摘要:合规管理是企业防控合规风险的利器，合规管理的政府监管是政府履行市场监管职能的着力点，也是保障市场有序运行不可替代的力量。当前，合规管理的政府监管存在过度依赖行政主导、监管制度供给不足、未能彰显监管功能优势等问题。合规管理的政府监管需要消解企业管理自主权与政府监管权之间的张力，政府的监管担当至少包含三个层次：首先是充分发挥政府对企业合规管理的规范和引导作用，其次是加强违法违规行为事后制裁与合规管理监管之间的衔接联动，最后是以监管激励为契机提升企业的回应性，为企业合规治理提供可持续的助力。
关键词：合规风险；合规管理；政府监管；事中事后监管
党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。企业作为市场经济的基本单位，也理应从规模扩张向质量提升转型。合规已经成为一种世界趋势，是企业走向世界的通行证。中国作为全球第二贸易大国，随着“走出去”战略的深入实施，中国企业的合规行为受到国际社会的广泛关注。由于缺乏合规意识和合规文化的必要熏陶，中国企业在“走出去”的时候，常常有意或无意地触碰国外有关合规要求的红线，从而使中国企业成为欧美国家和国际组织进行经济制裁乃至刑事制裁的主要对象。合规是企业“走出去”行稳致远的前提，合规管理能力是企业国际竞争力的重要方面。企业合规逐渐成为“跨学科法律研究”的课题，尤以刑法学视角的研究最具系统性，并主要聚焦于刑事合规领域充分发挥检察机关的作用，而对如何使作为市场规则制定者和经济秩序维护者的政府充分发挥监管作用，没有给予足够重视。事实上，企业合规管理的政府监管已经成为全球企业合规制度发展的重要趋势和立法方向。当前，国内外政治经济环境错综复杂，优化营商环境的政策需求与日益严峻的合规监管国际趋势叠加，迫切需要政府在企业合规管理中有效发挥监管作用。深入反思政府对企业合规管理的监管，用好“看得见的手”，应成为合规治理的重要突破口和发展方向。
一、企业合规管理政府监管的逻辑
党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。企业作为市场经济的基本单位，也理应从规模扩张向质量提升转型。合规已经成为一种世界趋势，是企业走向世界的通行证。中国作为全球第二贸易大国，随着“走出去”战略的深入实施，中国企业的合规行为受到国际社会的广泛关注。由于缺乏合规意识和合规文化的必要熏陶，中国企业在“走出去”的时候，常常有意或无意地触碰国外有关合规要求的红线，从而使中国企业成为欧美国家和国际组织进行经济制裁乃至刑事制裁的主要对象。合规是企业“走出去”行稳致远的前提，合规管理能力是企业国际竞争力的重要方面。企业合规逐渐成为“跨学科法律研究”的课题，尤以刑法学视角的研究最具系统性，并主要聚焦于刑事合规领域充分发挥检察机关的作用，而对如何使作为市场规则制定者和经济秩序维护者的政府充分发挥监管作用，没有给予足够重视。事实上，企业合规管理的政府监管已经成为全球企业合规制度发展的重要趋势和立法方向。当前，国内外政治经济环境错综复杂，优化营商环境的政策需求与日益严峻的合规监管国际趋势叠加，迫切需要政府在企业合规管理中有效发挥监管作用。深入反思政府对企业合规管理的监管，用好“看得见的手”，应成为合规治理的重要突破口和发展方向。
“风险”主要用来描述某个事件发生的概率与其产生后果的组合，涵盖事件发生概率与结果双重内容。在企业经营领域，原银监会在《商业银行合规风险管理指引》（2006）中将“合规风险”界定为“因没有遵循法律、规则和准则可能遭受法律制裁、监管处罚、重大财务损失和声誉损失的风险”。企业作为市场经济活动的主要参加者和发展社会生产力的主要承担者，处在多重社会经济关系之中，发生违法违规事件带来的影响可能是公共的、社会的，如侵害投资者利益、滋生寻租腐败行为、扰乱公平竞争秩序等，甚至可能跨区域、跨国境传播。最近数十年间，无论是国内还是国际范围频发的企业违法违规事件，其损失程度和影响范围均不断加剧并蔓延。尤其是对于拥有多元化部门和全球化生产链的大型企业而言，合规风险外溢和传导速度加快。面对潜在的合规风险威胁，企业应当通过建立合规组织、完善合规制度、培育合规文化等举措构建合规管理体系，从而降低合规风险。《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》（2017）第2条第3款将“合规管理”界定为“证券基金经营机构制定和执行合规管理制度，建立合规管理机制，防范合规风险的行为”。可见，合规管理是风险管理过程，构建合规管理体系是防控违法违规行为的利器。有学者认为，有效合规计划的打造，包含组建合规管理团队和建立合规风险的防范机制、识别机制、应对机制等方面。企业合规管理投入主要包括建设合规管理组织架构、推进合规管理运行、提供合规管理保障等的人员、资产成本。
企业合规并不是笼统地要求企业“依法依规经营”，而是要求企业针对可能出现的违法违规情况，建立一套旨在防范、识别和应对合规风险的自我监管机制。合规管理普遍存在费用高昂、覆盖面广、专业化和职业化程度高等特点，企业追逐利润最大化的天然属性决定了其可能会放松合规管理，使合规管理体系流于形式。对于企业而言，放松合规管理可以在短期内减少管理投入、节约成本、提高利润，但是无法解除合规风险对市场秩序的威胁。个人理性的有限性和风险的社会性决定了需要由国家干预风险这一基本立场。防控合规风险当然需要企业自身加强合规管理，但当这种自我监管模式无以自足时，就需要外部力量介入。政府作为维持市场秩序的关键外在力量，有必要对企业自我监管行为进行再监管。基于管理的规制，是指政府规制主要是要求和鼓励企业建立内部管理制度，从而形成有效的自我规制机制，此时规制者希望通过建立管理制度来提升企业的责任。政府监管者角色主要存在于政府和企业之间所形成的行政管理法律关系中，我国大量法律法规赋予了监管机关监督管理权限。例如，《证券法》（2019）第140条规定，“证券公司的合规管理不符合规定的，国务院证券监督管理机构应当责令其限期改正，对于逾期未改正的，应当根据实际情况采取其他限制措施”。
从政府职责角度而言，合规管理的政府监管是为了维持市场经济秩序，而对企业合规管理行为进行监督管理的活动是政府履行市场监管职能的重要领域。政府监管是一个长期、动态的过程，覆盖市场主体从进入到退出的整个过程。政府既要对企业准入进行许可，也要对企业违法行为处罚，在这两种监管方式之间仍存在着监管空间，而合规管理的政府监管则是政府履行市场监管职能的重要突破口和着力点。有学者指出，行政监管合规已经替代了传统的“严刑峻法”式的行政执法方式，成为行政监管部门督促违法企业自我监管、自我整改、自行堵塞管理漏洞的一种执法方式。相较于发生违法违规事件而受到行政处罚甚至刑事制裁等事后惩罚机制，监管机关通过评估检查、限期整改等措施介入企业合规管理工作，由被动的监管执法行动转变为事中积极地预防，可以使市场监管形成更加完整的链条。同时，合规管理的政府监管通过规范、激励或者倒逼企业进一步完善合规管理体系，也与近年来我国“放管服”改革步调相一致，亦契合了加强事中事后监管的理念。
政府应当对企业的合规管理行为进行常态化监管，包括确立合规管理标准、实施合规评估、检查等动态监管举措。合规评估有利于监管机关了解企业合规管理的现状，从而实施分类监管，优化行政资源配置。例如，《商业银行合规风险管理指引》（2006）第28条规定，“银监会应定期对商业银行合规风险管理的有效性进行评价，评价报告作为分类监管的重要依据”。行政检查也是监管机关履行职责的重要方式。监督检查旨在搜集信息以确认被规制者是否遵守规制标准，同时还在于判断被检查者将来违法的可能性。监管机关通过调整行政检查的方式来激励企业进行合规管理。例如，《商业银行合规风险管理指引》第29条规定，“银监会应根据商业银行的合规记录及合规风险管理评价报告，确定合规风险现场检查的频率、范围和深度”。监管机关对企业合规管理的检查内容包括是否建立合规风险管理体系，合规管理职能是否适当、有效等。对于不建立合规管理体系或合规管理有效性不足的企业，监管机关有权采取进一步措施。例如，在执法实践中，因公司存在合规管理人员配备不足、合规人员不具备相关工作经验、合规人员薪酬无保障、合规考核独立性不足等问题，证监会及其派出机构依据《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》《证券公司合规管理实施指引》等规定对多家证券公司采取了责令改正、出具警示函、限制业务活动等行政监管措施。
二、对企业合规管理政府监管的检视
自企业合规管理行为纳入行政监管视野以来，政府便成为合规治理不可替代的力量。合规管理的政府监管属于行政职权的行使，必然在行政机关与行政相对人之间形成行政法律关系。随着政府监管实践的发展，也不可避免地存在一些深层次问题。
（一）过度依赖行政主导存在潜在风险
全球化合规管理的趋势日益明显，联合国、OECD、世界银行、APEC等国际组织以及各国政府如美国、英国等都在全国范围内不断倡导企业加强合规管理。就中国而言，政府逐渐意识到合规管理对企业可持续发展的重要性，并试图以行政主导方式推动中国企业全面建立合规管理体系。银行系统作为金融系统的核心，其稳健运行有利于整个国家的经济长期稳定发展，强化其监管尤为重要。早在2006年，银监会即在《商业银行合规风险管理指引》中规定，“银监会依法对商业银行合规风险管理实施监管，检查和评价商业银行合规风险管理的有效性”，标志着商业银行合规风险管理工作进入政府监管的视野。随后，保监会、证监会陆续发布了保险公司、证券公司合规管理的相关规定，对合规管理提出了全面规范性要求。根据证监会合规管理工作部署，中国证券公司应于2008年底之前完成合规管理体系建设。经过多年的实践，证券公司和证券投资基金管理公司合规管理工作取得了初步成效，但也存在将合规管理仅作为合规部门的职责、合规负责人履职保障不足、追责力度不够等问题。为此，证监会于2017年颁布了《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》，这是我国行政监管机关通过部门规章形式首次在全行业强制推行合规管理，要求在中国境内设立的证券公司和证券投资基金管理公司一律实施合规管理，并确立了监管机关对企业合规管理的监管措施，对企业合规管理行为形成强制约束。
诚然，监管机关利用所掌握的丰富资源和政府权威，通过合规考核评价、合规报告、合规检查、责令整改等措施对企业合规管理行为进行强有力、直接的干预，有助于推动企业短期内建立合规管理体系。国资委印发的《中央企业合规管理指引（试行）》规定，“国资委负责指导监督中央企业合规管理工作”，并确立了合规考核评价、合规报告等举措。前者是国资委将合规经营管理情况纳入对企业负责人的考核中，发挥考核“指挥棒”作用；后者是企业将重大合规风险事件及时报告给国资委，由国资委指导企业进行应对和处理。但是，从长远来看，合规管理囿于自上而下的行政主导推进，在监管机关与相对人之间形成“命令——服从”关系，存在行政压力有余而企业动力激发不足的问题。建设善治政府，首先要转变政府的治理理念，从管理到治理，旨在强化有限政府、有为政府的意识。过度依赖行政主导方式推进企业进行合规管理，企业长期处于消极被动地位，其自主性、能动性和创造性受到抑制，致使合规管理内生动力缺乏。此外，当所有的监管压力都集中于监管机关，必然使其陷入疲于应付的困境，即监管机关有可能选择性执法、机械化执行，政府能否持续发挥监督作用也是存疑的。
（二）合规管理政府监管的制度供给不足
合规管理监管制度为规范各方主体的行为提供了依据，由此，制度的完备化与可操作性直接影响到监管目标的实现以及监管功能的发挥。然而，考察我国合规管理监管制度的规范可以发现，合规管理的迅速发展与政府监管制度有限供给之间的矛盾愈发凸显。我国目前缺乏专门法律法规对企业合规管理的政府监管进行规范，具体规定散见于部门规章及规范性文件，严重影响了政府监管的有效性。《中央企业合规管理指引（试行）》规定，“地方国有资产监督管理机构可以参照本指引，积极推进所出资企业合规管理工作”。各省市国资委等监管机关也在结合实践需要推动所管辖区域企业加强合规管理，并出台了合规管理监管规定，与中央要求形成有效互动。到2020年，已有北京、河北、上海、江苏、山东等多个省市的国资委颁布了适用于本省市的企业合规管理指引，并对企业合规管理监管责任作出相应规定，力争切实推动企业合规管理。但是，这些规定配置政府监管权的方式稍显粗放，对监管职责的履行标准、程序等方面的规定较为简单模糊。以《上海市国资委监管企业合规管理指引（试行）》（沪国资委法规［2018］464号）为例，该规定虽然确立了合规管理工作的监管机关，但全文仅有一条概括性规定了“市国资委负责指导监督市国资委监管企业合规管理工作”，监管主体的职、责、权不明确，显然太过粗疏浅陋。
我国合规管理政府监管的制度建设总体上仍处于早期探索阶段，规范的细节性、可操作性有待补强。从比较法的视角来看，面对制度供给不足的困境，美国执法机关进行了积极探索。美国通过《反海外腐败法》（Foreign Corrupt Practices Act, FCPA）推动反腐败合规，并以广泛的覆盖面和严苛的制裁威慑力在反海外商业贿赂执法方面处于领先地位。美国执法机关制订了一系列与《反海外腐败法》相关的政策和指导文件，包括美国司法部制定的《FCPA企业执法政策》《公司合规程序评价》《企业合规机制评估指南》，以及美国司法部和美国证券交易委员会联合发布的《FCPA资源指南》等。上述文件明确了监管机关执法标准、企业建立合规管理体系的具体要求等，不仅提高了监管机关的执法透明度，还可以帮助企业建立健全合规管理体系。在我国，由于合规管理监管制度规定较为原则、监管职责不清晰，加之实践中企业合规管理的具体情形复杂多样，无疑使政府难以开展监管工作，并极有可能导致监管权泛化、扩张，这种模式显然不利于合规治理。
（三）合规管理监管作用尚未彰显
合规管理的政府监管主要是促使企业建立健全合规管理体系，坚持预防为主、标本兼治，因而政府监管是一项超前性的基础工作。但是从执法实践来看，当前对企业合规风险的监管大多依赖于事后惩罚机制，而忽视了事前预防性监管，引发了合规治理的瓶颈。一种越来越明显的发展趋势是，中国监管机构对有些领域的违规企业所科处的行政处罚越来越严厉，特别是所科处的罚款数额越来越高，有些已经达到天价的程度。近年来，证券领域违法案件频发，证券监管机关作出了大量的行政处罚。2018年，证监会严厉打击违法违规行为，罚没款金额首次突破百亿元，达到106.41亿元，同比增长42.28%。部分被处罚企业是由于过分追求经济利益、无视政府监管规定以及合规管理规范而发生违规事件，暴露出对合规管理建设的不重视。虽然当违法成本高于合规管理成本时，企业会倾向于选择合规管理，但是让每个企业都经历合规风险事件，缴纳数额巨大的行政罚款甚至承担刑事责任，所造成的经济和声誉损失是企业不可承受的。
从实践不难看出，合规管理监管在预防合规风险、促进企业依法依规经营中应当起到的作用尚未彰显。据统计，截至2020年底，共有49家证券类企业或者个人因为内部控制缺陷或者合规责任履行不当而受到处罚。这与证券监管机关每年对数百家违规违法企业进行行政罚款形成鲜明对比。可以说，监管机关更侧重于以“底线思维”规范企业行为，违法违规行为事后制裁与合规管理监管之间缺乏良性的衔接互动。从合规治理系统性、预防性角度分析，监管机关仅在违法违规事件发生后要求企业承担法律责任，但如果企业不能及时弥补合规管理漏洞，合规风险一旦累积，很可能会再次发生违法违规事件。政府监管作为整体，应当始终具备整体性视野，实现违规行为事后制裁与合规管理监管既独立又协同的有机统一。仅仅对违规行为进行制裁并不能实现有效监管的目标，还需要将合规管理监管嵌入其中，以达成市场监管效能的最优解。但凡监管机关仍然依赖结果导向路径、以罚代管理念，就没有激发通过合规管理监管来促进企业可持续发展并进而优化营商环境的功能。监管机关必须摆脱传统事后制裁理念的束缚，尽快衔接违法行为事后制裁与合规管理监管。通过形成监管机制“组合拳”，既符合不同监管机制之间分工协作、有机结合理念，也是加强事中事后监管的必然要求。
三、企业合规管理政府监管的优化
在企业内部建立长效的合规管理体系，是企业可持续、高质量发展的必然要求，政府监管正在深刻重塑合规治理。鉴于政府监管将从根本上影响企业合规管理的方向，应当不断优化政府监管机制，为企业合规治理提供可持续的助力。
（一）企业自主权与政府监管权的张力消解
我国正在探索的合规管理政府监管制度，是在企业未能建立有效的合规管理体系情况下，由政府对企业自我监管行为的再监管，体现了公权力与私主体之间的互动。在此情形下，需要厘清政府权力与企业权利的边界，实现合规风险最优防控与企业最大发展之双重目的，这是政府在合规管理监管中面临的难点所在，也是合规治理的应有之义。在现代社会，公司自治是企业经营自主权的核心，对于发挥企业的积极性、充分维护股东利益至关重要。但企业的经营自由并非没有法律界限，企业对市场经营秩序负有保障责任。事实上，《公司法》第5条明确规定：“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任”。在合规管理的监管中，对于政府监管限度的划定既要避免行政权对合规治理“监管不足”而使市场秩序面临威胁，也要防止行政权对企业“干预过度”而对管理自主的抑制。监管机关对企业合规管理的监管，实际上涉及了企业与政府角色定位问题，也是“推动有效市场和有为政府更好结合”必须回答的问题。
从市场监管的常态来看，监管机关与企业之间是一种长期博弈、互相依靠的“共生”关系。企业合规的政府监管打破了行政权和企业自主权的壁垒，但是监管权深入企业治理领域也是有限的。企业合规，在本质上属于公司治理问题。对于企业自我监管不足问题，监管机关不能逾越、取代企业直接采取措施建立合规管理体系。例如，在证监会作出的“关于对广发证券股份有限公司采取出具警示函措施的决定”中，对广发证券股份有限公司采取出具警示函的行政监管措施，并要求“公司经营管理层应当按照《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》的要求，切实履行合规管理职责，为合规总监、合规部门、合规人员履职提供充分的人力、物力、财力、技术支持和保障”。监管机关明确了企业整改应当达到的具体结果，但实现这些结果的方法由公司自主决定，这符合“推动有效市场和有为政府更好结合”的目标。企业可以结合业务类型、地域规模、监管要求、主要合规风险点等实际情况，独立性、灵活性地建立健全适合自身的合规管理体系。监管机关应当及时跟进督促企业按期整改，明确整改责任归属、要求企业及时披露反馈等。对不按期整改和整改不合格的企业，监管机关可以作出限制业务活动等处罚，将监管作用落到实处。
（二）合规管理的政府监管担当
加强市场监管、规范市场秩序、营造公平竞争的市场环境，是政府职能转变的一个重要方向，也是完善社会主义市场经济体制、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务和要求。政府在企业合规管理中发挥关键作用，在平衡企业自主权与政府监管权的基础上，政府应当主动担当作为，发挥监管权的权威性和协调性。
第一，合规管理政府监管的制度构建既能促进政府监管的规范化、法治化，又能将监管权限制在制度的笼子里。面对合规风险对经济秩序的冲击，世界各国执法机构基于合规执法实践，纷纷采用合规管理指南的方式，加强对合规管理的指导，并将一般合规管理原则细化为具体合规领域的指引。例如，英国、澳大利亚、加拿大等国分别为大企业与中小企业提供了不同版本的反垄断合规指南，美国执法机构则提倡由行业协会为企业提供可用的合规制度模板。对于我国来说，监管机关应当在充分考虑国际上广泛认可的合规管理理论和实践经验的基础上，通过制定差异化、有针对性的规范，为企业建立合规管理体系提供基本遵循和行动指导。为提升制度构建的透明性和公正性，监管机关应当注重与企业的协商互动。例如，中国标准化研究院会同中国石油天然气集团公司、中兴通讯股份有限公司起草了《合规管理体系指南》（GB/T 35770-2017），并经原国家质检总局、国家标准化管理委员会正式批准发布。这不仅能增强企业进行合规管理的主体意识，还可以减少对政府监管的抵触情绪。同时，政府还应进一步明确监管尺度、标准和情形，提升监管精准度，减少对企业自主管理的影响。
第二，增强合规管理监管防范违规行为的监管理念，是强化政府监管职能的重要突破口。《优化营商环境条例》指出，“监管执法中应当以说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段为依托，在能够完成行政管理目的的基础上，尽可能减少刚性执法措施的实施，以确保市场主体的正常生产经营活动”。在企业合规管理政府监管中，作为监管者的政府不能仅依赖过度强制的、单一的命令控制式监管，还应当注重多元监管机制的系统性。就我国合规风险监管实践而言，违规行为事后制裁与合规管理监管之间尚未衔接，更多地依赖于事后惩戒，这在一定程度上导致合规管理政府监管功能疲软。预防性功能应当成为合规管理政府监管与事后执法活动最显著的区别，监管机关应当充分挖掘事中事后监管资源，促进合规管理政府监管与事后制裁的衔接嵌套。企业合规管理加入预防性治理体系，既能发挥企业的主动性与创造性，又会让国家有明确的管控目标。对于不合规经营的企业，监管机关不能仅对违规行为进行事后制裁，还应当做好后续监管衔接，将合规管理的监管要求嵌入其中。例如，行政监管部门与涉案企业通过达成行政和解协议，督促并激励企业建立合规计划，这已经成为西方国家普遍采纳的新型监管方式。规管理政府监管促使企业增强防范合规风险的能力，有助于克服行政处罚、刑事制裁等事后惩戒手段的滞后性弊端，为维护良好市场秩序和优化营商环境提供新的推动力。
第三，以监管激励为契机来提升企业的回应性。如果政府只侧重于惩戒而忽视激励机制的作用，可能导致监管机关与企业的博弈处于不稳定状态，从而陷入“监管困境”。目前中国的国有企业建立合规的最大教训就是由于缺乏激励机制，大多都沦为应付行政监管的表面工程，当合规不带来任何价值的时候，注定流于形式，企业建立合规计划、改善公司治理就难有积极性。对此，监管机关可以通过监管激励提升企业对政府监管的回应性，激活企业自主管理活力。例如，为激励企业自主建立反垄断合规制度，巴西第14/2004号条例规定，对符合法定标准的条件的企业，巴西司法部经济法律局可以为其颁发“合规证书”。认证是一种重要的规制与治理工具，对行政机关而言，认证为产品、服务和管理体系设定绩效标准与管理体系标准，引导生产经营者的行为，有助于实现确保产品安全和质量的行政任务。《认证认可条例》明确将企业的管理体系符合相关技术规范或者标准的情况纳入自愿认证范畴。合规认证本身不会改变企业的权利义务，而是通过声誉激励企业改善守法表现，也能够节省监管成本。
结语
加强合规管理是企业可持续、高质量发展的必然要求，也是顺应经济全球化新形势的必经之路。中国企业的合规行为受到世界银行、美国等监管当局的密切关注，国际监管环境日趋严峻复杂，也给企业合规管理带来新的压力。国际竞争不仅是企业之间的竞争，也是各国监管的竞争。发挥政府监管在企业合规管理中的作用，不但是完善合规治理的迫切需要，同时也是抢占制度制高点的战略选择。合规管理的政府监管作为市场监管职能的必要抓手，在深化“放管服”改革、加强事中事后监管等方面发挥着重要的作用，为“内循环”创造动力。系统揭示政府监管的挑战、把握政府监管的方向应成为亟待回应的课题，政府监管应当为企业合规管理提供可持续的助力。政府监管将推动企业合规治理进入新阶段，这也是中国企业在国际市场中赢得有利地位的必然选择。
