的内在推动逻辑做出周全解释。
第一，产生于20世纪90年代的“行政区经济”理论。该理论一度构成地理学、政治学、公共管理学、经济学等学科展开行政区划研究的共同理论内核。时至今日，以“行政区经济”为内核，聚焦于空间结构与区域经济发展的相关研究，依然十分普遍，且在地理学界和经济学界尤为突出。此外，在对话“行政区经济”的过程中，产生了“复合行政”“区域政治经济”等具有一定影响的理论观点。但是，“行政区经济”理论及其衍生观点，主要是将改革开放初期区域经济发展的特殊状态作为分析起点。随着政府职能的不断转变、社会主义市场经济体制的日趋完善，单纯从“行政区”与“经济区”互动的视角审视行政区划改革，已经很难做出周全的解释。当然，考虑到目前的政策环境并没有从根本上扭转“行政区经济”的生成机制，地方保护主义倾向也依然存在，这一分析框架依然有其生命力。
第二，“政治—发展—治理”三重逻辑。其基本内涵是将新中国成立以来不同历史时期的行政区划调整逻辑归纳为“政治逻辑”“发展逻辑”以及“治理逻辑”，强调行政区划调整“经历了一个从政治逻辑到发展逻辑的官方话语变迁，并正朝着治理逻辑转变”。该框架虽然认识到了行政区划调整逻辑的时代分布特点，却并未从理论上对推动逻辑转变的动因做出解释。事实上，行政区划的调整不应被界定为一个线性的演化过程，更不应将其简单划分为非此即彼的逻辑替代。否则，以治理逻辑主导的当下，该如何解释党中央对行政区划工作提出的“服务于国家重大发展战略、经济社会发展和国防建设”的战略定位？还需要指出的是，这一分析框架对于“发展”和“治理”的理解偏于狭窄。当前，“发展”在行政区划领域已经演化为一个高度泛化的概念，不仅包括通过行政区划克服“经济区与行政区的刚性分割”等直接手段，更体现为通过优化区域发展空间、提升综合承载力以及优化地方政府财政等间接手段来促进高质量发展。此外，考虑到近年来的基层行政区划调整愈发重视社会治理因素的影响，“治理”也不宜仅限定于公共服务领域。
第三，对于空间政治学与新国家空间理论，考虑到二者的继承发展关系，这里一并讨论。空间政治学的产生源于列斐伏尔对20世纪70年代以来西方国家空间资本化的批判与反思，尺度重构是分析空间权力关系的核心机制，空间正义则是其理论关怀。布伦纳在列斐伏尔等学者的研究基础上，整合了国家、空间、尺度等散见于政治学、地理学等学科的概念，以社会建构意义上的国家空间为基本研究对象，解释国家空间的重构过程，提出了新国家空间理论。我国学术界也曾大量借用尺度重组、地域重构等分析范式，对行政区划调整的驱动力和政策目标等重要问题展开解读。然而，无论是空间政治学还是新国家空间理论，均是根源于西方时空场景且内容极为宽泛的理论框架，并非专门指向行政区划，更不可能密切结合中国的国家战略和政府职能定位。如果不考虑中西在制度环境、历史文化、国家发展策略等方面的差异，往往难以触及行政区划调整的深层逻辑，且容易出现诸如概念泛化且缺乏可证伪性、框架固化以至于脱离现实，以及实践问题复杂化等问题。
综上，相较于空间政治学和新国家空间理论，“行政区经济”和“政治—发展—治理”三重逻辑虽然在构建自主性分析框架上做出了尝试，但都无法对新中国行政区划调整的内在逻辑做出系统的理论解释。究其原因，一方面在于，虽然两者都注意到了行政区划调整逻辑的时代分布，但并没有将其与政府职能的动态性和相对稳定性特点联系起来，也就无法做出深入的理论阐释，并误将国家政权建设、区域经济发展、公共服务等多重因素对行政区划调整的影响视为一个单向度的线性演进过程。另一方面，由于缺乏对政府职能纵向分异和政区属性差异的把握，两者不约而同地忽略了调整逻辑的另一个重要特性，即空间分布问题。
新中国行政区划调整的时空逻辑
鉴于既有研究的不足，本节尝试在阐明政府职能对于行政区划调整逻辑的决定性影响的基础上，具体阐释政府职能的多重特性对于行政区划调整的交互影响机制。具体包括三个方面：一是结合政府职能的动态性与相对稳定性，归纳行政区划调整逻辑的时代分布特征；二是综合考虑政府职能的纵向分异和政区属性差异，归纳行政区划调整逻辑的空间分布特性；三是在此基础上建构锚定新中国行政区划调整内在推动逻辑的时空坐标体系。
（一）政府职能的动态性与调整逻辑的时代分布
政府职能作为一个历史范畴，动态变化性是其基本特性。在不同的时空情景和制度环境下，一个国家通常需对各项政府职能的位次关系和权重大小进行界定。政府职能的动态性，使得行政区划调整的实践类型和空间分布往往带有比较鲜明的“时代感”，不同历史时期调整的内在推动逻辑亦存在明显差异。从新中国成立以来行政区划演进的历程来看，整体上呈现出从“政权建设为主”到“经济发展为先”，再到“发展与治理并重”三个基本阶段，大致对应新中国成立、改革开放、党的十八大三个关键历史节点。如果缺乏对新中国行政区划战略与重要实践的系统把握，就很难深刻理解行政区划调整的时空逻辑。
第一，新中国成立初期，行政区划重组成为国家政权建设的重要政策工具。从历史经验来看，多数新生政权在建立初期，为了贯彻其执政理念、巩固政权，通常会对原有行政区划体系进行适度重组。新中国成立之初，迅速恢复和重建秩序显然是压倒性的中心工作。因此，当时行政区划调整的一个重大举措，就是以解放战争时期的作战军区为依托，将全国陆续划分为6个军政合一的大行政区。大行政区军政合一的政权属性，有助于迅速实现中央统一、有效领导的战略布局。到20世纪50年代初期，新生的人民政权已经得到了有力巩固，但大行政区潜在的“分散主义”和“地方主义”开始凸显。鉴于此，1954年正式撤销大行政区。同时，省级政区的数量由46个缩减为29个，一举奠定了新中国一级行政区划的雏形，也为最终形成稳定的单一制国家结构夯实了空间基础。这一时期行政区划调整的另一个重要举措是陆续在少数民族地区建立起省级的民族自治区。新中国成立70余年的实践表明，民族区域自治已成为增进民族团结、铸牢中华民族共同体意识的基本制度支撑。可见，无论是大行政区的存与废、省级政区重组，还是民族自治区的设立，都是新中国成立初期中央巩固新生的人民政权、加强地方政权建设的有力举措。
第二，改革开放以后至党的十八大之前，行政区划调整服务于“经济发展为先”。这一阶段，包括行政区划在内的绝大多数工作都要服务于社会主义经济建设这一中心工作。整体而言，这一时期的行政区划调整呈现出强烈的经济发展色彩，相关调整始终将服务、服从于经济建设作为基本目标。具体来看，这一时期主要以地市合并、撤地设市、撤县设市、撤县设区等旨在推动城市数量和空间扩张的调整类型为主。其中，地市合并、撤地设市、撤县设市等改革开放早期大量出现的行政区划调整主要是为了发挥城市在区域经济发展中的辐射、带动作用，克服“行政区经济”对市场的刚性分割，是中央和地方共同推动的结果。而近20年来占据主导的撤县设区则主要是为了优化大中城市的发展空间，提升其承载力和资源配置能力，推动区域协调发展。
第三，党的十八大以来，行政区划调整呈现出“发展与治理并重”的新格局。2003年前后，公共服务在政府职能中的重要性显著提升。行政区划作为推动公共服务均等化的切入点之一，开始受到关注。进入新时代以来，随着中央对新发展理念的持续强调，地方政府的施政理念随之出现明显变化，社会治理受到高度重视。于是，如何通过适时的行政区划调整提升基层治理的效能和精细度等社会治理问题，也开始受到一定的关注。同时，行政区划调整的经济发展效应依然在实践中扮演着重要的角色。以撤县设区为例，从近年来地方的调整论证方案来看，几乎都会首先强调撤县设区对于优化城市发展空间布局、推动区域经济发展的作用。当然，大多数论证方案也关注撤县设区对于推动公共服务均等化、提升公共服务供给效率的积极意义。总之，高质量发展、公共服务和社会治理成为新时代行政区划调整的三个关键词。
（二）政府职能的相对稳定性与多重导向的共生状态
虽然行政区划调整逻辑存在一定的时代分布差异，但这种差异是相对的，并非一个简单的单向度演变过程，而是呈现为并行不悖、共生共存的状态。这是因为，政府职能本身存在一定的层次性，至少应当划分为“功能”和“职责”两个层次。政府功能可理解为政府职能中相对原则性的部分，政府职责则是相对具体的部分。相对于政府职责，无论处在任何时代和制度环境下，政府功能都是执政集团必须履行的基本义务，只存在主动或被动、系统或零散承担的差别。因此，所谓转变政府职能，说到底只能是转变政府的职责，而不可能是转变政府的功能。作为国家治理空间建构的基本载体，行政区划在任何时空背景下都是执政集团履行调控国家整体与部分、集中与分权、公平与效率关系等基本政府功能的重要政策工具，并具体反映为通过适时的行政区划调整优化国家结构体系、平衡纵向府际关系、维护边疆和少数民族地区稳定、推动区域协调高质量发展、优化公共服务和社会治理等多重政策导向，不存在做或不做的选择问题。
行政区划调整多重导向的共生状态在实践中得到了具体呈现（见表1）。其一，虽然新中国成立初期的行政区划调整主要基于国家政权建设导向，但依然出现了旨在节约行政成本的“合县并乡”运动，以及基于资源开发、重要工业基地建设等经济发展目标而设置的特殊型政区，如各类矿区、工业区、盐区、垦区等。其二，虽然1978年至党的十八大之前的调整实践突出了对区域经济发展和城镇化进程的推动作用，但三沙市的设立显然无法仅仅从发展的视角做出周全的解释，配合维护南海领土主权完整等战略目标才是推动调整的主要动机。其三，尽管党的十八大之前的实践鲜有系统考虑调整的“治理性”，但已经开始关注调整的公共服务属性。其四，虽然“发展与治理并重”已成为新时代行政区划调整的基本导向，但在涉及边疆、少数民族地区的调整中，除了推动高质量发展、优化公共服务与社会治理，依然需要首先从维护民族团结和社会稳定、国防安全等国家政权建设的视角加以评估。
（三）政府职能的纵向分异、政区属性差异与调整逻辑的空间分布
现代国家，尤其是中国这样的超大国家，政府职能不仅具有动态性，而且通常存在一定的纵向分工（见表2）。应然状态下，层级越高的地方政府在维护政治稳定中的角色越重要，中间层级的地方政府则会承担更多的经济发展任务，基层政府的主要工作往往围绕公共服务和社会治理展开。政府职能本身的纵向分异状态，使得不同层级的行政区划调整逻辑也会存在一定差异。即使处于相同层级，不同类型的地方政区，基于属性的差异也会导致主要使命存在一定差别。因此，即使在同一时期，不同层级和类型的地方政区，也会在行政区划调整的内在推动逻辑方面呈现出一定差异。这就涉及行政区划调整逻辑的另一个重要特性，即空间分布问题。
第一，应然状态下，无论处在哪个历史时期，一级政区作为直面中央（联邦）的地方政权，其设置与调整，都是国家政权建设的基本工具。这就解释了缘何在诸事都以巩固皇权和中央集权为本的古代中国，行政区划调整主要集中于一级政区，且调整主要发生在周期性的政治动荡之后。当下，无论是在中国，还是其他幅员较为辽阔的国家，包括优化国家结构体系、平衡纵向府际关系等国家政权建设因素依然构成了一级政区设置与调整的基本动因。相反，很少有国家在社会经济平稳发展的时期，对一级政区采取“伤筋动骨”式的调整。尤其在我国，省级政区作为一种辖域和人口规模十分庞大的地方政治实体，分担了中央政府的部分职能，其调整自然应主要从政治上权衡利弊。实践层面，自新中国成立初期撤销大行政区、重组省级行政区划以来，再没有出现围绕省级政区的大规模调整，改革开放以后也只出现了海南设省和重庆直辖两个案例。由此来看，省级政区作为保持行政区划总体稳定的基本承载层级，理应尽量保持稳定，极为审慎地对待相关调整动议，“非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改”。
第二，围绕市县等中层政区的行政区划调整，愈发呈现出“发展与治理并重”的趋势。如前所述，“发展”作为一个高度泛化的概念，包括直接手段和间接手段。在市场经济条件下，行政区划调整对于经济发展的促进作用更多体现为优化发展空间、提升区域综合承载力、降低行政成本等间接层面。近年来，中央对民生工作的持续高度关注，也在推动市县等中层地方政府的施政行为不断向公共服务和社会治理倾斜。而且，高水平的公共服务和社会治理，显然已成为地方的核心竞争力。就此来看，当前市县行政区划调整中公共服务和社会治理因素的不断凸显，是市场经济体制日渐完善的外部环境、自上而下的推力和地方发展战略转型等多重因素共同作用的结果。当然，针对边疆、少数民族地区中层政区的行政区划调整，虽然同样服务于区域经济社会发展，但考虑到边疆和民族自治地区的特殊地位，必然会在较大程度上体现出维护国防安全、巩固民族团结等国家政权建设因素的引导作用。
第三，基层行政区划调整应主要从社会治理和公共服务两个方面统筹考察。新时代的行政区划调整正在呈现出“发展与治理并重”的新格局，而基层正是行政区划与社会治理的主要交叉结合部。在社会治理体制亟待创新、治理重心不断下沉的背景下，系统搭建行政区划和基层治理的互动平台，探究行政区划调整如何夯实基层治理的空间基础，对于推动基层治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。实际上，对于现阶段基层行政区划调整日渐凸显的社会治理和公共服务导向，地方已开始重视并有所行动。例如，2020年天津市在对“飞地”的集中调整中就强调，通过区划调整解决“飞地”引发的职责交叉、责任不清和治理真空等问题。
综上，基于职能导向论的基本立场，可以发现行政区划调整逻辑表现出鲜明的时空分布特性，国家政权建设、经济发展、公共服务与社会治理等因素在不同的时空背景下呈现为多种排列组合且同时发挥着差异化的影响，并非一个单向度的线性演进过程。具体而言，时代分布方面，随着国家战略和政府施政重心的变化，我国行政区划调整的基本导向逐步从新中国成立初期国家政权建设的重要手段，改革开放以后至党的十八大之前的经济发展为先，演变为新时代发展与治理并重的态势。空间分布方面，省级行政区划的设置与调整始终侧重于国家的政权建设；市县等中层政区总体上表现为兼顾高质量发展与公共服务，边疆、少数民族地区的中层政区在推动经济社会发展的同时，深刻体现了维护国防安全、巩固民族团结等国家政权建设因素；基层行政区划调整则开始呈现出明显的统筹社会治理和公共服务导向。
新中国行政区划调整逻辑的时代分布与空间分布交织在一起，最终构成了锚定新中国行政区划调整内在逻辑的时空坐标体系。在这一坐标体系中，不同历史时期行政区划调整的主导逻辑之所以呈现出鲜明的时代分布，主要源于施政重心和国家战略的时代变迁。考虑到调整的空间分布，差异化的施政目标亦需要匹配合适类型与层级的行政区划建制，才能够有效承载预设的目标。新中国成立初期将行政区划的设置与调整作为国家政权建设的重要工具，省级政区作为优化国家结构体系、平衡纵向府际关系的关键，自然最适合承载这一使命，而不是将各种类型与层级的调整实践“泛政治化”。考虑到和平发展时期省级政区设置的稳定性，以及涉及边疆、少数民族地区的调整须秉持审慎的态度且实际调整较少，因此国家政权建设因素在改革开放以后的中层政区和基层政区行政区划调整中表现不甚突出。而一旦调整涉及省级政区和边疆、少数民族地区，国家政权建设因素就会被凸显。在改革开放以后至党的十八大之前“经济发展为先”的主导逻辑下，城市作为现代经济活动的主要资源聚集地，有效发挥辐射作用是推动区域协调发展的关键。与之相适应，这一时期的调整实践主要围绕优化城市发展空间、推动新型城镇化等目标展开。考虑到客观存在的区域和城乡发展差距，中西部地区在推动市县等中层政区的行政区划调整时，通常会更加强调经济发展因素。与之类似，相较于人口和资源密集、社会治理压力较大的大中城市，涉及农村地区的行政区划调整往往也更加重视区域和城乡协调发展等经济因素。相较而言，基层政府作为公共服务的一线供给者和社会治理的有生力量，经济发展职能比较有限，因此不宜将推动经济发展设定为基层行政区划调整的预期目标。
在具体实践中，除了上述因素外，行政区划调整作为针对地方政府设置的结构性调整，还需要综合考虑且不限于潜在的社会风险、地理区位、文化传承等多重因素。因此，现实中的行政区划调整事前论证需要充分考虑各种“个性”因素，采取“一事一议”的策略，具体讨论调整的必要性和可行性。从地方实践看，事前论证主要围绕调整程序、社会风险和预期收益三个方面展开，且明显偏重于潜在的社会风险，即可行性。在可能引发行政区划调整社会风险的诸多因素中，“人”的问题及其附着的利益关系，显然是关键因素。例如，地方政府合并必然涉及干部安置问题，而在“行政中心经济”依然突出的环境下，合并后的政府驻地选址则通常会影响教育、医疗等民生性公共服务的布局，乃至于“学区”划分等人民群众极为关注的问题。此外，行政区重新命名则会影响调整涉及区域人民群众的地域文化认同。现实中，如果出现了明显的社会稳定风险预警，无论调整有可能产生多么明显的经济发展和社会治理效应，都有可能被搁置。就此来看，本文所归纳的新时代行政区划调整所呈现出的“发展与治理并重”态势，主要是基于政府职能定位和调整实践的层级、区域分布而做出的整体性趋势判断，是对调整预期收益的导向性评估，属于推动调整的主动条件，因此只能作为推动调整的必要而非充分条件。
新时代优化行政区划设置的关键议题
如果说本着职能主导论的基本立场，对行政区划调整时空逻辑所做的归纳，是提升行政区划基础理论研究层次、建构政治学和公共管理学自主知识体系的一次尝试，那么，以行政区划调整的时空逻辑为分析起点，结合政策转向和宏观环境变化，梳理新时代持续优化行政区划设置的关键议题，则是理论连接实践，有效发挥行政区划作为国家治理重要资源和基础性政策工具的必然要求。如前所述，从“发展与治理并重”的主导逻辑出发，高质量发展、公共服务和社会治理构成了新时代行政区划调整的三个关键词。基于此，在调整的层级分布方面，考虑到市县作为推动高质量发展的主要落实者、公共服务和社会治理的中坚力量，基层作为优化社会治理的重要力量、服务群众的直接主体，市县和基层政区构成了新时代持续优化行政区划设置的重点层级。此外，鉴于涉及边疆、少数民族地区的中层政区行政区划调整应遵循“兼顾政权建设与高质量发展”的基本导向，需兼顾维护国家主权和领土完整、巩固民族团结、推动社会经济发展等多重目标，因此调整须慎之又慎、非必要不调整。
在锚定调整重点层级的基础上，基于“发展与治理并重”的调整导向并结合撤县设区和撤县设市被严控这一重要政策转向以及宏观经济社会环境的新变化，特别是考虑到当前经济下行压力犹存、地方财政“三保”压力巨大、人口进入负增长时代且区域和城乡之间的非均衡流动趋势等新形势，可将新时代持续优化行政区划设置的关键议题归纳如下：推动高质量发展方面，应改变单一的扩张思维，平衡扩张与收缩，既要看到新型城镇化持续推进之下部分超大特大城市和县城存在的空间扩张需求，也不能忽视收缩型政区和人口“小县”通过行政区划收缩手段推动转型发展、缓解地方财政困难的现实需求；优化公共服务与社会治理方面，考虑到基层政府的角色定位并考察行政区划调整优化基层治理的可能性与可行性，围绕乡镇、街道等基层政区的行政区划调整就构成了“公共服务”和“社会治理”导向的主要实践场域。
（一）适度扩张：助推超大特大城市高质量发展
作为推进国家治理现代化的重要政策工具，通过调整优化超大特大城市的发展空间、提升城市发展的综合承载力，是新时代行政区划调整推动高质量发展相对直接的手段，也是“发展与治理并重”主导逻辑中“高质量发展”导向的直观体现。具体而言，虽然经过40余年来大中小城市的同步扩张，空间问题对城市发展的制约已经明显减轻，尤其是超大特大城市作为推动高质量发展的主要实践场域，经过多年的行政区划调整，多数城市的发展空间已经得到较大优化，但部分城市依然存在继续优化的空间。
整体层面，依然有部分超大特大城市受制于庞大的人口、资源流量与狭小的行政区划，空间不足问题已经成为高质量发展的明显桎梏。在现有的19个超大特大城市中，只有由县级政区直接改设的深圳和东莞两市由于域内不存在额外的县级政区，未通过撤县设区实现市区扩容。尤其在深圳，在全国乃至全球居于最前列的人口密度与开发强度下，已出现了“空间风险”“安全风险”“治理风险”的交织叠加。其中最具代表性的外部反映便是高企的房价，严重影响了人才聚集效应。
区县层面，部分超大特大城市中心城区的市辖区数量多、面积小，再加上发展空间饱和、城市更新成本高昂、城市新核心区建设等因素，中心城区“塌陷”现象已经出现。此外，在一些超大特大城市，部分设立较早的功能区开始面临发展空间不足、产业转型需求强烈、产城融合水平偏低等问题。如何推动成熟功能区与行政区加快融合，已成为优化超大特大城市行政区划设置、提升综合承载力迫切需要解决的问题。
需要注意的是，虽然在当前的政策环境下，已经很难展开大规模的城市区县重组，但撤县设区被严控并不是彻底冻结，未来依然有可能通过这一调整形式优化城市发展空间。除了上述常见的调整类型，2016年县级简阳市改由成都市代管、2018年济南市整体合并地级莱芜市等案例，则属于超大特大城市跨域空间扩张的典型案例。虽然调整的实际绩效还有待科学评估，但也为深圳等发展空间严重不足的超大特大城市提供了一个解决问题的可能思路。
（二）适时收缩：收缩型城市转型发展与“小县”重组
在市场经济环境下，地市和县级地方作为高质量发展的主要落实者和中坚力量，适时的行政区划调整既可以通过优化发展空间、提升综合承载力等较为直接的方式推动高质量发展，也可以通过优化地方政府财政等较为间接的手段，促进高质量发展。现实层面，从2022年开始，我国人口进入负增长，且依然延续着人口向东部、向大中城市迁移的态势。同时，当前部分市县深陷产业和人口持续收缩的困境，地方财政面临极大压力。在此情境下，收缩问题及其背后的行政区划调整问题，开始受到一定的关注，典型如2021年全国“两会”期间，有关“小县合并”的提案，就使这一问题进入了公共舆论。
从历史经验来看，随着域内人口的大幅度减少以及交通、通信技术的提升，适时推动行政区划调整，乃是应有之义。在此情境下，行政区划的收缩问题也应被提上日程。实际上，区域经济发展的不均衡态势加剧、人口的持续大规模流出和新生人口的大幅萎缩一直是困扰我国部分北方地区特别是东北地区市县的结构性难题：部分北方县市已经出现了一定程度的“空心化”现象，且这一问题在资源枯竭型城市尤为突出。具体而言，上述问题可以大致归结为两个方面。
第一，行政区划调整推动收缩型城市转型发展。作为一个新范畴，“收缩型城市”最早出现在2019年国家发改委颁布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中。虽然该文件并没有对其内涵进行明确界定，但人口的大幅度、持续减少，显然是关键指标。现实层面，随着城镇化迈入新阶段，中等城市尤其是地处东北和西部地区的部分中等城市，已经开始面临人口和产业的同步收缩问题。不同于研究的相对滞后，中央已经开始关注通过行政区划手段推动收缩型城市转型发展的必要性和可能性。实践层面，近年来一些收缩型城市已经出现了收缩性的行政区划调整，比如2019年伊春市对下辖区县的大规模重组，将15个市辖区合并改设为8个区县。
可见，行政区划随着社会经济变化进行“逆向收缩性调整”本是常态，并非新事物。需要注意的是，除了人口和资源大量外流等中外共性问题，机构设置和编制配置的非灵活性，导致我国收缩型城市的财政供养比普遍偏高。以2021年底陷入财政重组的地级市鹤岗为例，根据第七次全国人口普查数据，全市常住人口89万人，10年间下降了15.8%。鹤岗市2020年GDP总量为340.2亿元，全口径财政收入38.8亿元，支出却高达157.7亿元，财政支出占GDP的比重接近一半，已经彻底沦为“吃饭财政”。就此来看，在“党政机关要习惯过紧日子”的情况下，从城市整体建制定位、下辖区县和街镇重组等层面，具体分析行政区划调整推动收缩型城市转型发展的实践路径，应受到更多关注。
第二，人口持续非均衡流动与“吃饭财政”双重难题下的“小县”重组。这是“收缩”问题日趋凸显的另一个重要场域。受制于落后的交通、通信条件和自然地理因素，“小县”自古以来就大量存在。尤其是在一些山区、丘陵密布，人口密度较低的区域，“小县”的分布十分普遍。然而，随着科技的进步，除了个别地广人稀的地区，上述因素对县级政区人口规模的限制已经明显减弱。同时，我国的县域人口规模随着改革开放以来人口的持续非均衡流动，已经出现了明显分化，人口规模不足10万乃至5万的“小县”数量明显增加，人均行政成本和公共服务供给的规模不经济现象十分突出。此外，中央要求“党政机关要习惯过紧日子”，再加上机构编制主要取决于行政建制类型和行政级别的制度安排，使得“小县”普遍存在的“吃饭财政”问题更为尖锐。
综上，人口的持续外流是推动收缩型城市和“小县”行政区划调整的主要时代背景，党政机关“过紧日子”环境下持续加剧的“吃饭财政”问题，则进一步凸显了重组的紧迫性。需要注意的是，鉴于东北和西部地区的一些收缩型城市本身就下辖多个人口不足10万的“小县”，两者存在明显的交叉地带，首先从部分收缩型城市展开“小县”重组的试点工作，有利于减少阻力，为日后更大范围的改革积累经验。当然，也需看到，行政区划调整推动收缩型城市转型发展与“小县”重组涉及方方面面，除了行政成本和财政效应，还需综合考虑且不限于民族、国防、社会风险、地理区位、文化传承、产业结构和发展趋势等多重因素。或者说，行政成本和财政效应只是必要而非充分条件，实际的调整论证需要结合案例具体讨论。
（三）统筹社会治理与公共服务：助力基层治理现代化
不同于作为高质量发展主要落实者的市县两级，在市场经济体制下，基层政府的主要任务是服务群众、做好民生工作。因此，围绕乡镇、街道等基层政区的行政区划调整显然应主要从推动基层治理现代化，特别是优化社会治理、提升公共服务效能的视角切入。实际上，早在20世纪90年代，刘君德等人就已经关注到了行政区划在城市基层治理中的重要地位，并提出了“行政区—社区体系”分析路径。但由于长期以来国内学术界主要聚焦于县级及以上层级的行政区划调整，对行政区划与基层治理双向互动关系的考察还不够系统、充分。与之形成对比的是，近年来很多地方本着行政区划调整优化城市治理的初衷，进行了大量的有益探索。具体而言，地方实践可以归结为两个主要类型。
第一，行政区划调整助力城市基层治理现代化。长期以来，相较于作为调整重心的区县，城市基层行政区划调整总体上比较滞后且缺乏明确的规范，同时存在盲目调整、滞后调整等问题，“畸大畸小”现象突出，既造成了公共资源的错配，也不利于提升城市治理水平。在此情境下，近年来部分城市开始通过城乡接合部街镇重组、中心城区街道办体制改革、“飞地”整治等调整形式，优化城市治理的空间基础，以达到提升社会治理效能，更好地满足人民群众多样化、个性化公共服务需求的政策目标，社会治理和公共服务主导改革的色彩非常明显。对此，有必要进行更为充分和系统的研究。具体来看，在未来的研究工作中，应综合考虑辖域人口规模与空间资源配置、政区层级与施政效率、管理幅度与行政成本、建制形态与功能分区四组基本关系，探讨行政区划调整推动城市基层治理现代化的实践路径。
第二，行政区划调整推动以县城为重要载体的新型城镇化。推进“以县城为重要载体的城镇化建设”，是党的二十大做出的重要部署。县城虽然也属于乡镇建制，但作为县级党政机构的驻地，较之一般的乡镇更为关键。当前，县城已成为农村居民城镇化的主要空间载体。虽然人口和各类资源不断聚集，但在行政建制上依然是一个镇，这使得县城基于普通乡镇的基层管理体制面临巨大的压力，无法有效应对人口集聚带来的治理负担：这既表现在扩张式流动导致人口管理体制不适应，也反映为多方压力叠加引发资源紧张和治理缺位。鉴于此，很多地方开始对县城的行政区划做出针对性的调整，比较常见的就是撤镇设街、切块设街，以期提升县城的综合治理水平和资源承载能力。
表面上看，县城设街只是名称的改变，但是作为系统化过程，却是对社会经济运行、行政管理体制、机构组织体系等各个方面的系统改造。就研究议题设置而言，应立足于县城设街如何满足发展与治理的叠加需求，重点关注以下问题：一是撤镇设街、切块设街是否提升了县城综合承载能力，尤其是扩大了农民到县城就业安家的规模？二是调整是否优化了空间治理单元，均衡优化了街镇管辖范围，推进行政区划设置与管理服务人口规模相适应？三是调整是否提升了社会管理水平，有助于防范和化解社会风险、提升民生保障水平？
结语
“加快构建中国特色哲学社会科学，归根结底是建构中国自主的知识体系。”尽快完成这一历史性任务，关键举措之一就是扎根中国大地，加快推进自主基础理论体系建设。客观地说，包括行政区划研究在内，中国社会科学研究的重要理论范式依然多源于外部引进后的本土化改造。然而，行政区划在多数西方国家并非顶层设计的产物，适时的调整通常也比较困难，这在较大程度上导致西方的行政区划研究不同于其他相对成熟和积累深厚的领域，基础理论研究始终比较薄弱。由于无法像其他领域那样进行系统的“外部引进”和本土化改造，我国行政区划的基础理论研究始终比较滞后。再加之研究者们普遍“只争当下”，整体偏向于对当下行政区划调整实践的解读，纵向历史比较分析较为薄弱，因此缺乏对古代行政区划调整实践和新中国行政区划战略与重要实践的系统把握，自然难以推进相关的理论建构。需要看到的是，相较于西方调整实践面临的重重困难，新中国成立以来，行政区划始终被作为国家治理的基础性政策工具，其设置也一直处于较大幅度的调整变迁之中。特别是党的十八大以来，适时优化行政区划设置这一中国特色社会主义的比较制度优势，得到了充分发挥。正是鉴于行政区划在中国比绝大多数国家都更为重要、研究素材也更为丰富，相关研究完全可以成为建构中国哲学社会科学自主知识体系的“先头部队”。
当前，国内行政区划研究的有生力量主要集中于政治学、公共管理学、地理学、经济学和历史学。从学科属性来看，除了地理学和历史学，其他三个学科均属狭义的社会科学学科，整体偏向于对当下社会实践的解读。从学科建设来看，系统归纳行政区划调整的内在推动逻辑、加强基础理论研究，也是政治学和公共管理学科自身发展的内在需求。长期以来，不同学科背景的研究者受制于知识结构和研究惯性，往往会重点从某些特定视角切入行政区划研究工作。其中，地理学普遍注重从空间演化的视角展开研究，经济学则多聚焦于调整的绩效分析。然而，作为国家治理的基本空间载体，地理学和经济学既有相关研究表现出的一个普遍问题，恰恰就是缺乏对行政区划国家政权建设属性和社会治理属性的深刻把握。因此，在未来的研究工作中，政治学和公共管理学界应注重发挥自身的专长，从现代国家建设的立场出发，更加重视行政区划作为推动国家治理现代化重要治理资源和政策工具的价值定位，深化对行政区划调整的体制机制研究和过程分析。这既是加快建构政治学和公共管理学自主知识体系建设的必然要求，也是政治学和公共管理学界通过行政区划研究服务国家治理现代化的必要条件。
