早些年，针对违法建筑大量生长、环境污染日趋严重、责任事故此起彼伏等乱象，在被广泛质疑失之监管的舆论环境下，各级政府部门纷纷加大行政处罚的力度。与之相伴而生，又出现了较为普遍的以罚代管现象。于是，立法者增设了政府监管和行政执法的又一手段——行政检查。但立法难以对行政检查作严格的法律要件和程序规定，一般表述为原则、概括的“履行监督责任”（《行政许可法》第61条）或开展“监督检查”（《安全生产法》第9、12条等）。也就是说，政府部门几乎可以在任何时候开展各种形式的行政检查，何时开展何种形式的行政检查但凭政府部门“自由裁量”。基于监管的民意要求和未规定后果的法律制度，行政检查在某些地方和领域出现了任意滋长的势头，甚至发生某企业一年被“行政检查”200余次的极端情况，以及地铁上班族一年被安检500余次的普遍现象，由此耗费了巨大的公共资源和个体成本。

行政检查多属于授益行政行为的事后监督，以及负担行政行为的预备行为，在行政流程中的典型表现是“许可-检查-处罚”。它旨在了解人们遵守法治的实况，掌握当前或今后一个阶段的法律风险点，实现良好的法律秩序。行政检查并没有直接减损权利或增设义务，被检查的对象不能通过行政复议或行政诉讼的途径获得救济，因而政府部门也更乐于采用行政检查这种监管方式。

行政检查的实施虽无法律要件和程序要求，但作为一种行政裁量却应遵循相应的法治原则。《优化营商环境条例》第59条第1款规定：“行政执法中应当推广运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段，依法慎重实施行政强制。”从目的解释上说，该条的意义不限于字面含义，而要求行政执法遵循比例原则，即行政执法在能够实现公共利益的前提下应当实现对执法对象的影响最小化。

根据比例原则的要求，政府部门在能够实现公共利益的前提下，可以不实施行政检查。相对于已有违法线索后的行政调查和已发生违法行为的行政处罚，行政检查属事前预防机制，应当主要运用于那些违法行为或危害后果一旦发生就难以挽回的领域，如安全生产、食品安全和公共消防等。对事先难以检查、检查意义不大或检查成本过高的领域，则可采用事后的失信记录或不良积分监管。在有必要事先预防的情况下，也可以采取比行政检查影响更小的行政手段，如行政指导和行政激励等。在确有必要实施行政检查时，除现场检查外，也可以要求执法对象自查，通过电子设备或大数据检查（《行政许可法》第61条第3款）。多个执法机关对同一执法对象都具有执法检查任务时，可以采用相对集中检查、联合检查、委托检查、协助检查（职务协助）或检查信息共享等方式。只有对失信者等法定对象，才能依法加大检查频次（《安全生产法》第78条）。没有遵循比例原则，明显不当的行政检查应被确认为违法，造成检查对象实际损失的应承担赔偿责任。

我国的法律制度明确人民政府是服务型政府，社会的痛点应该成为政府工作创新的驱动力。早在2021年，浙江省嘉兴市就探索了“综合查一次”行政执法创新；同年11月通过的《浙江省综合行政执法条例》规定：“同一行政执法机关对同一检查对象实施多项行政检查的，原则上应当同时一次性开展。”浙江的经验也得到了全国性推广，国务院国发〔2021〕26号文指出：“逐步完善联合执法机制，复制推广‘综合查一次’经验，探索推行多个行政机关同一时间、针对同一执法对象开展联合检查、调查，防止执法扰民。”

“综合查一次”正是基于行政检查在实施时间、地点和形式等方面的裁量可能性，防止执法扰民的制度性探索。其中，行政检查计划和事权的层级分工这两项基础性制度的调整与完善至关重要。

市场是一种自发秩序，但政府工作却必须在理性秩序下运行，需要计划和设计。行政检查不同于针对偶发性违法的行政处罚，是对常态化职责的履行，应该有周期性的计划和安排。各行政执法主体应当根据法律规范的规定梳理行政检查事项，制定相应计划，对能够合并的应尽量计划为一次性检查。地方政府也应当统筹协调各部门的行政检查事项，做好联合或协同检查规划。

事权的层级分工则要求明确行政检查事权到底属于省、市、县和乡镇的哪一级，要求同一行政检查事权不能由多级政府部门共享，不能多级多头反复检查，只应专属于某级政府机关。《浙江省综合行政执法条例》规定，省、设区的市应当编制行政执法事项清单，交由县区和乡镇根据本地实际认领，实行一级执法和检查。只有推行了一级执法、一级检查，具有检查事权的具体政府部门才能编制行政检查计划。否则，基层政府随时需要按上级的指令开展行政检查，“综合查一次”就根本不可能在各地基层治理中得以实现。

叶必丰，法学博士，上海交通大学凯原法学院教授。

来源：《上海法治报》2024年5月8日，第B3版。