我们现在谈农业供给侧结构性改革，不能仅从当前的、短期的视角来看待，而应放到改革开放以来的历史周期里来认识。改革开放以来，中国出现过多次类似目前的这种困境，我们以粮食为例来追溯一下，可以发现一个重要规律，38年间粮食共出现过三次波动，分别是1985—1986年、1991—1992年和1999—2003年，这三次波动期间国家也都明确提出要推进农业结构调整。当然，农业供给侧结构性改革和农业结构调整不能划等号，因为我们这次要解决的问题以及解决问题的手段和途径都比前几次复杂。我们这次要重点解决三个问题。

第一个问题是成本倒挂。这个问题在前三次波动中并不存在，前三次波动期间，中国的农产品主要存在价格和成本偏低的问题，因此那时候解决农业结构性问题所采取的手段也不能适用于目前的农业供给侧结构性改革。近年来，中国农产品贸易一直存在逆差，2011年以来三大作物连续出现净进口，特别是玉米产量、库存量、进口量三量齐增，背后的原因就是价格倒挂，那么我们就要反问价格倒挂背后的原因是什么？因为价格变动受很多因素影响，如国内政策性托市、国际石油市场波动等，这些短期因素或中期因素的变动都会造成价格倒挂。如果我们抛开短期因素的影响，价格变动背后最根本的力量就是成本变动，因此价格倒挂最根本的原因就是成本倒挂。我们看一下争论比较多的价格问题，棉花实行价格补贴政策和玉米实行市场化收购政策以后，大家感到比较自信，认为我们实行的市场定价政策使得价格有所下降，具备更强的竞争力。但是，我认为这只是看到了问题的表面，因为目前棉花和玉米的市场价格与产量之间并不完全匹配。按照当前的市场价格能有这样的产量，是因为有一种手段在起作用，即生产者补贴，而这种生产者补贴是跟当期生产行为挂钩的，也就是说它是要受到约束的且是不可持续的。因此，我们对市场定价以后的价格与产量之间的匹配关系要有一个清醒的认识，即虽然价格下降了，但并不等于中国的棉花和玉米的竞争力就提高了，这完全是两个概念。为什么这样说呢？因为棉花和玉米的成本并没有降下来。我们再看一下中国和美国土地密集型农产品成本的比较，基本上中国这些农产品的成本都超过了美国。这个时间点出现在哪一年呢？也就是说成本倒挂的拐点年份出现在哪一年呢？我们看看这些品种，早的有玉米，十几年前其成本就已经超过了美国，还有棉花、稻谷、小麦的成本也在近几年超过了美国，那么，这些农产品的成本超过美国的幅度到底有多大呢？我们以2015年为例，中国稻谷的单位产品成本比美国高48%，玉米比美国高120%，大豆比美国高110%，这主要是因为中国的土地成本和人工成本比较高，其深层原因是中国人多地少的自然禀赋随着工业化、城镇化发展到一定水平以后，得到充分暴露。

第二个问题是环境超载。这在以前的波动中就存在，但是重视不够，因为在我们以往的认识中，制定农业政策首先要解决人吃饱肚子的问题，而对生态环境问题的重视程度较低。但是，在这次农业供给侧结构性改革中，我们把环境问题放在更加突出的位置。当前工业领域要去产能，农业领域还未涉及去产能的问题，但是我们要清醒地认识到，农业领域中有相当一部分产能是以牺牲生态环境为代价换来的，它们是不健康、不可持续的产能，因此这一部分产能是应该退出的。例如，占用湿地造田种植粮食、造池养鱼、开垦陡坡耕地和易沙化土地等，这些可能都会对生态环境造成严重破坏，是应该退出的。

第三个问题是动能衰减。在前三次农业结构调整中，包括2004—2013年农业黄金十年期间构建起来的农业政策体系在内的一系列推进农业农村发展所用的手段和政策工具已经不能适用于当前的农业供给侧结构性改革，有很多政策需要调整。目前我们要用改革的办法解决农业领域存在的产品结构、生产方式、生态环境、动能等结构性问题，这也是农业供给侧结构性改革最核心的内容。前一个时期，中国粮食和农业收入均实现十二连增，其中一个重要原因是中国分享了加入WTO时的红利，GDP高速增长，财政收入也高速增长，每年中央财政和地方财政用于支持“三农”的资金也不断增加。但是，现在经济发展进入新常态，财政收入的增长速度有所下降，用于支持“三农”的资金也有所减少。

前面梳理过农业供给侧结构性改革面临的问题，我还想借此机会提出农业供给侧结构性改革推进的三个方向：

第一个方向是提高农业竞争力。围绕这个方向我们可以从两个方面入手，一方面是拼成本、拼价格，政府托市收购价格使得农产品的国内价格水平高于国际价格，推进深化改革以后，国内价格有所下降，对阻挡农产品的进口也有一定效果。但目前我们实行市场定价的棉花、大豆和玉米还要以当季挂钩的生产者补贴来支撑产量不下降，因此要通过逐步扩大经营规模来提高劳动生产率，降低单位产品的人工成本。另外，中国的农业支持政策体系是有问题的，从OECT最近发布的报告来看，这些年来中国对农业支持的水平，也就是生产者补贴等值已经比较高了。在这个生产者补贴等值里，市场价格占的比重太高，而一般公共服务占的比重太低。与我们不同的是，美国和欧盟正在调整他们的农业支持体系，也就是降低农业市场价格支持，增加一般公共服务支持，这些都能够显著降低农业生产者承担的直接费用，这相当于降低了生产经营的成本。然而，我们人多地少的资源禀赋改变不了，这也决定了我们拼成本、拼价格的潜力是有限的。另一方面是拼特色、拼功能，我们要延长产业链，把第二产业和第三产业的增值部分更多地留给农业生产者；要提高农产品质量，让消费者愿意为高品质的产品买单。同时还要拓展农业内涵，比如挖掘油菜的观赏功能，使得农业从单纯提供物质产品向具备更多功能转变。

第二个方向是提高农业可持续发展能力。这里面最关键的问题是种植业里已经存在的边际产能怎么退出的问题。例如，2016年中国轮作休耕面积为616万亩，2017年扩大到1200万亩；2017年中央一号文件提出南方的生猪养殖要减量，要引导这一部分产能向北方转移；内陆、江河湖泊的水产养殖也要降低密度，2015年中国近海捕捞量是1300万吨，按照农业部的规划，到2020年，要降到1000万吨。

第三个方向是培育农业农村发展新动能。以前我们支持农业农村发展有很多政策工具，但是现在都不能用了，我们需要培育新的动能。这个新动力、新动能如何培育？我认为可以从人、地、钱三个角度入手。首先，要加强对农民的培训，正确引导外出务工人员返乡创业。其次，要积极探索农地改革，为农村三产融合发展提供用地保障，为农村休闲旅游养老产业发展提供用地保障，提高宅基地空心屋的利用率。再次，在财政收入下降的背景下，财政支农资金增量不会太多，因此我们要用好存量，完善信贷担保机制和两权抵押贷款机制。

作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长，研究员

转自:《区域经济评论》2017年第6期(有节选)