摘要: 人民代表大会处于预算活动的主体地位，通过审批预算限制政府财政收支，划定权力行使边界。人大会期与预算年度错位导致人大审批预算违背事前审批原则，审批前执行预算削弱了预算民主合法性。预算先执行后审批的实践惯例不符合预算事前审批原则，在尊重宪法对人大预算职权和人大开会周期规定的前提下，可提前全国人大会议召开时间并延长会期，增加地方人大会议召开次数，满足预算事前审批原则的要求。初步审查制度可以弥补人大专业性的不足，建议统一各级各地初步审查主体，增设预算专门委员会负责初步审查，明确初步审查内容和审查效力，并强化公众参与。预算正式审批采用全有或全无的综合审批方式容易导致预算审批的形式主义，应当探索分项审批模式，并赋予人大预算修改权，真正发挥人大审批预算的民主控权作用。

关键词: 预算民主 预算审批 人民代表大会制度

自党的十八届三中全会做出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的表述以来，建立现代财政制度，深化财税体制改革成为近十年国家治理的努力方向。预算是统筹财政收支，发挥财政民主的重要手段。人民代表大会通过审批预算限定财政支出范围，进而规范政府的公权力行使。人大审查预算是审查年度国家权力行使计划，批准预算是同意年度行动计划并授权国家行政机关执行。预算民主的实现有赖于人大制度的完善，中央人大工作会议强调“毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度，加强和改进新时代人大工作”。[1]预算权是宪法明确规定的人大职权之一，坚持和完善人民代表大会制度应当着力提高人大履职的实质民主地位。

地方债超发、突发重大疫情等应急预算处理能力欠缺问题的出现，预算先执行后审批等沉向旧疾在近十年现代预算建设中仍无法得到有效解决，这使学术界和实务界不得不反思以下问题：人民代表大会作为人民行使国家权力的渠道，是否能够真正掌握预算工具，发挥民主控权作用？人大预算能力不足的根源在于人大制度设计还是预算法的欠缺？本文将围绕人大预算审批职权的行使，从人大会议时间安排到会议举行前后的预算工作制度，反思人大预算制度建设的理论和现实问题，探索符合预算民主和宪法要求的制度改革方案。

一、预算民主的核心：人大主体地位

（一）预算的民主性

财政预算与民主从来就是密不可分的，代议制民主制度的出现就是议会对国王财政专权进行制约的结果。[2]在与王权的斗争中，预算制度产生并发展，成为支撑现代民主的重要制度之一。[3]在美国，财政权对民主的重要意义在立宪之初就得到人们的充分认识。联邦党人曾提出：“事实上，掌握国库的权力可以被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”[4]有学者曾断言“预算是落实民主政治最原始亦是最有效的工具”。[5]财政民主主义要求人民通过一定的程序和方式，行使对重大财政事项的决定权。[6]人民行使财政事项决定权的最主要方式是预算。财政活动主要包括财政收入和财政支出两个方面，而预算是统筹安排财政收入与财政支出的财政管理活动。从狭义上看，财政事务属于国家经济事务，依照《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第2条第3款的规定，其理应属于人民管理国家事务的范畴，是最重要的民主活动事项之一。从广义上看，财政活动不仅限于国家经济事务领域，而且与政治活动密切相关。年度财政预算不仅仅是经济计划，也是政治活动安排。财政收入的来源和结构，财政支出的投向和比例，都反映着国家的政治意图。[7]财政活动的民主参与和决策作用也会辐射到政治领域，借由财政决策影响政治决策。正因如此，预算的重要意义不仅局限于统筹国家财政收支，更体现在经济数字背后的民主政治安排。[8]人大审查预算是审查年度国家权力行使计划，批准预算是同意年度行动计划并授权国家行政机关执行。依据宪法民主原则的要求，国家行使一切权力都必须来源于人民，可以通过不间断的民主合法化链条追溯至人民。人民必须能够对国家权力的行使进行一定程度的控制，产生一定程度的影响。[9]换言之，一切国家权力的合法性均由人民赋予，人民构成合法化主体，而国家权力则为合法化客体。[10]具体到预算问题，预算的执行由行政机关负责，而行政机关执行预算的民主合法性并非直接来源于全体人民，而是来源于全体人民和行政机关之间的桥梁——人民代表大会。全体人民、人民代表大会和行政机关是预算活动民主合法化链条上的三个关键主体，因此，强化人大预算权，提高公众参与和扩大政府预算信息公开构成了推进预算民主的三条进路。[11]

（二）人大预算主体地位及其原因

在推进预算民主的三条进路中，政府预算信息公开关涉人民对预算执行情况的知情权和监督权。信息公开可以使行政活动置于人民监督之下，这是以国民主权和民主主义为基础的宪法体制的基本要求。[12]换言之，预算信息公开发挥着民主监督的工具作用。公众参与有利于在公民和基层政府之间形成良性互动，提高公民参与民主政治决策的积极性，是代议制民主体制下重要的直接民主形式补充。推进预算民主最为关键的措施当属强化人大预算权，人民代表大会是代议制民主体制的核心制度安排，在预算活动的民主合法化链条上，人大发挥着连接全体人民和行政权力的桥梁纽带作用。人大在预算活动中的主体地位主要体现在代议制民主制度安排、预算活动的委托代理关系以及预算法的立法理念和制度设计等方面，下文将围绕这几个方面展开具体论述。

1.代议制民主制度下的预算权力

我国《宪法》规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民处于预算民主合法化链条的最上游，是一切预算活动的最终权力来源，人民的预算权属于源性权力，而代议机关和政府的预算权则属于流性权力。[13]现代国家治理模式多元化，社会生活方式多样化，导致直接民主很难满足现代国家治理的复杂需求，绝大多数民主国家都采取间接民主的政体形式，即代议制民主制度，我国宪法也规定人民通过全国人大和地方各级人大行使国家权力。在代议制民主制度中，预算权的行使依托民主选举，由人民传递给人大代表，人大代表在人大会议上对预算草案进行审查和批准。该制度赋予预算法律效力，划定财政支出上限，进而约束行政活动范围。在代议制民主制度主导的前提下，《宪法》承认人民享有“通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的权利，在直接民主的事项上，鼓励完善公众参与的直接民主制度。在预算问题上，直接民主可以在基层政府预算编制、审批、监督等方面发挥一定的补充作用。尽管如此，人民行使预算权的主要方式仍然是人大审批预算，直接民主无法使预算草案转变为具有正式效力的预算案，在权力配置关系上，人民也无法直接约束行政权力，必须经由人大行使最高国家权力方能实现该目标。

2.预算活动的委托代理关系

依照《宪法》第62条和第89条关于全国人大和国务院职权的规定，预算审批权由人大行使，预算编制和执行由国务院负责。预算职权的配置方式体现着预算过程中的民主关系。人民和行政机关之间存在着委托代理关系，人民是委托人，行政机关是接受人民委托管理国家事务的代理人。[14]全体人民对行政机关的委托通过人大作为人民的代表完成。人大代表全体人民审查和批准预算草案，经批准的预算成为委托人和代理人之间的契约，作为契约的预算要求行政机关的财政收支行为必须严格按照经审批的预算内容执行，否则将违背委托代理关系。可以认为，预算的审批过程是人大对政府的委托过程，预算的执行过程是政府履行受托责任的过程，而预算的监督过程则是对受托责任履行情况的监督过程。政府公开预算信息恰是出于委托代理关系的要求，预算信息直接产生于政府编制预算和执行预算的环节，人大和人民在预算信息方面存在着不对称的信息劣势，作为代理人的政府有义务向委托人提供完整的预算信息。

3.预算法的立法理念和制度设计

现代预算设立的根本目的在于规范政府行为，约束公权力行使，这一目的同样体现于《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）的立法宗旨变迁和预算制度改革。1994年，我国第一部《预算法》的立法宗旨采用了“强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”的表述，对预算实质的认知带有浓厚的国家计划主义和权力主导色彩。[15]立法宗旨在2014年《预算法》大修时，发生了重要变更，相关表述被改为“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督”。这意味着预算从国家管理人民的工具转变为人民管理国家的工具，处于预算活动主体地位的公权力机关由政府转变为人大。为呼应立法宗旨的变迁，2014年《预算法》在具体制度设计上也做出了诸多强化人大主体地位的规定，在预算编制、执行、预算调整、决算、监督等各章法律条文中均增加或调整了一些规定，以体现各级人大对预算管理全过程、全方位的监督。[16]

《预算法》对人大预算主体地位的确立标志着我国正式进入了现代预算阶段。[17]在预算编制、审批、执行、监督的全部预算程序中，人大负责审批与监督。预算监督主要是事后监督，发挥纠正问题的作用。而预算审批是事前发现预算草案问题的程序设计，理想的审查程序应当包含一轮以上人大审查草案和政府修改草案的交互过程，经审查和修改形成较为完善的预算草案方可提交大会批准。唯有经过预算审批阶段，政府的财政行为才能获得合法性，也只有预算审批阶段，才最直接体现出人民对政府财政权力的赋予和直接控制。预算民主围绕人大预算权推进，而人大预算权又以预算审批为中心，围绕审批制度完善人大预算制度是预算民主的要义，也是学界的共识。[18]

二、事前审批原则的落实：人大会期的调整

为了让一切财政收支活动都受到代议机关的控制，预算活动必须遵守事前审批原则，即预算必须在新的预算年度开始之前经过代议机关审批确定，在代议机关批准预算前，政府不得开展财政收支活动。[19]美国政府曾因预算案未能在新的预算年度开始前及时通过国会批准而停摆（Government Shutdown or Lapse in Appropriation）20余次，停摆时间最长的一次长达35天。事前审批原则保障了代议机关预先调控的能力，如果预算未经审批即率先被执行，那么难以确保未经审批的预算这一公权力行为的民主合法性，虽然这些公权力行为在结果上符合民主要求，但由于民主程序的缺失，人民的民主权力被行政机关替代行使而未经人民同意，这样的行为方式本身就与民主原则的要求相悖。

（一）人大会期与预算年度的错位

从预算作为控权手段的本质来看，预算年度的确定应当充分考虑民主国家议会的开会时间。预算年度与事前审批原则密切相关，财政预算必须按照预算年度进行编制、审批和执行，不得把本预算年度以外的财政收入列入本年度的预算之中，也不得提前安排本预算年度之后的财政支出。根据我国《预算法》第18条的规定：“预算年度自公历一月一日起，至十二月三十一日止”，可见，我国采取的是与公历自然年度相同的历年制预算年度。[20]全国人民代表大会的开会时间往往在每年三月，待人大开会审议预算草案时，预算年度已经过去两个多月。各省人大会议召开时间较早于全国人大，往往于每年一月中下旬召开，预算审批距预算年度开始时间滞后不到一个月，但各省人大仍未能完全遵守事前审批原则的要求。不仅如此，根据《预算法》第52条第1款的规定：“各级预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当在二十日内向本级各部门批复预算。各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门预算后十五日内向所属各单位批复预算”，从预算获得批准到各预算单位实际得到上级单位的预算批复，又需经历长达一月有余的时间。至于转移支付，更是要从中央到地方各级政府层层下达，每一层下达都有三十日、六十日、九十日等不同的法定时间上限，从全国人大开会确定转移支付预算到基层政府最终获得中央财政转移支付可能已经历漫长的数月时间，预算年度很可能已经过去多半，基层政府实际获得财政转移支付之时，距离预算年度的结束已经时日不多了。[21]

人大审批预算的时间与预算年度错位在民主价值、财政工作实务等诸多方面对预算的民主合法性产生了不良影响。事前审批原则要求预算年度开始时间必须晚于预算审批时间，我国预算法仅有时间上的预算年度周期规定，而无审批时间与预算年度开始时间的严格先后顺序规定，不能被完全视为符合事前审批原则的要求。《预算法》第18条关于预算周期的规定仅有财会工作上的意义，而无法真正发挥预算的民主功能。未经批准即率先展开的财政活动，即使事后被追认记录到预算中，也只能被视为财政活动的记录，与现代预算的本质相悖。全国预算与法律均由全国人大批准生效，虽然二者约束公权力的方式不同，但二者的效力层级是相同的。在德国等国家，年度预算经议会批准后即成为法律，在形式上与法律具有相同的效力。[22]预算的效力层级如此之高，是由预算所蕴含的民主价值所决定的，尊重预算的效力即是尊重预算的民主价值。预算与法律约束行政行为的方式不同，预算只是确定行政机关的活动上限，在预算确定的限度之内，行政机关可以自由决定财政支出的程度，拥有一定的自由空间。尽管如此，也不意味着行政机关行使预算职权可以脱离人大的批准，自行确定一个几乎可以肯定符合人大要求的财政活动限度。行政机关在预算活动中的自由存在于代议机关赋予的权力空间之内，而不存在于代议机关未曾批准的范围。从预算年度开始到全国人大开会审批预算的三个月间，预算的民主控权效力处于真空状态，预算权在人大和行政机关的配置关系倒置，本应当是人大决定行政机关做什么，现实中却变为行政机关做什么，人大就要追认什么，预算的约束力很难不被质疑，民主控权职能被虚置。在预算执行中，人大会期与预算年度错位还导致各级预算单位年底突击花钱问题屡禁不止。基层政府获得财政转移支付滞后于预算年度的起始时间，很多需要转移支付资金的预算支出项目只能等到下半年进行，为了在预算年度结束时达到预算收支的平衡，各预算单位往往会在预算年度结束前的一段时间内集中完成本年度预算内开支。如果说预算编制方法和结余结转资金的管理方式不当是导致年底突击花钱的主观原因，那么预算审批时间滞后则是导致年底突击花钱的客观原因。在过去几十年间，各级政府财政部门多次强调要避免年底突击花钱的情况，[23]但只要审批时间限制导致转移支付资金不能及时下达的客观原因存在，即使各预算单位都严格按照财政部门的要求自我约束，也难以从根源上杜绝突击花钱的问题。唯有从审批时间的根源上做出改变，才能全面解决突击花钱的沉扃痼疾。

（二）审批前执行的预算困境之突破

审批前执行的问题根源在于人大会期与预算年度的错位。为了从根本上解决这一问题，或者需要将预算年度历年制改为与人大会期相统一的跨年制，或者需要将人大会期提前至预算年度开始之前。然而，预算年度与人大会期均与诸多法律、制度、习惯等密切相关，无论是调整预算年度，还是调整人大会期，均具有较高的修法难度。

1.调整预算年度缺乏可行性

在2014年《预算法》修订过程中，预算年度与人大会期不匹配是修法关注的重点内容之一。[24]然而，将预算年度改为跨年制在法律上和现实上都缺乏可行性，最终导致《预算法》的修订并未更改历年制预算年度规定。调整预算年度在法律上不可行，因为依照《宪法》第62条的规定，全国人大既要审批预算，也要审批预算执行情况的报告。审批预算应当在预算年度开始前完成，而审批预算执行情况的报告应当在预算年度结束后进行。同时，《宪法》第61条规定全国人大会议每年举行一次，这就否定了每年举行两次全国人大会议分别审议预算和预算执行情况报告的可能性。在宪法制度安排下，无论预算年度采取历年制还是跨年制，都无法调和人大会期与预算年度的矛盾：人大如果在预算年度开始前开会，那么可以审批预算，但不能审批预算执行情况报告；人大如果在预算年度结束后开会，那么可以审批预算执行情况报告，却不能审批预算。因此，在不调整人大会期制度的情况下，无论预算制度如何调整，都无法独自破解此困境。调整预算年度现实上的不可行在于，预算年度与企业会计年度、国民经济计划和统计数据期间需要保持一致。企业的营利活动是国家经济整体的重要组成部分，企业缴纳的税收是国家财政收入的重要来源，企业会计年度与国家财政年度不一致，会使国家经济数据统计和预算编制的难度大幅提高。国民经济计划和统计数据是预算编制的重要基础，该期间与预算期间的不一致意味着预算编制需要做大量的数据转换工作，会导致预算成本的增加和效率的降低。不仅如此，预算年度的修改不是《预算法》一部法律修改的问题，还涉及税收相关的法律。会计法律、税收法律等规定的纳税统计周期与预算法规定的预算周期应当相同，与此相关的法律就应同步进行调整。同时修改多部法律的立法难度过大，修法时间过长，不能满足预算活动对法律提出的急迫需求。[25]在不调整人大会期的情况下，沿用历年制预算年度必然会导致预算在人大批准前即先执行的问题。为了尽量使批准前执行的预算规范化，《预算法》修订采取了一个折中的办法，修改了1994年《预算法》第44条关于审批前执行参照上一年同期预算的规定，细化了各级预算在本级人大批准前可以安排支持的内容，并以列举的方式对这些批准前的支出做出了要求，要求预算批准前的执行应当在预算草案报告中做出说明，由人大审议批准。[26]较之于修订前，《预算法》虽然对审批前的预算执行起到了一定程度上的规范作用，但人大只能在事后追认，而且《预算法》并未明确人大否定这些审批前的预算执行的后果，并未在本质上改变审批前执行的预算效力真空的问题，审批前的预算执行是对预算民主控权本质的偏离。

2.调整人大会期的制度构想

为了从根本上解决人大会期与预算年度错位导致的种种问题，在预算法律框架内调整预算年度缺乏可行性，只能在人大制度方面做出调整。[27]在遵守《宪法》规定的情况下，与其他预算国家相比，我国的制度改革空间较为有限。这是因为多数现代预算国家都采取长代议会期制，[28]有非常充分的时间讨论预算案，从议会制度设计上排除了代议机关无法先行审批预算的可能性。综合考虑《宪法》规定与预算原则，笔者建议，全国人大会期应当在召开时间和持续时间两方面进行调整：一方面，将全国人大会议的召开时间调整到预算年度开始前的12月中旬；另一方面，将人大开会时间延长为一个月，延伸至次年1月中旬。如此，才能既满足预算事前审批原则的要求，又符合宪法对人大预算职权和人大开会周期的规定。

（1）提前全国人大会议的召开时间。《全国人民代表大会议事规则》（以下简称为《议事规则》）第2条规定：“全国人民代表大会会议于每年第一季度举行”。《议事规则》制定于1989年，此前的历次全国人大会议召开时间并不固定，几乎一月份至十二月份都曾召开过全国人大会议。不仅如此，人大会议还并非每年都能够举行，在1964年至1978年的十五年间，只举行过两次会议。人大会议恢复后，每年举行一次，但召开时间仍不固定，在1982年《宪法》的起草过程中，是否应在宪法中规定全国人大会期是修宪委员会讨论的一个热点问题，不少委员认为，全国人大的会期应固定下来，做到制度化，以便于人大及时审查批准预算和国民经济计划。在宪法修改委员会第二次全体会议上，康克清委员建议人大开会时间最好固定于每年十一月到次年一月之间。[29]然而，当时预算的实际情况是，国务院很少能在第一季度或前一年第四季度提出国民经济计划、预算和预算执行情况，因此，最终未能在宪法文本中规定全国人大的固定会期。1982年宪法通过后，人大会议逐渐提前至3月召开。在1989年制定《议事规则》时，立法者考虑到1985年到1988年人大会议都是3月份举行，根据代表的意见和近几年的实际情况，规定全国人大会议于每年第一季度举行。在《议事规则》的制定过程中，预算年度对人大会期的影响并非未被考虑过。在1989年3月28日举行的第七届全国人民代表大会第二次会议上，时任全国人大常委会副委员长、法制工作委员会主任的王汉斌向人大代表做出关于《议事规则（草案）》的说明，说明重要内容之一就是人大会期和预算年度的矛盾与议事规则草案采取的短期性折中方案。“宪法和全国人大组织法规定全国人大会议每年举行一次，没有规定会议举行的时间。草案根据代表的意见和这几年的实际情况，规定全国人大会议于每年第一季度举行。从批准国家的年度计划和预算考虑，较为合适的开会时间应为财政年度开始前的12月份，但目前在实际工作安排上还有困难，建议今后在实践中争取逐步提前。”[30]可见，在1989年制定《议事规则》时，立法者认为最为合适的开会时间应当是每年12月，之所以未能确定在12月，是由于当时的一些实际工作安排上的困难；同时提出应当在日后争取解决这些实际工作安排中的困难，逐步将全国人大会议召开时间提前。这与1982年《宪法》制定时的实际考虑是一致的。直至今日，在正常情况下全国人大开会时间仍固定于每年3月，当时的妥协却发展为现在的既定惯例。2021年《议事规则》进行了制定以来的第一次修正，尽管多位学者在此前均建议人大会期逐步提前，[31]然而，修正后的人大开会时间仍未做出改变，人大提前审批预算的必要性和预算的民主价值依然未能得到应有的重视。全国人大最重要的工作之一是审议年度预算，自《议事规则》制定至今已有三十余年，全国人大的组织制度和工作制度已得到完善，人大议事工作已积累了丰富的经验，与1989年面临实际工作安排困难的情况早已不可同日而语。当下已经具备调整会期的条件，立法者应当及时调整人大开会时间，使人大真正掌握预算审批的实质权力，而非仅有形式上的审批权和对先予执行的预算的追认权。

（2）延长全国人大会期。提前全国人大会议召开时间是为了使人大能够在预算年度开始前对预算进行审批，而延长全国人大会期则是考虑到宪法对全国人大审批预算执行情况报告的职权安排。按照宪法的，规定，全国人大每年只能召开一次会议，如果开会时间在预算年度开始前，则会期必须持续到上一个预算年度结束后。换言之，全国人大的会期必须横跨两个预算年度，唯此才能在同一次会议上完成对新一年度的预算和上一年度的预算执行情况报告的审批。延长会期可能是符合我国宪法规定的唯一出路。如前文分析，全国人大会议召开时间应当提前到12月中旬，延长会期到1月份则会使人大会议召开的时间跨越年度分界。人大会期跨年度并不违背宪法规定，也并非不具备现实可行性。人大会期跨越年度分界在我国并非无历史可循，第三届全国人民代表大会第一次会议的会期是从1964年12月21日持续到1965年1月4日，跨越了1964和1965两个年度。延长全国人大会期不仅是全国人大审议预算的要求，也是全国人大履行其他职权的必要保障。根据《宪法》对全国人大职权的安排，全国人大会议的主要内容包括人事任免、制定和修改法律、审查批准预算以及决定其他重要事项。可以说，国家运行和国民生活最重要的事务都需要在全国人大开会期间做出决定。人大代表需要在十天左右的会期内审议数量众多的文件，如果每份文件的平均审议时间过短，那么人大代表没有足够的时间研究和讨论文件内容，便匆匆表决。召开人大会议是一种集体民主的议事活动，是充分发扬民主，表达和汇集民意的过程，会期过短会导致民主议事不充分，削弱人大权力，使人大审议的形式意义大于实质意义，结果可能使人大仅充当橡皮图章的角色。[32]正如彭真同志在1954年北京市一届人大二次会议上所言：“民主不是形式，是实质的问题”“民主是需要时间的”。我国倾向于压缩人大会期主要考虑的是效率和成本问题。人大会议不宜过长，否则容易导致民主讨论效率低下，对重要事项的决策时间过长。此外，召开人大会议的经费由国家财政支持，会期过长也会导致财政支出的浪费，不利于保障纳税人权利。尽管人大会期过长会导致一些问题，但绝不应因此就矫枉过正。人大会期的确定应当首先保证人大职能可以充分有效地履行，在保证人大履行职能的前提下才能考虑效率和成本问题，而不能先考虑效率，并以牺牲民主活动的质量去成全效率，否则将导致民主与效率关系的本末倒置。民主活动的效率是坚持民主下的效率，而非无视民主而单独追求效率。在人大行使职权过程中，民主与效率发生冲突时，应当是效率向民主让步。[33]《宪法》《议事规则》《全国人民代表大会组织法》等都未规定全国人大会议的持续时间。目前我国全国人大会期平均十天左右、省人大会期七天左右、市县人大三至五天、乡镇人大一两天，[34]这些会期仅是一种实践上的习惯，而无法律上的依据。据各国议会联盟对48个国家议会会期的统计，我国是议会会期最短的三个国家之一。[35]而这还只是考虑天数这一项指标的结论，如果再将人口数量和国家事务总量纳入考量范围，相比之下我国的全国人大会期更短。考虑到我国的人口数量、国家事务总量和人大代表的职权，并参考其他国家的议会会期安排，延长人大会期是保障民主议事程序和提高最高权力机关实质地位的必然要求。

（3）地方各级人大会议每年举行两次。与全国人大会期的情况不同，在法律层面，地方各级人大会期与预算提前审批要求之间不存在矛盾。这是因为《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第14条规定：“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。乡、民族乡、镇的人民代表大会会议一般每年举行两次。”《宪法》也未要求地方各级人大每年召开一次会议。这就在法律层面上允许地方人大在同一年度内多次召开会议，在理论上可以分次审批预算和预算执行情况的报告。如此，应当在预算年度开始前召开人大会议审批下一年度的预算，在预算年度结束后召开二次会议审批预算执行情况报告。会议召开的具体时间仍按照法律规定和实践惯例，由本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团决定。

三、预算初步审查制度的完善

如果说会议举办时间是保障人大预算民主的先在条件，那么初步审查制度则是提高审查质量的程序保障。预算初步审查是指在人大会议召开前一段时间，[36]将预算草案的初步方案提交负责的本级人大机构进行初步审查。在人大正式开会审议预算草案时，初步审查主体向人大报告审查结果，为人大代表审查预算提供重要的专业参考。不仅如此，初步审查主体还可以通过给政府财政部门提出审查意见和修改建议的方式，使预算编制更加规范、合理，具有修正预算草案内容的特殊作用。

（一）预算初步审查的制度优势

初步审查制度设计的根本目的在于解决预算审查对专业性和时间性的较高需求与兼职人大代表和较短会期制度设计之间的矛盾。2010年《选举法》修改后，在第6条中增加了代表的广泛性规定，要求人大代表在名额分配上充分考虑职业、民族、文化程度、性别、宗教信仰、党派等因素，便于表达各行各业公民的声音。然而，人大行使预算审批权不仅需要人大代表具有正确的政治立场和觉悟，而且需要代表掌握相关专业知识以作为决策的基础。预算具有较强的专业性，代表履职的业务能力与履职所需要的专业性之间存在较大的距离，如果代表的专业素质参差不齐，就缺乏履职必要的专业基础。[37]由不具备专业知识的人大代表独立审查预算未免有些强人所难，这样的审查结果也不具备预算民主控权的实质意义。此外，我国人大会期偏短，待审批的预算文件繁多，人大代表在人大开会期间独立完成预算审批几乎不具备可能性。[38]预算的审查过程不仅应有审查主体的参与，而且应当有编制主体与审查主体的互动，预算编制主体应当根据审查主体提出的意见，对预算草案做出修改后再提交审查。这样的“审查一修改”可能根据实际情况会发生多次，因此，预算的审查需要充裕的时间保障，全部交由人大正式会议审查无法保障“审查一修改”的时间，从而使审查流于形式。在当前制度下，人大会期较短，几乎不具备在人大开会期间修改预算的可能性。在初步审查阶段，初步审查主体与预算编制主体的交互工作就显得尤为重要。甚至可以说，预算初步审查可以在很大程度上发挥人大正式审查应当发挥但未能发挥的作用，可以发现预算编制的实质问题并在提交大会正式审批前进行修改。预算审批程序分为初步审查和正式审批两个环节，可以在一定程度上弥补最高权力机关在履行预算审批职能上的不足，避免人大正式开会时对预算草案做出全有或全无的“一审即终审”式的决定。然而由于《预算法》缺乏必要的细节规定，各级各地初步审查主体的水平参差不齐，初步审查实践未能达到立法者的理想期待结果。初步审查制度优势的真正发挥还需在审查主体、审查内容、公民参与等方面进一步优化完善。

（二）优化初步审查主体制度

我国实行一级政府一级预算，中央和地方共有五级预算。根据《预算法》规定，并非各级预算的初步审查均由本级人大专门委员会负责，人大常委会工作机构和人大常委会也可能成为预算初步审查主体。[39]这是因为各级人大专门委员会的设置情况并不相同。全国人大财政经济委员会是依照《宪法》第70条的规定设置的，而依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第33条，县级以上地方各级人大可以根据需要决定是否设置有关专门委员会。乡镇级人大代表人数较少，召开会议决定本乡镇重大事项并不十分困难，因此乡镇人大既无常委会，也无专门委员会。[40]换言之，地方人大是否设置专门委员会并无法律强制性规定。这就直接导致了预算初步审查主体的不一致。

1.中央预算初步审查主体：设置专门委员会的可能性

较之于《预算法》对地方预算初步审查主体的不确定性规定，中央一级的预算初步审查主体是唯一确定的，即全国人大财政经济委员会负责中央本级预算的初步审查。中央预算初步审查主体的问题主要在于全国人大财政经济委员会中具有预算专业知识的委员人数不足，且全国人大财政经济委员会的工作职能较多，负担较重，[41]可用于预算工作的时间和精力并不充裕，难以进行深入细致的预算审查。如前文所述，预算初步审查需要充足的时间保障，需要初步审查主体与预算编制主体就预算专业问题进行深入的沟通讨论，全国人大财政经济委员会当前的人员组成和职能安排并不能满足预算初步审查的时间性和专业性要求。预算专业性欠缺与工作负担过重这两方面的问题，使得学界关于全国人大财政经济委员会能否作为中央预算初步审查主体存在一些争议。有学者建议全国人大应当专门设置预算委员会，[42]由具有预算专业知识的委员组成。[43]预算审批权是宪法明确规定的全国人大的重要职权之一，在当前人大组织无力充分支持履行这一职权的情况下，有必要设置预算委员会，专门负责预算的前期调查、初步审查等工作。如果考虑到我国人大机构调整的现实阻力，在短期内新设一个专门委员会的难度偏大，那么可以在全国人大财政经济委员会下设立预算工作小组，任用具有预算专业知识的委员，履行预算委员会应当履行的职责。在条件具备时，新设全国人大预算委员会，将财政经济委员会的预算工作职能迁移至预算委员会，最终实现人大组织制度在预算审查工作上的完善。理论上，另一个解决方案是由全国人大常委会预算工作委员会替代全国人大财政经济委员会进行预算初步审查。笔者认为这一方案不可行。宪法明确规定审查和批准国家的预算和预算执行情况报告是全国人大的职权，而非全国人大常委会的职权。预算初步审查也是预算审查工作的一部分，由全国人大常委会工作机构替代全国人大专门委员会进行预算初步审查将导致预算制度违背宪法规定。

2.地方各级预算初步审查主体：合宪性制度优化

地方各级预算初步审查主体的设定存在较大差异。这种差异既体现在不同级预算的纵向差异上，也体现于同级不同地区的横向差异上。纵向差异表现为《预算法》规定省级预算由人大有关专门委员会初步审查，市级预算初步审查还可能由人大常委会有关工作机构负责，县级预算则完全排除了由人大专门委员会和人大常委会有关工作机构审查的可能性，直接规定由县级人大常委会负责。同级不同地区的横向差异主要体现在市级预算初步审查主体在不同市之间的不一致。根据各市级人大专门委员会的设置情况不同，市级预算的初步审查既可能由本级人大有关专门委员会负责，也可能由本级人大常委会有关工作机构负责。在省一级，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第33条规定：省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。事实上，除港澳台以外，我国31个省级人大均设置了财政经济委员会。《预算法》规定省级预算由人大有关专门委员会初步审查，即是由本级人大财政经济委员会审查，《预算法》采用“有关专门委员会”的表述方式缺乏明确性，即使是维持现在的审查主体不变，也应当将法律文本改为“财政经济委员会”。在市、县两级，《预算法》关于市级预算初步审查可以由人大常委会工作机构负责，县级预算初步审查应当由人大常委会负责的规定，并不符合《宪法》对地方各级人大和地方各级人大常委会职权的安排。《宪法》第99条规定“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。《宪法》第104条关于县级以上的地方各级人大常委会职权的规定中，并未包含审查预算的职权。因此，地方各级预算的初步审查权与中央一样，应归属于本级人大，而非人大常委会。在实践中，某些地区的预算初步审查工作经常由本级人大财政经济委员会和本级人大常委会预算工作委员会共同负责。根据《预算法》第22条的规定，人大常委会有关工作机构只能协助本级人大财政经济委员会或其他有关专门委员会承担一些具体工作。换言之，人大常委会有关工作机构在预算初步审查中的角色只能是协助者，而不能与人大专门委员会共同负责预算的初步审查。笔者建议，一方面，应当修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，明确规定县以上各级人大应当设立预算委员会。在人大组织制度的法律规范上为预算初步审查做好必要的准备。另一方面，《预算法》应当修改市级预算和县级预算由人大常委会工作机构或人大常委会进行初步审查的规定，同时修改省级预算初步审查主体“有关专门委员会”的模糊性措辞，统一规定省级、市级和县级预算都应当由本级人大预算委员会负责，本级人大常委会和本级人大常委会有关工作机构可以协助本级人大预算委员会承担某些具体工作，以保持《预算法》与《宪法》职权设定的一致性。

（三）明确初步审查内容和审查结果效力

2014年《预算法》修改后，虽然增加了初步审查的时间要求，但并未对初步审查的重点审查内容、审查结果效力等方面做出规定，初步审查工作的具体展开完全交由各级人大专门委员会自行设计工作制度，审查质量依赖初步审查主体的专业能力和责任心，并无法律的规范指引和约束，导致各地初步审查质量参差不齐。初步审查内容的不明确，在实践中还可能导致审查对象的不确定性。直接审查对象是预算草案初步方案，但也可能涉及政府财政部门制定的本级预算草案编制规程。如果初步审查时发现，按照本级预算草案编制规程而编制的预算草案初步方案与《预算法》的规定不符，那么初步审查是仅可就预算草案初步方案的不合法之处提出审查建议，还是可以附带审查本级预算草案编制规程？如果可以附带审查本级预算草案编制规程，那么关于编制规程的初步审查意见应当反馈给谁？如果不能附带审查本级预算草案编制规程，那么当下一年的编制规程未作出修改时，同样的违法性问题还将出现在下一年度预算草案中，该问题应如何解决？人大财经委等人大专门委员会的人力资源不足，业务负担过重，无法充分展开调研，导致对预算形式审查多过实质审查。初步审查发现的问题往往是形式问题，如：预算、决算程序不合法；提交的预算不够完整；编制的预算、决算不够规范；预算绩效管理流于形式。[44]甚至某些预算初步审查意见连形式问题都很少提出，有些审查报告多年不变，并未针对本年度预算的现实情况提出针对性意见；有些审查意见简单、笼统，只是象征性地提出预算可行的结论；有些审查意见仅就政府预算管理的不足提出一些预算执行方面的建议，并无针对预算编制问题的意见。[45]本应最具实质意义的初步审查核心环节却因为缺乏法律规范约束等问题而流于形式审查，未能发挥应有的约束作用。《预算法》第22条虽然规定了初步审查主体提出预算的初步审查意见后，本级政府财政部门应当及时将处理情况反馈给初步审查主体，但并未规定初步审查意见应在多大程度上被尊重，政府财政部门与初步审查主体的意见不符时应当如何处理等情况。法律应当明确初步审查意见发挥效力的方式，各级政府财政部门应当按照初步审查意见指出的问题，对被审查对象作出相应处理，并及时反馈给审查主体。财政部门认为初步审查意见不合理的，应当提出书面意见反馈给审查主体，审查主体根据财政部门的意见，修正审查意见，或安排与财政部门共同商议，最终达成一致意见。如果审查主体与财政部门的意见不可调和，审查主体应当将双方的意见如实记录，在人大会议举行时，将财政部门认为初步审查意见不合理的反馈意见提交给大会，由人大代表进行审查判断。财政部门不按照初步审查意见作出处理且无特殊说明的，初步审查主体应当将情况如实反馈给人民代表大会，以便追究财政部门的法律责任。

（四）加强初步审查过程的公民参与

人民是预算权的最终来源，是一切国家权力的所有者。布坎南在民主财政理论中提出，个人参与公共决策是民主社会的基本前提。[46]在一切可以引入直接民主的国家活动中，都应当积极完善制度，保障公民的广泛参与。预算活动之所以可以在一定程度上发挥直接民主的优势，而不同于制定法律等其他事项，是因为我国实行一级政府一级预算的预算管理方式，本级政府编制的预算经本级人大审查批准后即生效，无须全国人大审批。换言之，地方人大可以自主决定本地区的财政事务，地方预算可以更好地满足本地区人民对公共物品和公共服务的需求。为了保障预算审查的质量，诸多国家都在法律中明确规定了预算审查的质询、询问、辩论、听证等程序性要求。澳大利亚规定国会举行公开听证会是预算审查的重要程序，在听证会上议员直接向政府有关部长提问，听证会公开进行，允许公众代表和媒体参加，有专门电视频道直播。[47]近些年来，我国很多地方也积极进行民主参与式预算改革。参与式预算是一种创新的决策过程，公民直接参与决策，或有助于决定本地区可支配公共资源的最终用处。[48]浙江温岭模式即是一个代表性改革范例。浙江省温岭市从2005年起首创“参与式预算”模式，即公民以民主恳谈为主要形式参与年度预算讨论，在人大会议召开前即参与到预算的前期审查工作中，实现实质性参与的预算审查监督。该模式“为公民自由、广泛、直接、真切地参与社会公共事务决策、管理和监督提供了新的渠道，也为公民监督政府预算的权力行使提供了新的方式，增强了民意的表达和公民在决策过程中的影响力”。[49]公民参与的过程也是一个教育和与公权力机关互相理解的过程，可以提高决策的效率和合法性。[50]因此，我国深化预算制度改革的进程中应当着力加强预算初步审查中公民参与的作用，通过召开听证会等方式，让公民在人大会议举行前先行了解政府的财政收支计划，并表达来自基层民众的意见。初步审查主体应当整合公民意见，审查政府财政部门提交的预算草案初步方案与公民意见的适配程度，将重要的公民意见吸纳入初步审查意见中，要求政府财政部门作出相应处理，适当修改预算草案。

四、提升人大预算权实质民主性的审批方式

《预算法》并未规定人大审批预算的形式。从全国人大和地方各级人大审批预算的实践看来，目前人大审批预算采取的是全部肯定或全部否定的捆绑式表决，即一次投票只能表决预算全部内容通过与否，而不能仅批准一部分预算项目，对另一部分不予批准，更鲜有对预算草案的修正。在这种全有或全无的审批模式下，“如果投赞成票，就会连不合理的预算也一起赞成；如果投反对票，则连合理的预算也一起反对”。[51]事实上，赋予人大分项审批权和预算修正权是人大对预算进行实质审查的必要方式，全有或全无的审批方式极易使预算审批停留在形式层面，进而虚化人大的民主核心地位。

（一）预算分项审批权

大体上来说，预算审批可分为综合审批和分项审批两种方式。综合审批指的是将一揽子预算草案作为统一的整体进行一次性审批；分项审批指的是将预算草案中可以独立出来的内容拆分并分别进行审批，[52]我国目前采用的是一次性审批的方式。我国的预算实情是，人大一般不会行使预算否决权，预算被人大否决的情况屈指可数。[53]这是因为综合审批方式决定了预算草案一旦被否决，将使得草案中本可以通过的部分也连带被否决，而预算与国家发展和公民生活的方方面面密切相关，人大否决预算将导致政府停摆，进而产生严重影响。[54]基于对此种严重后果的担心，人大代表在投票表决预算草案时，即使发现了部分内容存在问题，也会在大局考量下投赞成票。而如果预算草案中出现了极为严重的问题，如违宪违法等问题，由于人大不具有预算修正权，无法修正预算。基于问题的严重性，人大代表可能不得不对整个预算草案作出否决。那么预算草案中合理合法的项目也会连带被否决，这些项目的预算经费也会因此无法获得审批和下达，由这些预算经费支持的工作也不得不因此暂停。无论在何种政治体制下，整体否决预算都会带来明显的政治动荡。正因为综合审批方式存在上述影响全局的非科学性，该审批方式一般不为发达国家所用。[55]

我国采取综合审批而非分项审批的预算审批方式与我国进入现代预算制度较晚具有直接的关系。综合审批实际上反映的是一种长期以来形成的预算形式民主误区。我国在进入现代预算时代之前，预算理念受计划经济影响较为严重，预算不是人民决定的，而是人民被动接受的。在这种理念的影响下，即使宪法规定了全国人大行使预算审批职权，人大对预算的审批也只是形式上的同意，人民既不参与预算的编制，也无法在真正审议预算内容后决定是否批准。既然人大只是形式审批，不存在人大不批准通过预算的可能性，就自然无须将预算分项提交人大审批，人大一次性审批全部预算草案足以满足形式民主的要求，无需“浪费”更多时间进行“无意义”的分项审批。经过长达数年的博弈和对专家、民众意见的吸收，《预算法》在2014年修改过程中，已将诸多现代预算理念融入预算法律制度之中。遗憾的是，修改后的《预算法》未对现实中的一揽子审批方式作出明确的纠正，新法依然以默许的方式延续了预算综合审批方式。而这种一揽子的综合审批方式已经与现代预算理念不相符，且不符合预算法的立法宗旨。预算综合审批的现实后果有两种：一是为了片面追求效率而忽视预算草案中的问题，人大将有问题的和无问题的预算一次性打包通过；二是为了发挥预算的实质作用，人大严格审查预算草案中的所有内容，发现问题就全盘否定，将预算草案发回财政部门修改后再次审查，直至所有问题纠正完毕，才批准全部预算草案。这两种现实后果一个是牺牲民主，一个是牺牲效率，都是不可取的。在预算的审批问题上，民主和效率并非不可兼顾，分项审批就是一个很好的解决方式。合格的预算可以及时通过人大审批而后下达，不影响相关财政活动的正常开展，并可以保证国家工作在整体上不受影响。人大仅否决不合格的预算，将其发回财政部门修改，而后再次针对修改情况作出表决。有问题的预算毕竟是少数，分项审批既能保障财政运行大局，也不会放任有问题的预算直接进入执行环节。分项审批的推进需要预算法、人大议事规则和人大组织法等法律共同做出修改。这是因为分项审批需要必要的时间保障，当前偏短的人大会期必然无法满足部分不合格预算的“否决—修改—再审”的时间要求，分项审批模式需要延长人大会期来配合。

（二）人大预算修正权

如果说分项审批模式是对人大预算审批形式上的优化，那么明确人大的预算修正权则是对人大预算审批权内涵的拓展。预算修正权就是改变预算草案的权力，是指预算审批主体对进入审议程序的预算草案进行修改的权力。[56]从理论上说，人民代表大会作为国家权力机关，不仅拥有预算审批权，而且应当拥有预算提案权。只是由于预算本身的政策性和技术性，预算提案权往往由负责预算执行的行政部门行使。[57]这与制定法律的逻辑是相同的。法律草案不一定由立法机关亲自起草，专业领域的立法往往先交由负责该专业的国家机关起草，然后由全国人大（宪法和法律委员会）在该初稿的基础上进行修改，形成二审稿、三审稿……直至终稿。《预算法》的制定先由国务院起草初稿，而后由法律委员会（宪法和法律委员会的前身）多次修改和提交审议。预算与法律在审批程序和效力等方面具有很大程度上的相似性，只是较之于法律，预算的专业性更强，因此预算编制比法律制定更依赖具有专业信息和专业知识的国家机关，即政府财政部门。法律的制定一般只有初稿由其他专业机关起草，法律草案几乎都是由立法机关修改形成的。而预算草案几乎完全由财政部门编制，即使引入审查主体的提前介入制度，预算编制也是由财政部门主导，审查主体提前介入主要是为编制提供建议，而非代替财政部门亲自进行预算的编制。尽管财政部门主导预算编制，但并不能因此完全排除人大修改预算草案的权力。

综观世界各国，几乎所有的国家都允许议会对预算进行审议，议会亦有权对之提出修正意见。[58]在西方国家，议会在预算活动中具有绝对的优势地位。我国《宪法》明确规定全国人大是最高国家权力机关，地方各级人大是地方国家权力机关，而国务院仅是最高国家权力机关的执行机关。可见，不同于西方国家三权并重的权力格局，在我国，人大的权力高于其他国家机关。较之于西方国家的议会，我国人大应当拥有更高的预算权。相较于西方国家议会拥有预算修改权，我国人民代表大会的预算权只应更多，不应更少，人大预算权应当是我国人大制度的应有内涵。赋予人大预算修改权不等于人大可以不受限制地对预算草案进行修改，毕竟在预算专业性上，人大不及政府财政部门。立法机关在公共资金的使用上，同样可能存在“掠夺性机会主义行为”。[59]人大的预算修改权同样需要受到约束。正如布坎南所言：“当有效的权力从君主手中转移到议会时并非万事大吉”，[60]立法同样应当对议会行使权力的行为设置界限。很多国家都规定了议会修正预算与政府权力的制衡机制，如：美国《预算和会计法》规定国会享有预算修正权，但总统可以否决国会通过的预算。[61]德国《基本法》规定：“如法律将导致增加预算计划中联邦政府建议的支出、导致新支出或将来会产生新支出，其制定需征得联邦政府同意。如法律导致减少收入或引起将来减少收入，其制定也须征得联邦政府同意。联邦政府可要求联邦议院终止此类法律的决议。”[62]一般来说，预算审批主体对预算作出的修改应当尊重行政机关对预算草案的原初判断，不得破坏预算收支平衡。因此有学者建议将人大的预算草案修正权限制在科目流用范围内，尊重政府的预算信息优势和预算编制、执行的经验，避免预算草案内容起伏过大，增加预算协调的难度。[63]

结语

我国进入现代预算的时间仍然较短，预算法律体系仍较为单薄，仅对最重要的预算事项做了较为概括的规定，制度设计细节仍需完善。为此，一方面，在《预算法》内部，应尽快修改其中与宪法不符的预算制度设计，尤其是关于地方各级预算审批主体的规定，人大职权属于宪法保留的规定，法律不得变更主体和职权范围。针对预算实践发现的制度空缺，《预算法》应当在审批程序和审批方式等方面做出有利于提升预算民主的制度完善，使预算实践真正有法可依。另一方面，在《预算法》外部，组织法、议事规则、代表法等人大制度相关法律应做出有利于提高人大预算主体地位的制度完善。

注释:

[1] 习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，《求是》2022年第5期，第7页。

[2] 邓研华：《预算改革的理想与现实：政治学的视角》，中国社会科学出版社2017年版，第29-31页。

[3] 闫海：《预算民主：预算审批权为中心的构建》，《重庆社会科学》2007年第4期，第103页。

[4] 〔美〕汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第297-298页。

[5] 黄世鑫：《民主政治与国家预算》，业强出版社2000年版，第21页。

[6] 熊伟：《财政法基本原则论纲》，《中国法学》2004年第4期，第99页。

[7] 熊伟：《财政法基本原则论纲》，《中国法学》2004年第4期，第100页。

[8] 陈志英：《宪政范式下的预算权结构研究——以代议机关预算权为核心》，《法律科学（西北政法大学学报）》2012年第3期，第38页。

[9] 陈征：《党政机关合并合署与行政活动的合法化水平》，《法学评论》2019年第3期，第28-29页。

[10] Hans-Georg Dederer, Korporative Staatsgewalt: Integration privat-organisierter Interessen in die Ausuebung von Staatsfunktionen, zugleicheine Rekonstruktion der Legitimationsdogmatik,2004, S.190.

[11] 蒋悟真：《推动预算民主的三条进路》，《法学》2011年第11期，第24页。

[12] 朱芒：《开放型政府的法律理念和实践（上）——日本信息公开制度》，《环球法律评论》2002年秋季号，第289页。

[13] 陈志英：《宪政范式下的预算权结构研究——以代议机关预算权为核心》，《法律科学（西北政法大学学报）》2012年第3期，第42页。

[14] 魏陆：《完善我国人大预算监督制度研究——把政府关进公共预算笼子里》，经济科学出版社2014年版，第27页。

[15] 朱大旗：《现代预算权体系中的人民主体地位》，《现代法学》2015年第3期，第13页。

[16] 关于《预算法》具体内容修改体现人大主体地位的分析，参见朱大旗：《新〈预算法〉：着力加强人大对政府预算全方位的审查监督》，《财经法学》2015年第6期，第48-51页。

[17] 施正文：《新预算法与建立现代预算制度》，《中国财政》2014年第18期，第27页。现代预算制度与前预算时代的传统预算制度最重要的区别是，现代预算制度的作用不仅局限于财政管理，更与民主政治、法治建设、现代国家治理等密切关联。根据著名预算专家克莱弗兰德（Frederick A. Cleveland）对现代预算的讨论，王绍光教授将现代预算的特点总结为：“现代预算必须是经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。它不仅仅是财政数据的记录、汇集、估算和汇报，而是一个计划。这个计划必须由行政首脑准备与提交；它必须是全面的、有清晰分类的、统一的、准确的、严密的、有时效的、有约束力的；它必须经代议机构批准与授权后方可实施，并公之于众。”参见王绍光：《国家治理》，中国人民大学出版社2014年版，第368页；王绍光、马骏：《走向“预算国家”——财政转型与国家建设》，《公共行政评论》2008年第1期，第10页。

[18] 汤喆峰：《预算审批制度的域外经验及其对我国的启示》，《求索》2013年第6期，第201页；闫海：《预算民主：预算审批权为中心的构建》，《重庆社会科学》2007年第4期，第102-103页；缪国亮：《从财政预算审批谈人大制度改革》，《人大研究》2013年第8期，第16页。

[19] 彭健：《政府预算理论演进与制度创新》，中国财政经济出版社2006年版，第86页。

[20] 预算年度，也称财政年度，是一国预算起止的法定期限，通常为一年。根据各国对预算起止日期的不同选择，预算年度可以分为历年制和跨年制两种。历年制预算年度是指与公历年度日历相同的起止时间。跨年制是指预算年度与公历日历的起止时间不同，一个预算年度跨越两个公历自然年度。参见熊伟：《预算执行制度改革与中国预算法的完善》，《法学评论》2001年第4期，第134页。

[21] 参见《预算法》第52条中关于财政转移支付下达时间的规定。

[22] 陈征：《论我国预算原则的完善——以行政活动的民主合法性为视角》，《中共中央党校学报》2013年第4期，第81页。

[23] 从建立预算制度以来，突击花钱的问题就一直存在，这依然是财政部门当前重点关注的预算问题，财政部办公厅2020年12月7日印发《关于坚决防止年底突击花钱统筹做好2020-2021年预算收支平衡有关工作的通知》（财预〔2020〕169号），再次强调要坚决防止年底突击花钱。

[24] 2014年4月底《预算法》修正案草案提交全国人大常委会三审时，邓秀新等委员建议把自然年度和财政年度分离，从人大批准国家预算以后开始计算财政年度，即从4月1日到次年3月31日。

[25] 《预算法》修订沿用历年制预算年度的考虑，参见《财政部对十三届全国人大二次会议第6324号建议的答复》（财预函〔2019〕103号）。

[26] 在原《预算法》第44条的基础上新增两款，成为新《预算法》第54条。

[27] 财税法学者也认为，解决人大会期与预算年度错位导致的预算审批前执行问题应当改变权力机关的会议时间以适应预算法的需要。参见刘剑文、熊伟：《中国预算法的发展与完善刍议》，《行政法学研究》2001年第4期，第11页。

[28] 关于各国议会会期的规定和惯例，参见蒋劲松：《代议会期制度探究》，《法商研究》2015年第1期，第94-95页。

[29] 刘政：《从历史进程看人民代表大会会期制度的完善》，《中国人大》2006年第1期，第49页。

[30] 《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会议事规则（草案）〉的说明》，载北大法宝网，https://www.pkulaw.com/protocol/d2d4099221d9fe529e8102bl3d88a73cbdfb. html? keyword=% E4% B8% AD% E5% 8D% 8E% E4% BA% BA% E6% BO% 91% E5% 85% B1% E5% 92% 8C% E5% 9B% BD% E5% 85% A8% E5% 9B% BD% E4% BA% BA% E6% BO% 91% E4% BB% A3% E8% Al% A8% E5% A4% A7% E4% BC%9A% E8% AE% AE% E4% BA% 8B% E8% A7% 84% E5% 88% 99% EF% BC% 88% E8% 8D% 89% E6% Al %88% EF% BC%89，2024年1月9日访问。

[31] 韩裕庆：《我国人大会期制度的宪政价值及其实现》，《理论导刊》2006年第11期，第9页；刘政：《从历史进程看人民代表大会会期制度的完善》，《中国人大》2006年第1期，第50页。

[32] 李林：《坚持和完善全国人大的会期制度》，《当代法学》2004年第6期，第4页。

[33] 李林：《坚持和完善全国人大的会期制度》，《当代法学》2004年第6期，第5页。

[34] 缪国亮：《从财政预算审批谈人大制度改革》，《人大研究》2013年第8期，第14页。

[35] Inter-Parliamentary Union, Parliaments of The World, Gower Publishing Company Limited,1986, p.357.

[36] 全国人大会议举行的四十五日前，地方人大会议举行的三十日前。

[37] 刘剑文、熊伟：《预算审批制度改革与中国预算法的完善》，《法学家》2001年第6期，第55页。

[38] 王秀芝：《从预算管理流程看我国政府预算管理改革》，《财贸经济》2015年第12期，第27页。

[39] 各级预算的初步审查主体安排，参见《预算法》第44条。

[40] 谭家康、钟钊麟：《乡镇人大设立常委会不妥》，《人大研究》2003年第12期，第31页。

[41] 全国人大财政经济委员会一共仅有29名组成人员，包括主任委员1人，副主任委员13人，委员15人，即使全部委员都从事预算工作，人力资源也并不十分充足，更何况全国人大财经委承担了研究和审议国民经济、社会发展规划，草拟、审查经济方面的法律、法规，调研国民经济重大问题等大量工作，仅第十三届全国人民代表大会第三次会议主席团向全国人大财经委交付审议的议案就多达91件。

[42] 朱大旗、李蕊：《论预算审批制度的完善——兼论我国〈预算法〉的修改》，《当代法学》2013年第4期，第102页；刘剑文、熊伟：《中国预算法的发展与完善刍议》，《行政法学研究》2001年第4期，第8页。

[43] 刘剑文、熊伟：《预算审批制度改革与中国预算法的完善》，《法学家》2001年第6期，第56页。

[44] 古炳玮：《各地人大加强预决算初步审查的探索与成效》，《财政监督》2020年第14期，第61-62页。

[45] 李卫民：《预算初步审查与预算法修改》，《人大研究》2013年第2期，第21页。

[46] 〔美〕詹姆斯·M ·布坎南：《民主财政论：财政制度和个人选择》，穆怀朋译，商务印书馆1993年版，第12页。

[47] 朱恒顺：《预算法修改应重点关注几个问题》，《学习时报》2012年2月6日，第5版。

[48] 陈家刚：《参与式预算的理论与实践》，《经济社会体制比较》2007年第2期，第52页。

[49] 张学明：《深化公共预算改革增强预算监督效果——关于浙江省温岭市参与式预算的实践与思考》，《人大研究》2008年第11期，第21页。

[50] Renée A. Irvin and John Stansbury, Citizen Participation in Decision Making: Is It Worth the Effort? Public Administration Review, Vol.64, No.1, p.56(2010).

[51] 缪国亮：《从财政预算审批谈人大制度改革》，《人大研究》2013年第8期，第16页。

[52] 汤喆峰：《预算审批制度的域外经验及其对我国的启示》，《求索》2013年第6期，第202页。

[53] 有学者统计了仅有的几次预算草案被人大否决的情况，分别是1995年河北省饶阳县人大针对预算安排不能保证文教人员工资的问题两次否决预算，第三次审查才予以批准；2002年湖南省沅陵县人大否决财政预算报告，4个月后加开一次县人民代表大会才批准预算报告；2005年新疆维吾尔自治区昌吉市人大常委会否决了2004年财政决算和2005年上半年财政预算执行的报告，理由是追加预算支出前未经预算调整，违反预算法的规定。参见陈仪：《“激活”人大预算审批权力——评承德政府预算两遭人大驳回》，《甘肃行政学院学报》2009年第4期，第28页。

[54] 刘剑文：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社2006年版，第248-249页。

[55] 刘剑文、熊伟：《预算审批制度改革与中国预算法的完善》，《法学家》2001年第6期，第57页。

[56] 林慕华：《中国“钱袋子”权力的突破：预算修正权》，《甘肃政法学院学报》2009年第6期，第145页。

[57] 刘剑文、熊伟：《预算审批制度改革与中国预算法的完善》，《法学家》2001年第6期，第52页。

[58] 陈仪：《“激活”人大预算审批权力——评承德政府预算两遭人大驳回》，《甘肃行政学院学报》2009年第4期，第27页。

[59] 魏陆：《人大预算修正权困境研究》，《社会科学》2014年第12期，第30页。

[60] 〔美〕詹姆斯·M ·布坎南、〔美〕里查德·A·马斯格雷夫：《公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观》，类承曜译，中国财政经济出版社2000年版，第83页。

[61] 朱大旗、李蕊：《论预算审批制度的完善——兼论我国〈预算法〉的修改》，《当代法学》2013年第4期，第104页。

[62] 《德意志联邦共和国基本法》第10章“财政制度”第113条。

[63] 科目流用指的是，在维持预算草案收支总额不变的前提下，在预算科目之间调用资金，即改变预算资金的使用方面或项目。参见刘剑文、熊伟：《预算审批制度改革与中国预算法的完善》，《法学家》2001年第6期，第52-53页。

刘馨宇，法学博士，中央财经大学法学院讲师。

来源：《法律科学》2024年第4期。