解决好“三农”问题，是全面建成小康社会、顺利实现国家现代化的重大战略任务。习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上要求，“重点围绕国家重大战略需求开展前瞻性、针对性、储备性政策研究”“理论创新只能从问题开始”“问题是创新的起点，也是创新的动力源。”我们应当按照这一精神，坚持问题导向，切实增强“三农”政策研究的针对性和实效性，努力促进农村同全国一道迈入全面小康社会。
瞄准农村贫困问题，为补齐全面建成小康社会的短板出谋划策
帮助农村贫困人口脱贫，是全面建成小康社会必须补齐的短板。到2020年全面建成小康社会时，如果有几千万人口的生活水平处在扶贫标准线以下，既会影响人民群众对全面建成小康社会的满意度，也会影响国际社会对中国全面建成小康社会的认可度，就很难说在共享发展方面有所作为和进步。
实事求是地讲，改革开放30多年来，中国扶贫取得了很大成就。中国是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家。回顾中国农村的减贫历程、展望中国农村未来的减贫前景，可以从以下三个维度进行深入分析。
从经济增长的涓滴效应来看，中国经济持续30多年的快速增长让大多数人受益，并摆脱贫困。发展是硬道理，也是解决中国所有问题的关键。1979-2015年，中国GDP年均增长9.6%，农业生产年均增长4.4%，农民人均纯收入年均增长7.6%。这是37年来中国农村贫困人口大幅度减少的最重要基础。特别是在经济快速增长的早期阶段，经济增长的涓滴效应和减贫效应尤为明显。在1979-1985年的7年间，中国GDP年均增长9.8%，农业生产年均增长6.5%，农民人均纯收入年均增长15.2%。按现行扶贫标准，短短几年间上亿人脱贫，未脱贫的生活状况也有很大改善，最根本的力量是农村改革释放出的增长潜能。
从包容性增长看，实施区域协调发展和城乡统筹发展战略，帮助边远地区和农村获得更多发展机会。随着经济增长的推进，涓滴效应出现递减，主要原因在于，实施沿海率先开放战略这一外在因素和区位比较劣势这一内在因素使中西部地区特别是“老少边”地区未能及时搭上全国经济增长的快车，城乡二元体制阻碍农村进一步分享经济增长成果。为对冲涓滴效应递减，中国从1999年起实施西部大开发战略，加强西部地区特色优势产业、基础设施、生态环境建设。2007年以来，西部地区经济发展速度已连续9年超过东部地区，全国区域发展协调性增强；从2002年起实施统筹城乡发展战略、逐步在农村建立起各种社会保障制度，从2004年起实施农业补贴和主要农产品托市收购政策，从2006年起推进新农村建设，2010年以来农民收入增长速度已连续6年超过城镇居民，全国城乡发展协调性增强。
从政府主导的专项扶贫规划来看，国家拿出专项资金，瞄准贫困线以下的农村人口，取得了明显的减贫效果。由于区位条件非常不利、人力资本极度匮乏，仍有一部分乡村和农户，涓滴效应难以惠及，包容性增长难以覆盖，需要靠政府主导的专项扶贫规划帮助他们增加收入、摆脱贫困。早在1982年，中国政府就意识到这个问题，安排“‘三西’农业建设专项补助资金”，对甘肃的河西、定西和宁夏的西海固地区进行开发式扶贫。1986年，中国政府提出要对“老少边”地区实行特殊的扶持政策，并成立专门的政府机构、安排专项扶贫资金。1994年以来，先后实施了《国家“八七”脱贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》。
在过去30多年间，涓滴效应、包容性增长和政府主导的专项扶贫规划，各有各的功能、各自发挥了不可替代的作用，这些都是中国有效减贫的重要途径。中国经济发展已进入新常态，受经济增长速度从高速转向中高速影响，居民收入增长速度也将下降，经济增长的涓滴效应将进一步减弱。包容性增长的主要措施，如以工业化城镇化吸纳农村剩余劳动力就业、持续提高农产品相对价格，将面临严峻挑战。在这种背景下，无论是“十三五”期间使扶贫标准线以下的5575万农村贫困人口全部脱贫，还是未来更长时期在中国推进2015年后发展议程、消除绝对贫困和改善底层40%人口的收入状况，都需要加大政府主导的专项扶贫规划的实施力度，特别是要实施精准扶贫战略，使贫困乡村和贫困农户有更多的发展机会。
在新一届中央领导集体的治国理政方略中，帮助贫困人口脱贫处于重要位置。新的发展阶段实施精准扶贫战略，必须在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。为此，一要解决好“扶持谁”的问题，确保把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策。二要解决好“谁来扶”的问题，加快形成中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的扶贫开发工作机制，做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位。三要解决好“怎么扶”的问题，按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批和社会保障兜底一批的“五个一批”工程。四要解决好“如何退”的问题，加快建立反映客观实际的贫困县、贫困户退出机制，努力做到精准脱贫。
聚焦农民增收问题，为持续缩小城乡居民收入差距开拓思路
坚持居民收入增长和经济增长同步，缩小城乡居民收入差距，是促进共享发展的根本要求。尽管1979-2015年间农村居民人均纯收入增速快于城镇居民人均可支配收入增速，2010年以来，农村居民人均纯收入增速已连续6年快于城镇居民人均可支配收入增速，但2015年按新口径计算的城乡居民人均可支配收入倍差仍高达2.73、按老口径计算的城乡居民收入倍差高达2.95。
因此，习近平同志指出，“检验农村工作成效的一个重要尺度，就是看农民的钱袋子鼓起来没有。要通过多种途径着力构建农民持续较快增收的长效机制。”
从不同维度落实共享发展理念，对“十三五”期间农民收入增速会有不同的底线要求。第一，从实现2020年城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标来看，要求在“十二五”年均9.6%的基础上，今后五年农村居民人均收入增速不低于4.8%。第二，从实现居民收入与经济增长同步来看，要求在“十二五”GDP年均增长7.8%的基础上，今后五年农村居民人均收入增速不低于6.5%。第三，从实现城乡居民收入差距缩小来看，要求在“十二五”城镇居民收入年均增长7.7%的基础上，今后五年农村居民人均收入增速不低于6.7%。根据这三个维度推算的农民收入增速底线都具有约束力，因此，“十三五”农民收入年均增速的底线是不低于6.7%。
需要重视的是，农民收入的四大来源增长乏力。受农民工人数和工资水平增速下降影响，工资性收入增长不容乐观。受国际大宗农产品价格低迷和国内去库存的影响，家庭经营收入很难快速增长。受国家财政收入增速放缓影响，农民通过农业补贴和社会保障获得的转移性收入增速也会放缓。受集体资产存量分布不均、释放农村集体产权制度改革红利需要时间的影响，财产性收入很难成为大多数农村地区增收的推动力量。这四大增收动力衰减的苗头已经出现，今后一个时期甚至可能加剧。
在这样的形势下，必须把促进农民增收作为“三农”工作的主线索。
第一，要处理好农产品价格形成机制改革与维护农民利益的关系。实行新疆棉花和东北地区大豆目标价格补贴改革，将东北地区玉米临时收储制度调整为“市场化收购”加“生产者补贴”，增强稻谷和小麦最低收购价政策的弹性、改变只涨不跌的刚性预期，有利于发挥市场在农业资源配置中的决定性作用。但需要注意的是，这一轮的政策调整是在供大于求的背景下进行的，伴随政策调整的势必是市场价格下滑。这要求国家采取相应的补偿措施，帮助农民渡过调整的“阵痛期”。
第二，要延长和重构农业产业链、价值链。在总结借鉴日本“六次产业”和中国农业产业化经验的基础上，以增强农业就业密度为基础，以提高农民分享价值链比例为目的，推进农村一二三次产业融合发展。按照有利于延长农业产业链的方向，推动农产品加工业转型升级，大力发展休闲农业和乡村旅游。按照有利于农民分享增值收益的方向，完善农业产业链与农民的利益联结机制。
第三，要提高农民非农就业能力。加强职业技能培训，引导农民树立终身离农的志愿。帮助返乡农民工创业，带动当地农业剩余劳动力就地转移就业。
抓住农村社会保障问题，为促进城乡基本公共服务均等化贡献智慧
从中国目前情况看，农民正是最需要关心的人群，农村学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等是最基本的民生问题。习近平同志指出，“要紧紧扭住包括就业、教育、医疗、文化、住房在内的农村公共服务体系建设这个基本保障，编织一张兜住困难群众基本生活的安全网，坚决守住底线。”
实施城乡统筹发展战略以来，解决农村基本民生问题的制度框架逐步建立健全，农村民生保障程度逐步得到提高。
在教育方面，结合农村税费改革，建立农村义务教育经费保障机制，实现由公共财政承担农村义务教育教师工资、校舍维护和公用经费等办学投入；免书本费、免杂费和补助寄宿生生活费的“两免一补”政策，从592个国家扶贫工作重点县起步，分步扩大到中西部和东部地区，最终从2006年秋季入学起全国农村实现真正意义的免费义务教育；2016年出台统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展意见，加快缩小城乡教育差距。
在医疗保障方面，从2003年起实行新型农村合作医疗制度，起初各级财政对新农合的人均补助标准只有10元，2016年已提高到420元，国务院已出台关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见。
在养老保障方面，从2009年起实行新型农村社会养老保险制度，2014年起建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面实现城乡一体化。
在最低生活保障方面，从2007年起实行农村最低生活保障制度，截至2015年底，全国有农村低保对象4903.6万人，2015年各级财政共支出农村低保资金931.5亿元、人均补助水平1766.5元，城乡低保对象人均补助倍差为2.15，小于城乡居民收入倍差，低保补助为缩小城乡居民收入差距作出了贡献。
在住房保障方面，从2008年起实施农村危房改造，8年累计解决了2000万贫困农户的住房安全问题。
尽管如此，与全面建成小康社会的目标相比，农村基本民生问题仍是短板；与城镇居民已经享有的民生福祉相比，农村基本民生问题仍需加强。要按照提高公共服务共享水平、努力实现基本公共服务全覆盖的要求，把社会事业发展的重点放在农村、加快推动城镇公共服务向农村延伸，织牢农村社会保障网。要促进教育公平，推动义务教育均衡发展，建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，加快城乡义务教育公办学校标准化建设，加强乡村教师队伍建设、推进城乡教师交流；逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费；完善资助方式，实现家庭经济困难学生资助全覆盖。要促进就业公平，统筹人力资源市场，打破城乡分割和身份歧视，维护劳动者平等就业权利。要促进社会保障公平，完善城乡居民基本养老保险制度，进一步缩小城乡低保标准和人均实际补助差距，促进医疗资源向农村流动。
（作者为国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员）
转自：微信号 中国经济报告
