我国农业正处于艰难的转型阶段。这不仅包括从粗放、透支到集约、永续的资源利用方式转型，从“家家包地、户户种田”到经营权流转、适度规模的经营方式转型，而且包括从增产导向到竞争力导向的农业支持政策转型。根据工业化城镇化发展程度的提高、国内外市场价格对比关系的变化，借鉴发达经济体农业支持政策转型的经验教训，加快构建竞争力导向的农业支持政策体系，提高农业的综合效益和竞争力，是推进农业供给侧结构性改革的重要内容，也是实现我国农业现代化的必然要求。
一、以增产为导向的农业支持政策体系的形成背景、主要内容和基本特征
改革开放以来，除少数几个时段因农产品卖难出现过把结构调整作为农业政策的主要目标外，其他多数时期我国农业政策的主要目标是促进增产、保障供给。其他多数时期我国农业政策的主要目标是促进增产、保障供给。这里对以增产为导向的农业支持政策体系的形成背景、主要内容和基本特征进行论述。
（一）以增产为导向的农业支持政策体系的形成背景
尽管在制定农业政策时要考虑多种因素，但“吃饱肚子是第一位的”。特别是2004年以来，我国再次连续多年把促进粮食等大宗农产品增产放在农业发展的优先位置，逐步建立起一套增产导向的农业支持政策体系。这么做，既是现实需要，也有操作空间。
从现实需要看，寄希望于通过促进粮食等大宗农产品增产以应对通胀压力。2003年第四季度以来，全国粮食价格出现过3轮快速上涨，每次都带动食品价格和居民消费价格相应上涨，进而推动出台新的粮食增产措施。2003年第四季度，从南方地区开始，大米价格出现迅猛上涨，并推动全国粮食价格普遍上涨。为应对此轮粮食价格上涨，2003年10月和2004年3月，国务院连续召开全国农业和粮食工作会议、全国农业和粮食生产工作会议，要求各地抓好粮食生产和市场供应工作。2007下半年至2008年上半年，受国际市场大宗农产品价格暴涨的传导，国内农产品价格出现快速上涨。在此背景下，2008年3月，国务院召开全国农业和粮食生产电视电话会议，宣布一系列支持农业和粮食生产的政策。2010年下半年至2011年上半年，受自然灾害、游资炒作等因素影响，食品价格全面上涨推动居民消费价格指数快速上涨。为应对这个局面，2011年2月，国务院召开全国粮食生产电视电话会议，出台了抗旱浇麦补贴、抗旱机具购置补贴、小麦返青拔节弱苗施肥补贴等政策。在这三个时间节点，决策层均希望通过发展粮食和农业生产，以管理好通胀预期、稳定消费价格总水平，促进经济平稳较快发展和社会和谐稳定。
从操作空间看，财政收入快速增长使国家有底气加大农业支持保护力度，国内农产品价格低于国际市场使国家可以把提价作为刺激农业增产的政策工具。2002年召开的党的十六大明确提出实施统筹城乡发展战略，随后几年中央作出“多予少取放活”“工业反哺农业、城市支持农村”“以城带乡、以工补农”等重大决策，这为采取措施促进农业增产提供了思想和认识基础。2003-2013年，全国一般公共预算收入从21715亿元增长到129210亿元，年均增长19.5%，这为加大农业投入提供了财力基础。2013年以前，我国大宗农产品价格普遍低于进口到岸税后价格，国家通过提高最低收购价和临时收储价以刺激粮食等大宗农产品生产，不至于造成价格倒挂和进口增加。
（二）以增产为导向的农业支持政策体系的主要内容
需要与可能兼备，使增产导向的农业支持政策体系逐步建立起来。这套政策体系的“四梁八柱”包括以下方面：
一是以增产为导向的粮食最低收购价政策。截至2003年底，经过多年市场化改革，除粮食、烟草、蚕茧等少数品种外，我国其他多数农产品已放弃国家定价和国家收购政策。2004年，国务院发布《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，决定全面放开粮食收购市场，充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。作为此次改革的核心内容，粮食价格形成机制实现了市场化，即“一般情况下，粮食收购价格由市场供求形成”。与此同时，这次改革也为国家定价和国家收购预留了一定空间，即“当粮食供求发生重大变化时，为保证市场供应、保护农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种，在粮食主产区实行最低收购价格”。粮食最低收购价政策具有“四特”的特点：特定的情形，只在粮食供求发生重大变化时才实行，一般情形下不实行；特定的品种，只有短缺的重点粮食品种才实行，一般粮食品种不实行；特定的地区，只有粮食主产区才实行，一般地区不实行；特定的时段，只在预案规定的时期内实行，其他时间不实行。遵照这一构想，2004年出台了稻谷最低收购价政策，2006年又出台小麦最低收购价政策。此后尽管地方有要求，但中央再也没有扩大最低收购价政策的品种范围。尽管如此，稻谷和小麦最低收购价政策逐步偏离了严重供大于求时才进行托市的初衷，演变为刺激农民增加生产的政策工具，最低收购价水平经历了多次提高。特别是2008—2014年，稻谷最低收购价连续7年提高，累计提价幅度达到早籼稻93%、中晚籼稻92%、粳稻107%；2009年至2014年，小麦最低收购价连续6年提高，累计提价幅度达到白小麦64%、红小麦和混合麦71%。
二是以增产为导向的临时收储政策。国家为解决部分重要农产品价格下跌和“卖难”问题，在主产区针对玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等临时实施托市政策。国家委托符合一定资质条件的农产品收储企业，按国家确定的收储价、收储量、质量标准收购农民当年所产的农产品。2007年、2008年和2009年，国家先后对东北主产区的玉米、大豆，以及湖北、安徽等省的油菜籽实行临时收储政策。从2011年到2013年，国家连续3年对全国棉花主产区的棉花实行了临时收储政策，临储收购量接近当年棉花产量。从2011/12年到2012/13年，国家连续两个榨季对全国糖料主产区的食糖实行了临时收储政策。临储政策与最低收购价政策，共同点在于都属于中央事权、由中央财政承担费用；不同之处在于，最低收购价在播种前公布、临储价在即将收获时公布，最低收购价收购不限量、临储收购量自上而下分配。总体而言，临储政策的“含金量”不如最低收购价政策。临储政策本质上是中央与地方博弈的结果。从2004年粮食流通体制改革的宗旨意图看，中央本不想扩大粮食最低收购价政策的实施范围。但地方从当地利益出发，请求中央将当地主产品种纳入国家托市收购计划，作为中央事权，由中央财政承担费用。在利益博弈过程中，中央出台类似最低收购价政策但实际含金量略逊一筹的临储政策。这一政策在实际运行中逐步偏离了“临时”的初衷，演变为刺激相关农产品生产的政策工具。2009-2012年，大豆临时收储价连续4年提高，累计提价24%。2010-2013年，玉米临时收储价连续4年提高，累计提价49%。2010-2013年，油菜籽临时收储价连续4年提高，累计提价38%。
三是以增产为导向的农业补贴政策。2004年以来，我国先后实行了一系列直接针对农户的农业补贴政策，包括种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴、保费补贴等。种粮农民直接补贴政策从2004年开始试点，是国家财政把原来补贴在粮食流通环节的粮食风险基金拿出一部分，按一定的补贴标准和粮食种植面积等，对种粮农民直接给予补贴，简称“种粮农民直补”，以调动农民种粮积极性，鼓励农民多种粮。良种补贴政策，是国家为了加快优良品种推广步伐，鼓励农民使用优良品种，对农民种植大豆、水稻、小麦、玉米、油菜、棉花、花生、土豆、青稞等作物和养殖牛、猪、羊等牲畜使用良种予以补贴。起初主要实行农作物良种补贴政策，2005年开始实行奶牛冷冻精液良种补贴政策，2007年开始实行生猪良种和能繁母猪补贴政策，2009年开始实行肉牛和绵羊良种补贴，2010年推进全国畜禽品种改良。农机具购置补贴政策从2004年开始试点实行，是国家为鼓励和支持农民购买使用先进适用的农业机械，加快推进农业机械化进程，提高农业综合生产能力，对农民、农场职工和直接从事农业生产、农副产品加工的农机服务组织购置农机具给予一定的财政补贴政策。农资综合补贴政策从2006年开始试点实行，是实行成品油价格形成机制改革、征收石油特别收益金后，国家为了更好地保护农民利益，适当弥补种粮农民因柴油、化肥等农业生产资料涨价对农民种粮收益的影响，由中央财政安排资金对种粮农民直接给予的补贴，补贴资金按照动态调整制度，每年根据化肥、柴油等农资价格变动，遵循“价补统筹、动态调整、只增不减”的原则确定。农业保险费补贴政策自2007年开始实施，在补贴办法上，对于种植业保险，中央财政对中西部地区补贴40%，对东部地区补贴35%，对新疆生产建设兵团、中央直属垦区、中储粮北方公司、中国农业发展集团公司补贴65%，省级财政至少补贴25%。截至目前，中央财政提供农业保险保费补贴的品种有玉米、水稻、小麦、棉花、马铃薯、油料作物、糖料作物等15个。
四是以增产为导向的农业投资政策。在2003年第四季度至2004年上半年粮价上涨的背景下，有关方面着手规划未来我国粮食增产目标。经过近4年的酝酿，2008年国家发改委发布了《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》。该纲要明确提出，主产区要进一步提高粮食生产能力，为全国提供主要商品粮源；主销区要稳定现有粮食自给率；产销平衡区要继续确保本地区粮食产需基本平衡，有条件的地方应逐步恢复和提高粮食生产能力。核心产区、后备产区等粮食增产潜力较大的地区要抓紧研究增加本地区粮食生产的规划和措施。各类支持农业和粮油生产的投入，突出向粮食主产区、产粮大县、油料生产大县和基本农田保护重点地区倾斜。2009年，国务院办公厅印发《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009～2020年）》。该规划提出，要围绕粮食增产目标，统筹规划粮食主产区、主销区和产销平衡区的粮食生产能力建设，统一规划重点片区建设内容，同步实施各类建设项目；进一步调整财政支出、固定资产投资和信贷投放结构，不断加大各级财政支持粮食综合生产能力建设的力度，现有涉农投资也要向粮食产能建设项目倾斜。
五是以增产为导向的地方政府激励政策。虽然农业生产决策权掌握在农民手中，但地方政府在基础设施建设、农业技术推广、乃至生产动员方面仍掌握着一定的资源和影响力。中央政府通过财政奖励促使地方政府“重农抓粮”，也是一种增产措施。2005年中央财政出台了产粮大县奖励政策。为鼓励地方多产粮、多调粮，中央财政依据粮食商品量、产量、播种面积各占50%、25%、25%的权重，结合地区财力因素，将奖励资金直接“测算到县、拨付到县”。对粮食产量或商品量分别位于全国前100位的超级大县，中央财政予以重点奖励；超级产粮大县实行粮食生产“谁滑坡、谁退出，谁增产、谁进入”的动态调整制度。自2008年起，在产粮大县奖励政策框架内，增加了产油大县奖励，由省级人民政府按照“突出重点品种、奖励重点县(市)”的原则确定奖励条件。从2007年开始，实行生猪大县奖励政策，以调动地方发展生猪产业的积极性，奖励资金按照“引导生产、多调多奖、直拨到县、专项使用”的原则，依据生猪调出量、出栏量和存栏量权重分别为50%、25%、25%进行测算。
除此之外，开展粮棉油糖高产创建活动，停止开展新的退耕还林，在缺水地区鼓励打井抗旱、不惜超采地下水以确保粮食丰收，实行投入品补贴政策、鼓励农民多投入多产出，在新品种培育和审定中把产量性状指标放在突出位置，都是增产导向农业支持政策体系的组成部分。
（三）以增产为导向的农业支持政策体系的基本特征
第一，价格上涨是出台增产政策的直接诱因。在我国居民消费价格指数中，食品价格权重较高，粮食和食品价格的大幅上涨构成居民消费价格指数上涨的主要贡献因素。应对通胀压力，很自然地要把加强农业、促进增产放在优先位置。2003年第4季度至2004年底、2007年第4季度至2008年第3季度、2010年第1季度至2011年第1季度，连续三轮粮食和食品价格上涨，推动农业增产政策排浪式地出台。
第二，路径依赖不断强化。在这轮持续十多年的农业增产周期中，每一个以增产为导向的政策工具出台后，其力度都会不断加大。特别是为了发出明确的增产信号，最低收购价、临时收储价、各种补贴习惯性地提高，以至于价格倒挂拐点出现后的2013、2014年，稻谷和小麦的最低收购价还在连续提高。不断提高托市收购价格水平、以至于高于市场长期均衡价格，不断释放鼓励农民增产的信号，势必导致供大于求、库存积压。以控制价格上涨为初衷的政策，最后异化为推动价格上涨的力量。
第三，用力不均导致结构扭曲。不同产品支持政策力度的非对称性，扭曲了激励信号，从而扭曲了种植结构。这在东北地区表现得尤为突出。2008至2013年，玉米和大豆临时收储价分别累计提高49%和24%，导致玉米种植挤压大豆种植；同期，粳稻最低收购价累计提高83%，导致部分旱地改为水田。粮食大县奖励政策也具有以高产作物替代低产作物的激励效果。
二、以增产为导向的农业支持政策转型的必要性和必然性
增产导向的农业支持政策促进了我国粮食等大宗农产品生产发展，也促进了农民收入持续增加。2004-2015年的12年间，我国农林牧渔业增加值年均增长4.6%，粮食产量年均增长3.1%，农民人均纯收入年均增长8.8%，均高于此前25年的平均增速。问题在于，这套政策体系起作用的现实基础发生了变化，我国农业面临的主要矛盾也发生了变化。
（一）“三量齐增”使增产导向政策失去现实针对性
实施增产导向政策的历史背景，是主要农产品产不足需、价格上涨。随着农业生产发展和供给状况改善，这一政策背景逐渐发生改变。以玉米为例，实行临时收储政策后，生产量从2007年的15230万吨增加到2015年的22463万吨，增长了47%；同期，玉米及其主要替代品的进口量从101.7万吨增长到3126万吨，增长了近30倍。生产量和进口量的增长，超过同期消费量的增长，最终导致库存量增长。生产量、进口量、库存量“三量齐增”的尴尬局面，从2012年以后变得越来越明显。2012~2015年，玉米临储收购量连续4年大幅度增长。入库多、出库少，导致临储库存总量不断增加。面对“三量齐增”，增产导向政策逐步丧失其现实针对性和必要性。棉花、食糖、油菜籽等产品也存在类似情形。
（二）“天花板效应”使增产导向政策失去操作空间
提高最低收购价和临时收储价，是增产导向政策的支柱，也是见效最为明显的政策工具。但在主要农产品价格倒挂的情形下，即国内市场价超过进口到岸税后价、进口农产品具有价格竞争力的情形下，继续提高国家收储价意味着国家收储的农产品只能进入仓库、进口农产品大量挤占国内市场。2011年4月和10月，食糖和棉花先后迎来价格倒挂的拐点；2013年6月和7月，小麦和大米、玉米先后迎来价格倒挂的拐点。在国内外市场深度融合的大背景下，拐点到来之后，进口价格成为国内价格上涨的“天花板”：继续提价导致价差扩大，价差扩大导致进口增加，进口增加导致国家收储增加和库存严重积压，库存积压导致亏损增加、财政负担加重，财政负担加重导致反对提价、实行市场化改革的呼声加大。2014年开始实行大豆和棉花目标价格补贴试点、改革食糖和油菜籽托市办法，2016年开始实行玉米“市场定价、价补分离”改革，正是这套逻辑的必然产物。
对于“天花板效应”，有两个问题需要深入辨析和理性判断：
第一，价格倒挂是否可能出现反转？有观点认为，我国农产品之所以出现价格倒挂，主要是受农业之外的周期性和短期因素影响。例如，国际市场石油价格下降，导致国外玉米、油菜籽、棕榈油、甘蔗等农产品的能源化利用需求下降；国际海运市场萧条，导致农产品海运费大幅度下降；人民币升值，导致进口农产品相对便宜。在这些因素的作用下，农产品进口价格出现下降。与此同时，受托市收购价格提高的支撑，国内市场价格保持稳定上涨。一降一升，加速了价格倒挂拐点的到来。这些因素存在较大不确定性，今后可能发生反向变化，价格倒挂现象会随之消失。这里认为，近年来出现的主要农产品价格倒挂，的确与农业之外的周期性和短期因素有关，但更深层次的原因，是随着我国工业化城镇化程度的提高，资源禀赋决定的农业生产成本上涨。2001年至2015年，我国稻谷、小麦和玉米三大谷物平均，单位产品总成本年均上涨6.4%，其中，人工成本和土地分别年均上涨7.2%和10.2%，人工成本和土地成本占比分别从37%、12%上升到41%、20%。受人工成本和土地成本上涨推动，我国主要土地密集型农产品单位产品总成本已先后超过美国。2015年，我国主要土地密集型农产品单位产品总成本比美国高33%至123%，其中，单位产品人工成本比美国高528%至2156%，单位产品土地成本比美国高26%至214%。我国工业化城镇化进程尚未完成，人工成本和土地成本仍处于上升通道。受此影响，由成本倒挂决定的价格倒挂，将是一种常态。
第二，稻谷和小麦最低收购价还有多大提升空间？目前同时实行关税配额管理和国家托市收购的品种只剩下稻谷和小麦。按配额内1%关税税率计算，大米和小麦进口到岸税后价格低于国内同品质产品的市场价格，已处于价格倒挂状态。按配额外65%关税税率计算，这两个产品尚未出现价格倒挂，仍有提价的空间。问题在于，这个空间还能使用多久？我国小麦主要进口来源地澳大利亚、美国和加拿大土地资源丰富、劳动生产率高、农业生产成本变化不大，而我国尽管土地经营规模在逐步扩大，但农业生产成本仍处于上升通道，由资源禀赋差异决定的小麦生产成本差异将继续扩大。我国大米主要进口来源地越南、泰国、巴基斯坦虽然也具有人多地少的资源禀赋、农业生产成本也处于上升通道，但工业化城镇化程度比我国低，只要我国的工业化城镇化速度继续比他们快，农业生产的人工和土地成本提升速度就将比他们快，我国稻谷生产成本的上涨速度就会快于他们。随着生产成本差异的扩大，价格倒挂的幅度也将扩大，直至超过配额外关税税率，最终将使稻谷和小麦翻越65%的关税高墙而进入我国。这个时间节点终归要到来。我们应尽可能把这个时间节点到来的日期往后推迟，为促进农业转型升级和竞争力提高争取时间。这意味着，即便稻谷和小麦最低收购价还有提价空间，也不应快速用完。
（三）贸易争端频发给我国增产导向政策带来压力
2001年加入WTO时，为给我国农业未来发展留出空间，我国就农业支持保护政策与各成员国达成协议。最为核心的是两条：可以采取适度的扭曲生产或贸易的支持措施，非特定产品“黄箱”补贴力度不超过农业总产值的8.5%，特定产品“黄箱”补贴力度不超过该产品产值的8.5%；可以对小麦、大米、玉米、棉花、食糖等产品实行关税配额管理，配额内实行低关税、配额外实行高关税，对一定比例的配额实行国营贸易。随着2004年以后增产导向政策力度的逐年加大，良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等支付性补贴金额越来越大，粮食最低收购价和重要农产品临时收储价越来越高，“黄箱”补贴的剩余空间不断收窄。
2016年以来，美国就中国对小麦、大米、玉米等农产品实施的关税配额管理措施提起世贸组织争端解决机制下的磋商请求，指称中国政府对上述农产品的关税配额管理措施不符合中国加入世贸组织承诺和《1994年关税及贸易总协定》的有关规定。我方可以根据相关承诺和规则据理力争，以保障国内农业产业安全和农民生计，但很难继续通过加大“黄箱”措施力度和收紧市场准入以促进增产。应对贸易争端的过程，一定程度上也是我国农业政策从增产导向向竞争力导向转型的过程。
（四）发达国家农业支持政策结构性改革给我国增产导向政策带来压力
2004年以来我国实行的一些增产导向的农业政策，如价格支持、投入品补贴等，在发达国家也曾实行过。但1994年结束的关贸总协定乌拉圭回合谈判，首次把农产品纳入贸易自由化轨道，各成员国作出了削减农业补贴和农产品关税的承诺。在2001年启动的世贸组织多哈回合谈判中，农业补贴和农产品关税削减再次成为关键议题。受此影响，上世纪90年代中期以来，发达国家普遍对此前实行了多年的农业支持保护政策进行结构性改革。总的趋势是逐步削减扭曲生产和贸易的市场价格支持，转向与市场价格和当期生产脱钩的其他支持，新的支持政策更加强调农民收入、风险管理、环境外部性和创新问题。
根据OECD发布的各国农业政策监测与评估报告，发达国家农业支持保护政策的结构性改革具有以下特征：一是逐步削减农业支持总体水平。以农业支持相当于国内生产总值百分比和农业生产者支持相当于农业产值百分比来衡量，发达国家的农业支持总水平在逐步下降。二是大幅度削减生产者支持、特别是市场价格支持力度。生产者支持相当于农业产值的比重普遍在下降，新西兰甚至已经下降到仅占0.7%。在农业生产者支持中，市场价格支持曾占举足轻重的地位。市场支持价格长期高于市场均衡价格，造成严重的生产过剩，加重了纳税人负担；国内农产品价格高于国际市场价格，加重了消费者负担。乌拉圭回合谈判结束后，发达国家普遍削减了市场价格支持力度。不仅欧盟、美国如此，日本、韩国也有所削减，澳大利亚甚至取消了所有市场价格支持。三是注重加强一般公共服务。包括农业科技创新和推广、检验检疫和控制、基础设施建设和维护、公共储备等在内的一般公共服务，越来越成为发达国家支持农业的重要方式。四是注重提升农业可持续发展能力。在新的农业支持政策中，以资源节约和环境保护为导向的政策所占地位明显提高。进入21世纪后，欧盟农业政策目标从生产支持转向了对食品安全、农业竞争力和可持续发展以及农村社会发展的支持。欧盟大部分生产者支持已与当期生产脱钩，超过30%的政策支持以环境保护为目标。五是注重支持政策的平缓转型。对农业支持保护政策进行结构性改革，更多地引入市场机制，既会触动农民的既得利益，又将使农民更加直接地面对市场风险。为缓解农业支持保护政策调整对农民收入的冲击，发达国家加大了农业风险管理政策力度。美国在2008年农业法案中调低了最低保护价（即无追索权贷款的贷款率），同时引入了营销贷款、目标价格差额补贴、生产灵活性固定补贴、反周期补贴，还加强了农业信贷和保险服务，以期为农业生产建立多重风险防线。在2014年农业法案中新设立了价格损失保险计划和农业风险保障计划，以替代直接支付、反周期补贴和平均作物收入选择补贴，这意味着更加积极地利用市场化服务来提升政策支持的效率和降低对市场运行的干扰。
发达国家农业支持政策结构性改革给我们的最大启示是，资源禀赋不利、工业化程度提高再也难以成为维持或加高扭曲生产或贸易的农业支持政策的依据。在我国农业政策研究界，流行着“对农业实行支持保护是发达国家普遍做法”“工业化发展到一定阶段后势必要加大农业支持保护”等观点。2004年以来我国实行的部分农业支持保护政策深受这些观点的影响。的确，在乌拉圭回合谈判之前，农业长期游离于多边贸易规则约束之外，发达国家对农业的支持保护完全取决于其国内政治经济因素，各自的农业支持保护政策都较“任性”，美国如此，欧盟如此，日本、韩国更为突出。但乌拉圭回合谈判结束之后，特别是WTO《农业协定》达成之后，无论资源禀赋如何、工业化处于何种阶段，各国的农业支持保护政策开始受到约束。近20年来，资源禀赋优越、农业主导产业竞争力强的澳大利亚和新西兰，农业支持政策对生产和贸易的扭曲程度最低，市场化程度最高；资源禀赋较好、农业具有较强竞争力的美国和欧盟，在削减扭曲生产和贸易的农业支持政策方面迈出较大步伐；资源禀赋不利、农业缺乏竞争力的韩国和日本，也在逐步削减对生产和贸易有扭曲作用的农业支持政策。在受多边贸易规则约束之前，我国工业化程度还很低，国内价格支持水平甚至为负值，而此时的日本、韩国已对农业实行高度支持保护。尽管在加入WTO时我国争取到了一定水平的黄箱政策空间、市场准入措施，为应对未来农业比较优势下降、进口压力加大预留了一定的支持政策空间，但这种空间毕竟有限。从发达国家20年来农业支持政策演变的总体趋势看，我国今后应更多地在一般公共服务、资源环境保护等方面加大农业支持政策力度，更多地发挥市场机制的作用，以提高农业可持续发展能力和市场竞争能力。
三、以竞争力为导向的农业支持政策体系的基本框架
面对农产品价格倒挂、进口压力加大、WTO规则实质性约束几近触发等带来的挑战，近年来中央政策层面已开始把提升农业竞争力作为追求目标。2015年中央“一号文件”指出，“做强农业，必须尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来”。2016年中央“一号文件”要求，“持续夯实现代农业基础，提高农业质量效益和竞争力”。2017年中央“一号文件”强调，“加强科技创新引领，加快结构调整步伐，加大农村改革力度，提高农业综合效益和竞争力”。习近平总书记2016年3月8日在参加十二届全国人大四次会议湖南表团审议时强调，“推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向”。
这里认为，提高我国农业竞争力应从两个层面发力：一是硬碰硬地拼成本、拼价格。通过消除市场扭曲，把托市品种的国内市场价格降到长期均衡价；通过扩大经营规模、提高劳动生产率，以降低人工成本；通过完善“三权分置”办法，以降低土地成本；通过科技进步，以提高土地产出率和资源利用率。这方面的潜力值得去挖掘，但终归要受人均耕地面积等传统资源禀赋的制约。二是实施差异化战略，拼特色、拼增值，用质量优势对冲成本上升劣势。通过改善品质、树立品牌，提高消费信任溢价；通过休闲观光、生态涵养、文化传承，提高功能溢价；通过产业融合、多次增值，提高产业链整体竞争力。这方面的潜力需要逐步释放，而且受人均耕地面积等传统资源禀赋的制约相对较小。沿着这两个层面构建竞争力导向农业政策体系，其四梁八柱包括以下方面：
（一）消除市场扭曲，提高价格竞争力
我国主要农产品价格倒挂的拐点之所以提早到来，与最低收购价和临时收储价持续提高顶托国内市场价持续上涨有很大关系。构建竞争力导向农业支持政策体系，首先要尽快从最低收购价和临时收储政策造成的市场扭曲中走出来，重新激发市场机制的活力。应以降低价格扭曲程度、校正资源错配为方向，以坚持市场化改革取向与保护农民利益并重为原则，以符合WTO规则为遵循，分品种施策、渐进式推进。
已经实行市场定价、价补分离的农产品，政策调整的重点在于完善生产者补贴的挂钩办法。棉花和大豆实行目标价格差价补贴、玉米实行“市场化收购+生产者补贴”改革后，国内市场价格明显下降、相对于进口产品的竞争力明显提高，产业链上下游之间的关系得到理顺、加工业实现良性发展，这是改革成功之处。但是，生产者补贴与当期面积（大豆和玉米）或产量（棉花）挂钩的操作办法，不仅行政成本高，而且不利于发挥市场价格信号对农业生产结构调整的引导作用，补贴力度还要受“黄箱”上限值的约束。应把握好维护生产者既得利益、保护现有产能、促进农业结构调整、实现国内外价格并轨和WTO合规性等多重目标的平衡，在诸多目标不兼容时应有所取舍，追求主目标，放弃辅目标。我们认为，在恢复市场定价的同时对生产者实行补贴，出发点在于防止生产者收入出现断崖式下降、为他们按市场需求自主决定种植结构提供一个过渡期，不能赋予生产者补贴“保产量”的功能。也就是说，价补分离后的生产者补贴，其功能应定位于“保收入、调结构”。相应地，棉花和大豆目标价格差价补贴、玉米生产者补贴，应调整为按基期交售量或面积补给生产者，实现与当期生产脱钩，由“黄箱”转为“蓝箱”。
继续保留最低收购价政策模式的农产品，政策调整的重点在于重新确定最低收购价的定价原则。稻谷和小麦是基本口粮，有必要在尽可能长的时期内保留最低收购价政策模式。但要防止定价过高造成非常态措施常态化，避免出现“三量齐增”。同时，要为未来留足政策空间，延缓价格倒挂的扩展速度，把按价差乘托市收购量计算的补贴力度控制在产品产值的8.5%以内，尽可能延长配额外65%关税的有效防护期。为此，应调整“成本+基本收益”的定价原则，最低收购价只能覆盖成本；改进成本核算方法，避免高估人工成本和土地成本。
（二）扩大经营规模，提高基础竞争力
我国农业竞争力下降，直接表现是价格倒挂、贸易逆差扩大，背后原因是成本倒挂。而成本倒挂的根本原因，是在人多地少的资源禀赋下，当工业化城镇化发展到一定程度后，农业用工工资水平低、农业生产消耗的物质费用少的比较优势，不足以对冲经营规模小、劳动生产率低的比较劣势。尽管农业生产特别是土地密集型大宗农产品生产高度依赖土地和水资源条件，我国人多地少水缺的资源禀赋决定了农业生产成本从而农产品价格倒挂具有客观必然性，但通过扩大经营规模降低农业生产成本的潜力仍然较大。尽管资源禀赋决定了我国农业经营规模特别是土地经营规模不可能达到中国政府甚至欧洲国家的数量级，但对促进土地流转集中、发挥适度规模经营在现代农业建设中的引领作用的必要性、紧迫性、可行性要有足够认识。这是应对城乡人口结构变化和农业兼业化、农民老龄化、农村空心化的必然要求，也是控制农产品人工成本过快上涨、增强我国农业基础竞争力的根本出路。
扩大农业经营规模，应由易到难，循序渐进：一是促进农户承包地集中连片。刚开始实行家庭联产承包责任制时，大多数地方将承包地按远近、好坏、水旱进行“肥瘦搭配”，造成农户承包地高度分散。在开展第二轮承包时，大多数地方并没有解决好这个问题。据统计，尽管目前全国户均耕地承包面积仅7.5亩，但户均达到5.7块。这不仅造成耕作不便，而且过多的田埂造成土地资源浪费。应总结推广湖北省沙洋县的“按户连片耕种”、安徽省怀远县的“一户一块田”经验，通过完善承包关系解决承包地块细碎化问题。有条件的地方，也可实行“确权确股不确地”“确权确利不确地”，由村组集体统一经营或统一发包给新型经营主体。二是提倡地租隐形化的土地流转方式。靠租赁实现土地规模经营，不仅使地租成本显性化，而且令租地经营者不得不支付越来越高的地租费用。地租率过高是我国农业制度成本高的突出表现，这个问题应引起高度关注，控制、乃至降低地租已迫在眉睫。与转包、出租相比，通过股份合作、托管等方式实现的规模经营，流转双方不必就土地租金讨价还价，尽管存在土地机会成本问题，但可避免人为抬高地租；不必事先支付租金，有利于降低农业生产经营的资金压力。应更多地通过这样的方式实现土地规模经营。三是发展家庭农场和现代农业公司。完善“三权分置”办法，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期，令其放心地对土地进行长期投资。把握好维护承包户既得利益与促进农业规模经营的平衡，不宜过分强调承包权的权能。“大地主、小佃农”固然不利于农业生产力的发展，“小地主、大佃农”同样不利于现代农业建设。应拓宽承包权市场化退出的通道，可考虑设立农村土地收储机构，收购全家外出农户的承包地、宅基地，经过整治、重划后成规模地出租或出让，资金来自政策性银行的长期贷款或发行土地整治债券。
在我国这种资源禀赋下，挖掘规模效应的另一条途径，是发展农业作业外包市场。比如，发展农机专业户、农机合作社，为其他普通农户乃至家庭农场、土地股份合作社等新型经营主体提供耕、种、收、烘干等作业服务，可以大幅度提高农机装备的利用率；发展农作物病虫害专业化机械化统防统治，可以提高防治效果、实现农药减量。但要注意的是，虽然推进服务规模化有必要、有潜力，却不能替代土地的流转集中和经营规模的扩大，不能成为拖延土地流转集中的理由。
（三）加强一般服务，提高政策竞争力
在削减价格支持、让市场机制发挥更大作用的国际潮流下，发达国家增强农业竞争力的普遍做法，是加强对农业一般服务的支持。一般服务中的大部分措施，有降低农业生产者成本开支的溢出效应。例如，政府出资改良土壤、兴修水利、创新科技、培训技术，可以使农业生产者在同等支出下获得更大产出或以更少支出获得同等产出，从而相应降低单位产品成本。这个领域的竞争，实质上是农业政策和国家财力的竞争。
我国在这个领域的竞争潜力还很大，应采取措施逐步释放出来。一是支持农田基本建设。按规划继续推进高标准农田建设，将晒场、烘干等配套设施纳入建设范围。在我国不少地区，特别是丘陵山区，地形破碎，地块普遍不大，不利于农田灌溉和机械化作业。近年来，广西壮族自治区龙州县等地探索出的“小块并大块”土地整治模式，促进了当地农业规模经营的发展。在全国高标准基本农田建设中，应把扩大单幅地块面积、减少地块数量作为重要目标。二是支持农业节水。与雨养农业不同，灌溉对我国大部分地区农业至关重要。在继续增加有效灌溉面积的同时，应把节水放在突出位置。这不仅是节约水资源，也是节约成本支出。坚持工程、技术、制度措施一起抓，集中建成一批高效节水灌溉工程，大力普及喷灌、滴灌等节水灌溉技术，通过水价和水权制度改革促进节水。三是支持农业科技研发与推广。我国农业科技进步贡献率仅为56%，比发达国家低20个百分点。虽然农业科技投资回报率高，但外部性强。在我国农业科技研发和推广中，既要发挥企业的主体作用，也要发挥政府的支持和引导作用。应围绕提高农业竞争力，调整农业科技创新方向和重点，突出优质专用品种和节本降耗、循环利用技术。四是支持农业机械化。在技术层面，支持研发适宜丘陵山区、设施农业、畜禽水产养殖的农机装备，支持适宜机械化生产的新品种选育。在应用层面，加大属于非特定产品黄箱范畴的农机具购置补贴力度，将粮食烘干等产地初加工设备纳入补贴范围，扶持发展农机合作社。
（四）促进利益联结，提高产业链竞争力
我国农业与国外农业的竞争，不仅仅是我国农户与国外农场之间的竞争，很大程度上是包括农户或农场在内的产业链之间的竞争。国外农产品往往通过大型跨国企业，有组织地进入我国市场。这些大型跨国企业背后，有一个完整的、具有竞争力的产业链。产业链的竞争力，来自大型跨国企业对市场信息的掌控能力和对市场风险的管理能力，来自大型跨国企业为农场主提供从种子到销售的一揽子服务、从而降低农场生产成本的能力，来自以大型跨国企业为支撑的行业协会在品牌培育、市场推广、政策游说等方面的能力，甚至来自合作社对原料农产品加工增值和对农场主二次返利的能力。
近年来，在我国农业产业化经营的发展过程中，一些地方在延长农业产业链、重构农业价值链方面进行了积极探索，积累了一些经验。但总体而言，农业产业链条短、农产品加工业与农业产值比偏低、农民参与和分享的机制不顺畅，仍是我国多数地区农业的软肋。应在总结借鉴国外农业产业链和我国部分地区农业产业化经验的基础上，采取措施全面提升我国农业产业链竞争力：一是优化农业区域布局，奠定产业链竞争的前提。提高产业链竞争力，需要以建设规模化生产基地、发挥产业规模效益为前提。应尽快在全国范围内划定粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区，按区域配置支持农业发展的公共资源，按产品建立生产、储藏、加工一体化的产业技术体系。二是培育农业龙头企业，构建产业链竞争的核心。在农业产业链中，需要发挥龙头企业对农户的服务作用、对市场的开拓作用、对新技术的研发作用。产业链竞争力强弱，很大程度上取决于龙头企业能否发挥这些作用。在“生产基地+中央厨房+餐饮门店”“生产基地+加工企业+商超销售”等产业链模式中，龙头企业均处于核心位置。应鼓励和引导工商资本进入农业，发展适合企业化经营的现代种养业和农产品加工业，通过产业链带动基地和农户。三是完善利益连接机制，巩固产业链竞争的基础。按照有利于农民分享增值收益的方向，完善农业产业链与农民的利益联结机制，支持农业产业化龙头企业建设稳定的原料生产基地、为农户提供贷款担保和资助订单农户参加农业保险，支持合作社发展农产品加工流通和直供直销，引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和合作社。
（五）保障质量安全，提高品质竞争力
在国际农产品市场上，价格并不是决定贸易行为的唯一因素，常常存在不同国家间的价差足以覆盖贸易成本但贸易量并不大的现象。其中的一个重要原因，是进口国的消费者愿意付更高的价格购买本国农产品，这种支付意愿建立在对本国农产品品质更为信任的基础上。我们可以将这种现象称作“偏好溢价”或“信任溢价”。从表6可以看出，日本部分食用农产品仍保持较高自给率。根据OECD（2016）的监测数据，2013-2015年平均，日本农产品国内生产者价格是边境价格的1.79倍，国内农业总产出价值是出口价值的1.94倍；国内消费者平均额外净支出4.9万亿日元，其中70%转移给了农业生产者，30%转移给了其他环节。剔除国内价格支持和关税因素，日本农产品国内生产者价格仍可以大大高于边境价格，个中奥妙正在于日本消费者对国内农产品特别是蔬菜、乳品、肉类、鱼类的信任度更高，愿意支付“信任溢价”。随着收入水平的提高和健康意识的增强，消费者对“信任溢价”的承受能力也会逐步提高。即便在美国和欧盟，部分消费者也愿意为有机农产品、农夫集市上出售的地产地消农产品付更高价格。
赢得消费者信任，让其愿意以更高价格消费国内农产品，是提高我国农业竞争力的必由之路。提高这种“信任溢价”任重道远，应朝着这个方向努力。一是发挥标准的倒逼作用。只有高标准，才有高品质。长期以来，我国农产品质量标准低于国外水平、内销农产品质量标准低于出口农产品，形成“两个市场、两个标准”的诡异局面。应尽快做到“两个市场、一个标准”，乃至像欧盟一样内销标准高于出口标准。对我国农业生产适应高标准的能力要有足够估计。应坚持质量兴农，突出优质、安全、绿色导向，加快实施农业标准化战略，促进农产品质量与食品安全标准与主要农产品出口国水平接轨，乃至高于出口国水平。同时，要严格执行标准，加强产地环境保护和源头治理。二是发挥品牌和认证的增信作用。提高信息对称程度，是增强消费者信任的重要途径。品牌和认证可以降低消费者的信息搜寻成本，增强消费者认知度。鉴于农产品品牌具有较强的外部性，应推进区域农产品公用品牌建设，以优势企业和行业协会为依托打造区域特色品牌。加快提升国内绿色、有机农产品认证的权威性和影响力。三是发挥新主体、新业态的引领作用。支持新型农业经营主体率先实行农业良好生产规范、生产记录台账制度，申请“三品一标”认证。利用大数据、互联网增强消费者信任度，建立全程可追溯、互联共享的追溯监管综合服务平台。
（六）拓展农业内涵，提高功能竞争力
农业不仅具有生产物质产品的传统功能，而且具有休闲观光、生态涵养、文化传承等多种功能。农业提供的物质产品，多数均质化程度较高、便于储藏和运输，国家间可移动、可贸易，决定竞争力大小的主要是价格和品质。而农业提供的休闲观光、生态涵养、文化传承等功能，均质化程度低，不能空间上移动，不能跨境贸易，决定竞争力大小的主要是地域、文化和民族特色。在产品功能的基础上附着休闲观光、生态涵养、文化传承等功能，把产品的竞争拓展为多种功能的竞争，是人多地少国家工业化城镇化发展到一定阶段后，增强农业竞争力的必由之路。
我国通过发挥多种功能增强农业竞争力的拐点已经来临。随着收入水平的提高，已经有部分城乡居民具备了为休闲观光、生态产品付费的能力。随着健康意识的增强，生态产品的相对稀缺性和相对价值上升，已经有部分城乡居民愿意为生态产品及生态优良地区生产的农产品支付更高价格。随着家用汽车的普及、道路条件的改善、互联网信息的畅通和城乡基本公共服务均等化的推进，城镇居民到农村消费农业的休闲观光、生态涵养等功能的条件逐步便利化。应因势利导，进一步培育和开发农业的多种功能，促进绿水青山变金山银山：一是积极探索务实管用的新业态。四川省广安市探索出的“园区变景区、产品变礼品、农房变客房”模式表明，农业的休闲观光功能需要通过合适的业态才能得到释放。应鼓励各地以特色产业为基础，建设农业文化旅游“三位一体”、生产生活生态“三生同步”、一产二产三产“三产融合”的特色村镇、田园综合体。应鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社，或与社会资本联办乡村旅游企业。新业态需要新主体，应支持进城农民工返乡，鼓励高校毕业生、企业主、农业科技人员等各类人才回乡下乡，创办农旅结合的经济实体。二是切实解决好配套设施用地。发展休闲观光农业，除了需要促进农用地流转集中、保障新型经营主体农业生产用地外，还需要保障住宿、餐饮、停车等配套设施用地。各地在分配年度新增建设用地计划指标时，应将一定比例用于支持休闲观光农业等农村新产业新业态的发展。推进农村宅基地制度改革，探索以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地；允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。三是建立健全农业生态效益补偿机制。水田就是湿地，庄稼地就是绿地。在城市周边划定永久基本农田，既是保护耕地的需要，也是改善城市生态环境的需要。应借鉴上海、苏州等地经验，实行基本农田生态补偿，使农民在获得农业物质产品收益的同时获得农业生态产品收益。
四、实施竞争力导向农业支持政策应处理好的关系
从增产导向到竞争力导向，是我国农业支持政策的一次重大转型。这次转型发端于2014年，主要标志是棉花和大豆实行目标价格补贴改革试点、油菜籽和食糖不再实行托市收购。随后，玉米收储制度和“三项补贴”制度进行了重大改革，稻谷和小麦最低收购价政策进行了微调，三产融合、“三变”改革、“三权分置”等新思路新举措陆续推出。可以预期，为增强农业竞争力，我国农业支持政策还将继续转型。这次转型范围广、触动深，在推进过程中应处理好以下关系。
一是快与慢的关系。面对农业存在的突出问题，的确应该增强危机感紧迫感，尽快采取措施加以解决。农业支持政策的主要受体是广大农户，农户对政策调整的适应能力有限，这要求农业政策调整采取渐进式策略。从美国近20年的农业政策转型来看，经历过把扭曲生产的市场价格支持调整为与当期生产脱钩的收入保障、再调整为市场化程度更高的风险管理的过程，以使农业支持政策转型更加顺畅。欧盟近20年的农业支持政策转型也是逐步过渡，而非一步到位。与美国、欧盟相比，我国农户经济实力更小、更脆弱，农业支持政策调整更应该循序渐进，避免造成农民收入断崖式下降。从政策工具看，应该先从实际效果差、受WTO规则约束大的政策改起，再逐步推向其他政策工具。从品种看，应该先从价格倒挂程度高、库存压力大的品种改起，再逐步推向其他品种。从区域看，应该先从农民收入水平较高、结构调整空间较大的地区改起，再逐步推向其他地区。
二是主与辅的关系。农业的首要任务是为社会提供物质产品。提高农业竞争力，要把降低农产品生产成本、提高农产品生产效率作为主要任务。这始终应当是农业支持政策的重点。但受人多地少资源禀赋的影响，拼成本、拼价格式竞争终究不是我国农业优势所在，拼品质、拼功能式竞争才能一展我国农业所长。关键在于把两者有机结合起来。休闲观光、生态涵养、文化传承等是农业的辅助功能，功能溢价的基础是农业物质产品。既要看到发挥辅助功能的重要性，又不能以牺牲提供物质产品功能为代价。要严守耕地保护红线，在优化和巩固农业物质产品生产能力的基础上，培育和释放非物质产品供给能力，实现主功能与辅功能的叠加。
三是内与外的关系。在构建开放型经济新体制和价格倒挂常态化的时代背景下，无论口粮、谷物还是其他农产品，自给率取决于三个因素：边境防火墙、产品可贸易性和消费者选择。我国农产品贸易的边境防火墙很矮，农产品平均关税仅15%、仅为世界平均水平的1/4，实行关税配额管理的农产品配额外最高关税也只有65%，在今后多边或双边贸易谈判中农产品贸易的边境防火墙还会承受进一步下降的压力。我国缺乏比较优势的农产品，恰恰是可贸易性强的谷物、棉花等大宗产品。蔬菜、水果、肉蛋奶等农产品尚可寄希望于消费者愿意花更高的价格购买国产农产品，粮食、棉花等大宗农产品就很难如此了。因此，提高我国农业竞争力，需要有国际视野，推行比较优势战略，不能关起门来调结构、转方式。要摒弃各种农产品都要“自给”的传统观念，对由市场竞争决定的部分农产品自给率的下降要有足够的容忍度。要围绕“自立”，统筹利用国内外两个市场两种资源，科学确定主要农产品自给水平，合理安排农业产业发展优先序。要围绕“自主”，优化重要农产品进口全球布局，推进进口来源多元化，积极开展境外农业合作开发，建立规模化海外生产加工储运基地，培育有国际竞争力的农业跨国公司。
来源：《改革》
（作者：国务院发展研究中心农村经济研究部部长）
