摘 要：1975年12月，印度尼西亚苏哈托政府以受邀协助平叛为由全面入侵东帝汶，并在次年将其并入版图。由于利益攸关的东盟国家和澳大利亚都倾向于东帝汶并入印尼，美国的立场成为苏哈托政府最大顾虑和关键影响因素。从20世纪70年代东南亚地缘政治看，美国政府在实施海外战略收缩后，急需印尼在东南亚扮演区域秩序主导者角色，此种角色是其亚太盟友和东南亚本土同盟无法替代的。美国政府在东南亚区域秩序上对印尼的过度依赖，导致其对苏哈托政府侵略行径的纵容达到极致。苏哈托政府吞并东帝汶最终成为冷战后期被“默许”的公然侵略，而福特政府的应对政策折射出该时期美国在东南亚影响力的严重衰退以及美国霸权的实质。
关键词：东帝汶 印尼 美国 东南亚 冷战
1975年12月7日，印尼苏哈托政府以受邀协助平息叛乱为由，出动陆海空三军全面入侵东帝汶，并在次年不顾联合国反对直接将其并入版图，史称“东帝汶危机”。这是随着葡萄牙“康乃馨革命”（Carnation Revolution）而爆发的全球最后一波非殖民化浪潮的组成部分，同时发生的还有安哥拉内战。安哥拉内战被认定为冷战“缓和”的重要转折点，因而获得广泛关注，而东帝汶危机却很少受到历史学家青睐。从冷战整体进程看，东帝汶危机不足以成为20世纪70年代“里程碑”式的国际冲突；但从东南亚秩序变动看，它却是“后越战时代”美国政府面临的第一场东南亚区域危机，折射出美国自尼克松政府抛出“关岛主义”（Guam Doctrine）以来东南亚秩序的变动，反映了印尼与东盟邻国内部关系的显著变化，为考察福特政府时期美国在东南亚地区的权力衰退，以及海外战略收缩的持续影响提供了“观测点”。
之前学界主要集中于研究东帝汶近20余年的发展变化，如1999年东帝汶举行全民公投后出现的严重暴乱，东帝汶民族自决、人权问题、人道灾难，以及印尼入侵东帝汶的内部决策和军事占领过程等。关于美国1975年介入东帝汶危机的研究，多集中于对美国政府在印尼利益的评估、美国国会的干预、美国对印尼军事援助计划的影响，以及美国对东帝汶民族自决问题的态度等。既有成果将研究重心置于印尼苏哈托政府发动入侵行动之后的形势，对此事件之前相关情况的研究多为背景性铺陈，深度不足。同时，相关阐释多囿于美国高层外交决策，或美国对印尼政策的单边叙事框架，忽视了美国海外战略收缩引发的连锁反应、印尼外交传统与行为特征等因素的影响。本文主要利用美国、澳大利亚、联合国的官方档案，以及相关中文、英文和印尼文资料，以东南亚地缘政治剧烈变化给美国带来的外交困境为起点，透过美国与印尼围绕东南亚区域秩序的双向互动，解读美国对印尼入侵东帝汶采取纵容态度的深层原因，进而揭示美国在权力相对衰退后对东南亚区域秩序的忧虑以及美国霸权的实质。
一、危机前美国的东南亚政策
东帝汶与印尼所控制的帝汶岛西部接壤，属于马来群岛的一部分。殖民时期，荷兰与葡萄牙在17世纪围绕帝汶岛形成竞争，双方于19世纪50年代三次签订协定分割领土，葡萄牙和荷兰分别控制帝汶岛东、西两部分，但确切边界直到1914年才确定。1974年“康乃馨革命”后，葡萄牙新政府宣布放弃海外行省，联合国通过决议希望葡萄牙尊重民族自决权。葡萄牙的去殖民化政策使东帝汶获得独立机会，但也引发东帝汶内部政治冲突和动荡。
美国决策者对东帝汶本身不感兴趣，其政策评估考量主要源自地区利益。在美国政府看来，东帝汶地域狭小且落后，难以独立生存。葡萄牙政府突然授权东帝汶独立并引发当地政治动荡时，美国正处于尼克松下台后的权力转换期，福特总统在亚太地区面临因前任战略收缩政策而导致的同盟信誉压力。“南越”政权在美军撤离后迅速崩溃，导致美国遭到亚太盟友日益强烈的质疑，而福特政府要重新配置美国力量，以避免权力真空被对手占据。因此，东帝汶事务最初并不在福特政府重点关注之列。推动白宫高层关注东帝汶危机的关键驱动力，是东南亚政治局势的变动及连锁反应。
东帝汶危机爆发前夕，美国实际上已丧失对东南亚区域秩序的主导权。美国自冷战伊始即尝试塑造东南亚秩序，但它对东南亚国家自主维护地区安全的能力持质疑态度。1954年法国在奠边府战役失败后，美国开始探索在东南亚主导地区安全，东南亚条约组织（SEATO）孕育而生。美国对东南亚国家安全防务能力的不信任，在东南亚条约组织筹备过程中体现出来。1954年5月，华盛顿高层邀请英国、法国、澳大利亚和新西兰进行多边磋商，而东南亚国家不在受邀之列，菲律宾和泰国提出强烈抗议。最终组建的东南亚条约组织成员国中，仅有泰国和菲律宾两个东南亚国家，表明美国在构建东南亚安全体系时，更倾向于同牵扯东南亚地区利益的西方同盟合作，认为英国、澳大利亚所能提供的安全保障远比东南亚本土力量可靠得多。
东南亚条约组织的成立，只是战后美国试图掌控东南亚的开端，美国权力巅峰出现在1965年。该年是东南亚区域秩序重要转折点，中南半岛和马来群岛地区的政治局势同时发生剧变。在原法属印度支那地区，约翰逊政府借“东京湾事件”获得国会开出的任意使用武力的空头支票。1965年2月，美国政府派遣地面部队登陆岘港，越南战争再度升级。美国直接出兵，使印度支那局势出现一种可能前景，即如果越南民主共和国（北越）被美军击败，基本意味着整个中南半岛成为“自由世界”的领地。在马来群岛地区，印尼爆发“九三〇事件”（September 30th Movement），偏向左翼的苏加诺总统失去对国家政治的控制力，印尼共产党因被污蔑发动政变而在全国范围遭到清洗。依靠政变上台的苏哈托政府奉行亲美路线，积极推动地区内非社会主义国家合作。相应地，美国政府为将苏哈托政府纳入西方阵营，通过各类大规模援助引导新政府发展走向。1966年7月，美国与日本主导的印尼债权国会议（IGGI）在东京召开预备会议，并成为帮助苏哈托政府解决债务、金融和外汇事务的关键国际机构。同时，通过经济、军事援助计划，美国政府成功修复同印尼几乎陷入断交边缘的关系，印尼再度成为美国在东南亚反共遏制战略中的关键堡垒。
从20世纪60年代中期形势发展看，美国对东南亚的影响力与地区本土力量发展呈反比。美国主导东南亚局势的时间非常短暂，尼克松政府承诺结束越战并在1973年撤走军队后，“南越”政权不出意外地迅速崩溃，北越事实上已经成为印度支那地区主导力量。对美国而言，马来群岛地区仍由友邦国家掌控。当美国在印度支那遭遇困境时，苏哈托领导的印尼借助1967年成立的东南亚国家联盟（ASEAN），显现出在东南亚民族主义国家中的领导力。值得关注的是，美国的战略收缩加速了东南亚区域主义发展，原本被美国漠视的东南亚本土力量迅速崛起，印尼正是这股趋势的推动者和受益者，在70年代达到其在东南亚的权力巅峰。
美国政府由于在东帝汶无直接利益，对东帝汶事务最初关注点主要是印尼入侵东帝汶的可能性和影响。随着葡萄牙海外领土的去殖民化，美国国务院不断评估印尼入侵东帝汶的可能性。至1975年2月，美国已掌握情报，判断印尼可能会在1976年夏入侵。关于东帝汶局势的发展趋势和美国应扮演的角色，国务院认为美国政府应避免以任何方式卷入，与东帝汶民众意愿相符的任何安排都是可以接受的。东帝汶并入印尼是最切实可行的解决方式，但前提是当地民众能够接受。美国国务院最担心的是印尼倘若以武力方式吞并东帝汶，可能会因国会介入而导致美国对印尼援助突然中止。美国在东帝汶事务中更关注的是其与印尼关系的变化。
综合而论，在美国政府早期评估中，最核心的判断是东帝汶在美国政府外交战略中无足轻重，但印尼政治走向直接牵扯整个东南亚地区的秩序。从1953年美国出台针对印尼的国家安全委员会第171/1号文件，作出印尼对所谓“自由世界”至关重要的判断以来，美国历任政府都非常注重拉拢印尼。印尼在冷战中对美国的价值在于，它连接太平洋和印度洋以及亚洲和澳大利亚，拥有8000万人口，并且盛产橡胶、锡和石油等战略物资。20世纪60年代后半期，印尼在美国对东南亚乃至整个亚洲反共遏制战略中的价值继续提升。“九三〇事件”前，美国因为支持英国建立马来西亚联邦，与印尼严重交恶。此后，约翰逊政府试图修复与印尼的友好关系，而此举与美国升级在越南的军事行动几乎同时发生，暗含着美国对东南亚的整体性战略思考。
在美国政府认知中，越南战争与印尼事务相互关联，背后是多米诺骨牌逻辑。华盛顿高层希望通过展现在越南抗击共产主义的决心和行动，推动印尼这样的中立主义国家进一步致力于反共“事业”。印尼苏哈托政府上台后，美国政府愈发视印尼为阻止多米诺骨牌倒下的关键，认为如果不采取强力措施推动印尼全力以赴反共，美国在越南的牺牲就成为徒劳。1965年“九三〇事件”后印尼局势的发展，似乎印证了美国政府的分析逻辑，即美国在越南的“付出”，使东南亚乃至亚洲没有出现多米诺骨牌倒下的连锁反应。美国在越南的失败并未导致其在东南亚整体溃败，重要原因就是印尼局势的变化。“九三〇事件”实际上改变了东南亚地缘政治格局，导致东南亚人口最多、资源最丰富的国家在苏哈托领导下成为反共国家。美国政府由此判定，自身对越南战争的干涉给苏哈托政府带来了反共信心，改变了印尼的反共局势。
尼克松政府抛出“关岛主义”政策后，由于同时期英国政府加速撤离东南亚，印尼在美国外交战略中的地位进一步凸显。至1973年8月，尼克松出台代表美国新亚洲政策的国家安全决定备忘录第230号文件，认为美国未来的战略规划应确保自己及盟友联合采取常规防御，以应对社会主义国家在东北亚或东南亚的联合军事行动，抑或中国之外的某个国家对亚洲其他地区发动的进攻。
此时，美国政府面临的严峻现实是，它希望盟友共同承担地区安全压力，但东南亚本土盟友军事防卫能力不足。东南亚条约组织的成员构成已证明这一点，该组织严重依靠外部保护的被动局面至20世纪60年代末仍未改变。菲律宾方面，美国在其境内建有军事基地并签署《美菲共同防御条约》，约翰逊总统曾将菲律宾称为“亚洲的得力助手”。但菲律宾对美国在亚洲防务的贡献显然未达到评价所描述的程度，其对美国主要是依赖，而非互相合作。例如，1966年菲律宾虽出兵支持美国进行越南战争，但此前因补偿和交换方案与美国长期交涉，只是在美国提供援助的情况下才最终出兵越南。相比菲律宾，泰国在美国对外战略中地位更低。泰国政府希望与美国单独签订双边军事协定，以寻求更可靠的安全保障，但遭美国婉拒。
由此可见，尼克松政府在构建区域共同防卫体系上面临巨大挑战，而东南亚国家比美国更清楚自身军事力量的薄弱，以及对美国的依赖。1967年，马来西亚和印尼领导人都向美国表示，如果美国在越南失败，“自由东南亚”的所有希望将会落空。泰国政府则认为，美军在越南的撤退可能意味着美国从整个东南亚撤离，会导致泰国和其他东南亚民族主义国家暴露在社会主义国家“威胁”之下。菲律宾总统马科斯（Ferdinand Marcos）同样对美国撤离表示不安，认为无论从共同经济利益还是出于美国维系在亚洲存在的考量，都应保留军事基地。东南亚民族主义国家对美国的依赖，一方面表明其对共产主义力量增长的不安，另一方面则暴露了自身脆弱性，这也是美国国家安全决定备忘录第230号文件强调采取联合行动的重要原因。
从资源、领土和人口规模等因素看，印尼是最适合领导东南亚民族主义的国家。苏加诺执政时期，印尼非常排斥外部势力干涉东南亚内政，以至于1954年印尼外交部长苏纳里奥（Sunario）明确拒绝加入美国倡议的东南亚安全合作组织。苏哈托掌权后，美国致力于推动印尼采取区域融合政策，同时推进周边国家接受印尼。美国驻印尼大使馆向华盛顿决策者谏言，继续鼓励印尼参与东南亚合作，认为“除物质和政治上受益外，更加紧密的区域联系会促使印尼认识到，自己是世界范围内现代化进程的一分子和参与者，而非西方医生手下的病人”。大使馆同时呼吁印尼周边国家重新认识已处于苏哈托“新秩序时代”下的印尼，相信美国阻止印尼可能再次出现冒险主义的最好和最实用方式就是拥抱印尼新政府，在区域行为中与之密切联系。至1968年底，美国通过以印尼债权国会议为主的多边援助政策，在加强印尼与资本主义世界及东南亚邻国关系方面已取得成效。
尼克松政府时期，美国愈发重视印尼参与区域合作的可能性，而美国的撤离客观上加速了东南亚区域主义发展。美国确信，如果亚洲国家自身未能理解区域合作的重要性和必要性，它们毫无疑问将面临被共产主义者“控制”的局面。美国计划竭尽所能支持区域合作，对印尼在加强区域安全方面的努力予以鼓励。1969年8月，美国国务卿罗杰斯（William P. Rogers）会见苏哈托时，特意询问印尼对包括安全领域在内的区域合作之态度。会谈记录显示，苏哈托对域外大国介入东南亚事务非常谨慎，表示针对东南亚内部的革命活动，只能基于各国依靠自身意识形态和经济实力等来应对。随着美国让越南战争“越南化”政策落地，东南亚民族主义国家安全压力剧增，促使东盟内部积极强化区域合作。针对1969年尼克松在国会公开发表撤离越南的言论，印尼外交部长马利克（Adam Malik）回应，此番演说必将提升东南亚国家增强区域合作的意愿，东盟外长会议将于年底在吉隆坡召开。
印尼主动强化东南亚区域合作是美国所期望的，而印尼与日本、澳大利亚等美国盟友的关系，尤其是谁将主导亚洲秩序成为美国与印尼政府沟通的焦点。在美国宏观战略中，日本毫无疑问是亚太秩序的基石，但印尼政府并不完全认可。1971年7月，即将离任的印尼驻美大使苏查特莫科（Soedjatmoko）拜会尼克松总统时表示，他担心美国撤离越南对区域体系产生影响，并对日本表示担忧，包括日本发展核武器问题。印尼大使明显对美国支持日本发展核武器以及安排日本在亚洲分担义务不满，他甚至贬低日本“是一个部落社会，毫无价值观”。当尼克松表示计划让日本有所作为，以弥补美国撤离所带来的影响时，苏查特莫科则将话题转向呼吁美国支持印尼与日本、澳大利亚的多方合作，表示希望共同提升东南亚地区反共力量。他围绕日本话题的前后表述略显矛盾，主要原因是印尼在经济援助方面对日本的倚重不断加强，既需要日本提供经济技术，又希望美国在东南亚秩序规划中给予印尼更重要角色，而非一味由日本主导。
针对印尼试图主导东南亚区域秩序的诉求，以及加强同美国盟友合作的意愿，美国积极呼应。1972年初，尼克松亲自致电苏哈托，感谢印尼有意帮助其他东南亚国家提升实力，以应对美国所敌视的共产主义，同时还表示支持印尼通过东盟组织加强与日、澳两国合作。他肯定了印尼在区域秩序中的重要性，表示印尼在东南亚乃至整个亚洲的和平与繁荣上扮演关键角色。作为鼓励，尼克松表态当年对印尼的军事援助预算规模不低于往年。同年11月，美国国家安全委员会成员约翰·霍德里奇（John H. Holdridge）在报告中又提醒基辛格，印尼在区域经济和军事合作方面表现出浓厚兴趣，建议基辛格向苏哈托表示美国乐于帮助其实现区域合作目标。1973年9月，美国驻印尼大使加尔布雷斯回顾对印尼关系发展成就时声称，印尼已以区域领袖的面貌出现。尼克松执政末期，美国政府依然重点关注如何支持印尼成为东南亚区域大国，以及如何推动印尼实现经济自主发展，以摆脱对美国大规模援助的依赖。
尼克松政府虽然重视印尼区域地位，但其致力于中美关系缓和，以及降低对印尼援助规模等做法，导致苏哈托政府对美国心存不满，双方友好关系因此受损。福特上任伊始即面临改善与苏哈托政府关系的外交压力，援助问题是影响两国关系的核心要素。因此，基辛格1975年5月给福特总统的谏言中，强烈要求总统恢复对印尼的援助力度，以避免苏哈托政府误认为美国意在削弱印尼在东南亚地区的外交地位。
至1975年东帝汶危机前夕，美国与印尼围绕东南亚区域秩序及国家角色定位的沟通持续已久。美国努力证明自己的海外战略收缩不是“撤离”，但印尼对美国领导人的说辞始终持怀疑态度。正如基辛格所言，苏哈托总统反对共产主义，“但他一直怀疑我们的坚定性”。美国试图塑造印尼政府外交政策及其在东南亚定位的认知；反过来，印尼不断评估美国对东南亚乃至整个亚太地区的秩序安排，担心美国突然撤离造成的权力真空被共产主义力量占据。苏哈托政府将自身视为东南亚区域的领导力量，而美国积极扶持印尼承担这一角色，它向印尼提供大规模经济、军事援助的目的，不局限于维持双边友好关系，而是着眼于整个东南亚反共战略。
二、印尼对东帝汶政策及危机爆发
美国政府将处理东南亚事务的重心偏向印尼，而苏哈托政府在密切关注东帝汶局势变动。东帝汶与印尼领土相连，印尼政界一直存在是否将其纳入版图的争论。苏加诺执政时期，东帝汶南部维克克（Viqueque）爆发反对葡萄牙的起义，虽然没有证据表明是印尼政府所为，但被怀疑是幕后支持者。苏哈托执政后，虽然放弃对北婆罗洲的领土主张，但建国先辈的疆域观念和外交传统依然影响着印尼新政府的领土政策。
早在日据时期，印尼政治精英在规划独立事业时就将东帝汶纳入视野。1945年成立的印尼独立筹备调查委员会（Investigating Committee for Preparation of Indonesia’s Independence）曾将东帝汶列入国界划定的讨论范围。革命领导人之一亚明（Mohammad Yamin）认为，印尼领土划定应遵循两个原则：一是印尼人的历史发源地，即诞生和生活过的地方；二是祖先之地应连成整体，不能有飞地存在，同时要避免吞并其他国家的领土。亚明倾向于从历史中寻找依据，尤其是鼎盛时期的满者伯夷（Majapahit）帝国。具体而言，他规划的印尼领土包括原荷属东印度地区、马来半岛、北婆罗洲、巴布亚（Papua）及整个帝汶岛。亚明虽然声明自己并非追求帝国主义，但实际上却寻求建立远超历史疆界的“大印度尼西亚”（Greater Indonesia）。亚明的观点得到后来成为印尼开国总统的苏加诺支持，他在公开发言中表示完全同意亚明所言。在委员会最终投票时，66票中有39票同意印尼的领土应包括原荷属东印度，外加马拉卡（Malaka）、北婆罗洲、巴布亚、帝汶及其附属岛屿。
从投票结果看，多数代表仍希望建立比荷兰统治范围更广的“大印度尼西亚”，并难以接受疆域内岛屿被其他国家部分占据。委员会投票结果仅代表印尼先辈的理想目标或夙愿，无法作为国家领土范围合法依据。1949年11月，印尼与荷兰签署《圆桌协定》，按协议荷兰将原荷属东印度地区的领土主权移交给印尼，但与“大印度尼西亚”版图范围相去甚远。印尼无法直接获得英国人控制的婆罗洲北部、葡萄牙人占据的帝汶岛东部，甚至连巴布亚岛西部（西伊里安）地区的主权，也必须通过与荷兰政府后续谈判才能解决。
印尼建国先辈关于国家领土的规划与结果，体现了革命领袖的领土观念，而独立后的历史表明，印尼在领土诉求方面始终存在“大印度尼西亚”思想烙印。1950年底，印尼与荷兰无法就西伊里安归属达成一致。1962年，印尼利用大国间的矛盾及“战争边缘”策略，最终迫使荷兰妥协并获得西伊里安实际控制权。次年，印尼发动“粉碎马来西亚”（Crash Malaysia）运动，拒绝北婆罗洲地区并入计划成立的马来西亚联邦，引发“印马对抗”（Konfrontasi）。1966年8月，印尼与马来西亚签署和平协定，正式承认后者领土囊括北婆罗洲的沙巴与沙捞越。
两次连续发生的领土争端，表现出印尼对待领土诉求的逻辑与行为差异。相比而言，印尼在“原荷属东印度”疆域范围内的领土诉求更明确，也更强烈。收复荷兰人继续霸占的西伊里安领土是印尼国内的政治共识，是涉及反殖民斗争是否彻底的问题，使得对荷兰妥协甚至会造成内阁倒台的风险。苏加诺政府将西伊里安问题上升至“国家是否真正独立”高度，甚至在1960年通过采取军事行动摆出为此不惜全面开战的姿态。对此，美国政府作出印尼可能采取大规模军事行动的判断。尽管荷兰和临近印尼的澳大利亚强烈反对，但中国和苏联都支持印尼反对荷兰殖民主义者，印尼最终利用冷战局势逼迫美国向荷兰施压，使荷兰以保留颜面的方式退出西伊里安。控制西伊里安意味着原荷属东印度领土已全部移交，尽管伊里安岛东部仍处于澳大利亚政府托管状态，但印尼政府缺乏进一步将这块飞地并入领土的合理依据和契机。
与西伊里安问题不同，印尼政府所针对的北婆罗洲已超出“荷属东印度”统治范围，属“大印度尼西亚”设想的理想疆域。这种差异反映在外交行为上，就是印尼诉求的明确度和反击力度不同，即印尼政府反对该地区并入“马来西亚”，但又没有提出明确替代计划或扶持独立政府的具体方案；相应地，印尼的反击力度明显较低，军事对抗主要限于在北婆罗洲边境的游击战。在国内政治方面，“印马对抗”未获得不同政治力量的持久支持，印尼陆军在1964年已背离“对抗”政策，与马来西亚政府秘密协商。包括美国、英国、澳大利亚在内的西方国家几乎全站在印尼对立面，“印马对抗”最终以印尼政府主动妥协结束。在国内缺乏足够的政治支持，且遭遇以美国为首的西方国家反对后，苏哈托掌权后选择放弃，以避免经济和外交利益过度受损。
两次领土争端的解决发生在不同历史时期，但暗含印尼领土诉求中的“底线”与“弹性”。“底线”指印尼在领土诉求中“无可让步”的部分，表现为印尼对原“荷属东印度”统治范围领土的必然继承，属于反殖民独立斗争未竟事业，是必须实现的国家目标，印尼几乎不接受实质性退让，西伊里安争端归于此类。“弹性”指印尼在追求领土诉求中试探性争取的目标，体现在其“大印度尼西亚”梦想中超出原“荷属东印度”部分领土的追求。从外交行为看，第二种诉求带有明显“机会主义”特征，当出现领土变动机遇时，印尼会尝试借机实现建国先辈的领土理想，反之则安于现状。印尼获取西伊里安后未进一步主张获得几内亚岛东部的巴布亚新几内亚，以及在英国策划新“马来西亚联邦”时对北婆罗洲的行为，都是第二种逻辑的典型例证。
两次领土争端表明，印尼面对属于“大印度尼西亚”的“弹性”领土目标时，是否遭遇严重内部政治掣肘及足够外交压力是影响最终决策的关键。“印马对抗”结束后，印尼领土边界进入稳定期，苏哈托政府迅速建立威权政治体系，外交方面致力于同马来西亚等周边国家缓和关系，并通过东盟推动东南亚本土区域合作。东盟成立之初，印尼以东南亚地区领导者自居，希望削弱域外国家影响力，而马来西亚、新加坡和菲律宾等则试图通过区域合作方式制约印尼，新加坡甚至希望借助外部力量阻止印尼占据主导权。苏哈托政府在推动区域合作方面行事谨慎，努力避免构建东南亚区域合作的主张被解读为霸权主义。
东盟成为印尼塑造地区合作与领导力的重要平台，而印度支那地区的局势直接改变了东盟内部关系，尤其是成员国对印尼的态度。随着英美军事力量陆续撤离东南亚，以及共产主义力量在印度支那地区节节胜利，东盟国家的安全依赖更多转向区域内部合作。正如菲律宾外长卡洛斯·罗慕洛（Carlos Romulo）所言，如果菲律宾早年能从类似东盟的区域组织获得支持，国家历史将完全不同；新加坡领导人李光耀也呼吁东盟国家加强团结以填补权力真空，坚信东南亚区域主义将成为现实。显而易见，东南亚地缘政治变动影响了东盟国家安全认知，团结互保成为压倒性声音，它们对外部安全压力的焦虑远超对印尼可能成为地区主导力量的担忧。
共产主义力量在印度支那占绝对优势，与此同时东帝汶地区出现权力真空，为苏哈托政府占据东帝汶提供了有利外交环境。事实证明，苏哈托政府在领土机遇出现时绝不会无所作为。苏哈托向马来西亚妥协、放弃对北婆罗洲领土诉求后，有机会将帝汶岛东部的飞地纳入版图。因此，当葡萄牙1974年发生政变时，东帝汶的去殖民化立即促使苏哈托政府作出吞并决定。从具体过程看，苏哈托政府内部围绕吞并与否存在分歧。印尼外长马利克出于反殖民主义、独立自主外交和经济问题等考虑，一度希望政府支持东帝汶独立。但在东帝汶事务上，印尼掌握话语权的是以苏哈托政府核心幕僚穆尔多波（Ali Murtopo）为代表的鹰派军官，他们以维护国家利益以及推动东盟国家独立维系地区稳定等为由，使吞并东帝汶的主张成为国策。
作出吞并东帝汶的决定后，苏哈托政府为赢得国际社会尤其是非社会主义国家支持，积极利用东盟成员国和西方国家对共产主义力量的敌视，不断渲染东帝汶政治的左翼色彩。印尼政府将东帝汶问题与共产主义关联的途径之一，是努力证明社会主义国家已卷入其中。印尼国家情报局在1974年宣称，他们有证据表明5名来自境外的共产主义者进入东帝汶。印尼政府的第二条途径是渲染东帝汶本土存在共产党员。1975年，印尼媒体宣称东帝汶有共产党，实行强制“共产化”（communisation），并表示印尼对东帝汶没有领土野心，只是担心它向共产主义方向发展。印尼的指责缺乏依据，但由于1975年葡萄牙左翼势力在国内占据主导地位，以至于印尼关于葡萄牙前殖民地东帝汶可能随之走社会主义道路的“描述”变得更有市场。苏哈托的宣传对东盟邻国的判断产生效果，马来西亚政府一度公开表示，如果东帝汶独立，他们关心的核心问题就是左翼力量在当地复兴。显然，对“共产主义威胁”的持续宣传，使苏哈托政府成功营造了有利国际环境。
从东盟国家反应看，苏哈托政府在1975年几乎排除了东盟邻国可能带来的外交阻力，开始直接介入东帝汶事务。政治方面，印尼与东帝汶三大政党之一的“帝汶人民民主协会”（Popular Democratic Association of Timorese）保持秘密联系，该党主张东帝汶并入印尼，成为印尼的自治省。而其他两个政党，即“帝汶民主联盟”（Timorese Democratic Union，以下简称“民盟”）和“帝汶独立革命阵线”（Revolutionary Front for an Independent East Timor，以下简称“革阵”）都以最终实现独立为目标。军事方面，印尼政府在苏门答腊建立军事训练基地，模拟在东帝汶实施海空登陆的军事训练基地，进行大规模军事演练。1975年9月，印尼军队在边境地区与“革阵”发生小规模冲突，随后印尼特种部队再次袭击东帝汶西部的3个城镇。军事摩擦频发，意味着东帝汶问题开始向地区性军事冲突演进。
1975年11月28日，“革阵”单方面宣布建立“东帝汶民主共和国”（Democratic Republic of East Timor），东帝汶内部政治冲突集中爆发。“革阵”政府宣布独立后，立即要求联合国派遣调查团赴帝力，核查印尼对东帝汶的干涉及确认民众对新政府的支持。“革阵”外交部长公开表示，印尼正准备对东帝汶首都发动军事进攻。12月1日，苏哈托政府向“民盟”保证为其提供支持，并宣布只有战争才能解决问题，同时还向媒体宣称“外交已经结束”。4日，印尼宣布“将采取必要措施确保该地区安全，保卫东帝汶领土和人民反对外部势力的干涉；基于反殖民主义和人道主义，印尼政府和人民有道德义务保护帝汶人民，这样东帝汶人民才能依照其理想和意愿完成非殖民化”。
此时，苏哈托政府吞并东帝汶的周边外交压力已解除，没有任何东盟国家向印尼发出警告或表达不满。印度支那局势变动带来的地缘政治压力，使东盟国家无心关注这块位于边缘地带贫瘠之地的命运。马来西亚、菲律宾等不希望因东帝汶而与印尼交恶，也无意因此影响东盟内部关系。对于同印尼保持密切团结的东盟国家而言，东帝汶的命运几乎成为禁忌话题。
三、美国对苏哈托政府入侵东帝汶的纵容
鉴于东盟邻国无意阻止苏哈托政府吞并东帝汶，与印尼保持友好关系的西方国家尤其是美国的立场，成为影响印尼高层最终决定的关键。对苏哈托政府而言，吞并东帝汶不仅需获得美国、澳大利亚等国的支持，还要避免因为入侵行径导致印尼受到制裁。在不确定相关大国的态度前，苏哈托不敢对外透露侵略意图，尤其担心吞并东帝汶可能会使向印尼提供援助的国家不满。而在提供援助的国家中，美国是唯一能有效制衡苏哈托政府外交行为的域外国家，这在印尼以往外交问题和领土争端解决中已获证明。
从1974年葡萄牙推行非殖民化政策到次年初，由于东帝汶问题尚未引起美国政府高层足够重视，美国驻印尼大使和国家安全委员会负责亚洲事务的成员基本主导了白宫的认知。美国驻印尼大使戴维·纽森（David D. Newsom）向国务院高层不断传递将印尼事务置于核心逻辑的观点。他建议美国不要反对印尼吞并东帝汶，但要谨慎处理印尼公然进行军事入侵可能造成的压力，包括国内舆论、非洲欠发达国家的态度，以及澳大利亚的立场。他提议美国政府在公开场合发表高姿态言论，比如欢迎东帝汶非殖民化、希望寻找符合东帝汶民众意愿的解决途径等。1975年2月，美国国务院虽暂时作出不介入东帝汶事务的决定，但对采取何种政策仍举棋不定。纽森继续强调“美国在印尼有重要利益，但在东帝汶却不存在丝毫利益”，美国应尽量保持沉默，避免向印尼传递支持与否的暗示。此后美国的行为表明，国务院基本遵循了纽森提出的应对举措。
国家安全委员会资深成员、尼克松政府亚洲事务核心幕僚威廉·斯迈泽（WilliamR. Smyser）在给总统的报告中，支持纽森的观点。斯迈泽认同印尼关于东帝汶日益被共产主义者控制的论调，认为印尼政府担心葡萄牙的匆忙撤离使一个弱小东帝汶独自面对当地左翼政治势力。关于最可能影响东帝汶局势的澳大利亚的立场，斯迈泽的判断是，虽然澳大利亚惠特拉姆（Gough Whitlam）政府私下表态赞同东帝汶与印尼合并，但澳大利亚公众强烈反对印尼使用武力会给政府带来舆论压力。整体上，他同意美国驻印尼大使提出的保持“沉默”建议，相信美国无论采取何种行动阻止印尼吞并东帝汶，都会伤害与印尼关系。斯迈泽还担心国会会施加压力，如果印尼采取军事侵略行为，美国国会将要求白宫切断对印尼的援助。斯迈泽同样无视东帝汶人的利益和权利，主要从美国与印尼友好关系出发，希望吞并能够以和平方式完成，不至于令美国政府面对国内舆论和国际社会时过于难堪。
在苏哈托政府吞并东帝汶的意图不断得到确认过程中，葡萄牙的态度基本被华盛顿高层无视，而日本在东帝汶无直接利益，澳大利亚的态度成为美国关注的重点。受“澳新美同盟”和东南亚条约组织约束，美澳在东南亚地区存在双重安全义务关系。受美国海外收缩战略影响，澳大利亚政府重新寻找在亚洲的定位，并力图确认美国期望自己在亚洲所扮演的角色，以及同日本、印尼和东盟的关系。对于印尼可能采取的吞并行为，澳大利亚主流观点依然认为，东帝汶并入印尼有利于澳大利亚。惠特拉姆总理1975年4月明确向印尼表态，强调澳大利亚不会在东帝汶问题上承担主要责任。澳大利亚政府对印尼的高度容忍，在澳大利亚记者遇害事件上表露无遗。1975年10月16日，5名澳大利亚记者被证实在东帝汶遭炮击身亡，但澳大利亚政府始终未发表官方声明，甚至未向印尼政府施压。由于菲律宾和泰国等东盟国家已站在苏哈托一方，澳大利亚的容忍立场意味着美国在东帝汶事务上已无需顾虑。
20世纪70年代，美国同菲律宾、泰国摩擦不断，其在东南亚地区事务中对印尼的依赖程度加重。对菲律宾和泰国而言，美国虽保证在军事撤离后会继续履行现存同盟义务，但它们在面对东南亚社会主义国家时处于客观上的被动境地。鉴于此，泰国和菲律宾调整对外政策，主动改善与邻国关系，淡化作为美国附庸的外交形象。1975年3月19日，泰国政府宣布新政策，要求美国驻军一年内撤离。随着共产主义力量在印度支那占据主导地位，泰国政府进一步公布美军撤离的具体进度。继美国撤离越南金兰湾后，美国在泰国的基地也被关闭，美泰同盟关系的弱化进一步提升了印尼在美国东南亚政策中的地位。
1975年7月，印尼、美国首脑在戴维营会晤，东帝汶事务首次进入两国最高决策层直接讨论的范围。从解密的谈话记录看，东帝汶问题确实被列入双方高层讨论议程，但并非核心议题。除传统而关键的经济、军事援助事宜外，东南亚区域秩序在两国政府沟通中占据重要地位。7月5日，基辛格在戴维营首先与印尼外长马利克会晤，基辛格在礼仪性寒暄后提到的首个具体问题，就是美国在东南亚的角色定位。基辛格表示，东南亚地区事件频发主要是内部环境造成的，而美国将继续在亚洲发挥作用。美国政府将印尼视为友邦和亚洲最重要国家之一，认为印尼是东南亚的中枢（main center）力量。马利克在谈话中明显将印尼作为东南亚区域和东盟领导者，列举东南亚各国安全形势和面临的困难，谈及东盟军事现状和存在的问题，还将东盟、澳大利亚与美国关联，表示东盟国家军事能力提升及其影响扩大对美国的利益至关重要。
同日，美国、印尼元首直接会晤时，苏哈托着重论述了印尼在维护东南亚安全方面的行动和贡献，并始终表现出代表整个东南亚的姿态，而东帝汶问题被淡化处理。苏哈托对印度支那地区的局势变化表示担忧，表示印尼正致力于在东南亚推动以反对左翼活动为目标的意识形态斗争，并与东南亚邻国在文化、经济等领域展开合作。关于敏感的东帝汶问题，苏哈托采用微妙的官方话语迎合美国，强调印尼不会干涉东帝汶人的“民族自决”，但他担心在大多数东帝汶人希望并入印尼的情况下，如何处理“民族自决”程序是个难题。此外，苏哈托还将东帝汶独立与共产党关联，表示支持独立者都受到共产主义影响。由于双方多名政要参与会晤，福特并未公开表达支持态度，但在苏哈托暗示将吞并东帝汶后，福特未表现出丝毫担忧，本身就是一种信号。
福特政府在与印尼领导层互动中暗示将予以“支持”，而白宫高层讨论的记录则彻底暴露出美国对东帝汶命运漠不关心。苏哈托访美结束后，美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿菲利普·哈比布（Philip Habib）建议美国政府在东帝汶事务上保持沉默，后被基辛格采纳。基辛格在内部讨论时完全未提及民族自决、人权等问题，甚至就澳大利亚对东帝汶人政治选择意愿的关注表示疑惑，暗示印尼占领东帝汶只不过是消除殖民主义残余。福特总统访问印尼前，基辛格领导的国务院提交东帝汶形势评估时，进一步把东帝汶定义为渺小且至今被忽视的葡萄牙殖民地，并将苏哈托意图吞并的动机解释为担心社会主义国家借机干涉。基辛格极力淡化美国对东帝汶局势发展的影响力，甚至表示美国没有获得任何国家要求介入或提供帮助的呼吁，迄今为止保持避免卷入的方针。
从印尼同相关国家1975年的互动看，它已获得东盟邻国、澳大利亚、美国对其吞并东帝汶的“默许”乃至支持。该年9月5日，基辛格再次与印尼外长马利克会面，就苏哈托政府对东帝汶可能采取的行动直接磋商。马利克表态，印尼会对东帝汶局势保持耐心，并再次强调将做好与马来西亚、澳大利亚一起恢复秩序的准备工作，直言马来西亚政府已表示同意，而澳大利亚政府也可能同意。当基辛格直接询问印尼是否会吞并东帝汶时，马利克的答复是葡萄牙应当结束对东帝汶的独自统治，与马来西亚、澳大利亚以及印尼一起联合统治东帝汶。整个谈话过程，基辛格几乎没有反对意见，甚至肯定了苏哈托政府表现出的“耐心”，且再次强调“印尼是东南亚最重要的国家”。
从两国官方往来看，美国对印尼在东南亚所扮演角色的重视程度远不止此。1975年10月底，在美国政府接待印尼军方代表团的会晤中，美国的表现进一步印证了印尼在东南亚的核心地位。会谈中，穆尔多波代表印尼政府主动谈及东盟问题时，明显将印尼视为整个东南亚秩序的捍卫者，表示印尼将采取措施控制和确保东南亚安全，通过与周边国家合作共同发展东南亚。在强调了美国在东南亚乃至亚洲秩序中维持存在的必要性后，穆尔多波表示印尼将抓住机遇和日本、东盟国家以及澳大利亚合作，以确保区域稳定。作为呼应，美国总统安全事务助理帮办布伦特·斯考克罗夫特（Brent Scowcroft）表态，美国希望成为印尼可靠的友邦，将印尼视为太平洋地区的领导者。美国与印尼围绕东南亚区域秩序不断加强沟通之时，两国合作关系继续推进。10月31日，经过4个多月酝酿，福特总统批准成立美国与印尼“联合咨询委员会”（Joint Consultative Commission），由美国国务卿基辛格和印尼外长马利克分别领衔，下设经济联合委员会和安全事务联合委员会。按照基辛格的说法，该委员会的成立提升了美国影响印尼外交事务的能力，且证明美国在印尼的利益至关重要。
“联合咨询委员会”将20世纪70年代美国与印尼友好关系推向新高。1975年12月两国领导人的再度会晤进一步凸显两国关系的密切程度，福特政府迈出赤裸裸支持苏哈托政府发动侵略的最后一步。12月6日，即印尼入侵东帝汶前一天，福特、基辛格在雅加达与印尼领导人第二次会晤，会谈记录成为分析美国对东帝汶最终态度的关键文件。从会谈内容看，东帝汶问题是苏哈托主动提到的，他将东帝汶的动荡归咎于葡萄牙对去殖民化问题处理不当，表示印尼对东帝汶没有领土野心，只是关注亚洲和南半球的安全、稳定与和平。他认为，葡萄牙已失去对局势的控制，形势如果继续发展，东帝汶难免遭受更长时间的痛苦，且会增加亚洲的不稳定性。苏哈托进一步表示，为了亚洲和印尼的安全利益，印尼决定采取措施合并东帝汶和建构新秩序，如果印尼必须采取迅速而突然的行动，希望美国政府理解。苏哈托将吞并东帝汶美化为维持亚洲安全的“无奈之举”，而他在会谈中提及的“迅速而突然”的行动显然指军事进攻。
与1975年初美国尚考虑东帝汶问题的处理是否符合当地民意相比，此时美国领导人已毫无保留地支持印尼。福特总统的答复是：“我们理解，并且不会在此事上向你们施压，我们理解你们的困难和意图。”而基辛格的回应更赤裸裸，他直接讨论了使用美国军事装备发动进攻的后果，表示“使用美式武器将会有麻烦”。福特暗示如果使用美式武器，美国迫于国会压力将中止对印尼的援助。基辛格主动“献策”，表示是否制裁取决于如何解释，取决于“出于自卫还是对外行动”。他希望印尼速战速决，这样无论发生任何情况，他们返回美国后都可以影响美国国内的反应。但不管印尼方面采取何种行动，美国都将尽全力控制局面。福特和基辛格的回应证明，美国在印尼入侵东帝汶问题上最终选择的立场，已从此前的“默许”升级为极力纵容。而此后苏哈托政府的行动表明，美国毫无保留的支持使他们更无所忌惮，在会谈次日即发动了侵略东帝汶的军事行动。
从福特和基辛格支持苏哈托政府吞并东帝汶的谈话看，印尼在东南亚乃至亚洲反共秩序中的重要性，构成了支持态度的背后逻辑。双方谈话的一项重要内容，依然是印度支那共产主义力量对东南亚民族主义国家的安全压力，以及如何推动东盟国家进一步合作。苏哈托甚至谈到东盟国家与美国的经济合作安排，以及印尼在其中的位置，表示东盟国家考虑由印尼担任经济合作的领导者，菲律宾担任与美国会谈的领导者。军事方面，苏哈托表示无意签署面向外部的公约，更倾向以情报分析和评估信息的交换为起点，甚至提议由印尼牵头东盟国家在农村地区联合实施武装计划。苏哈托一直强调区域合作的重要性，污蔑共产主义者试图切断东盟国家间的关系。对于苏哈托强调的区域合作，福特和基辛格给予积极回应。
在作出支持印尼的承诺后，美国政府针对东帝汶危机的公开表态和活动俨然成为外交表演。印尼入侵东帝汶后，联合国大会于12月12日通过不记名投票方式，采纳反对印尼入侵行为的决议草案。草案主要依据联合国宪章中有关授予殖民地人民独立和实施民族自决的1514（XV）决议，以及宪章第2条第4款规定的“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立”，对印尼军事干涉行为“深感惋惜”（strongly deplore），并呼吁停止进一步侵略，立即撤军。决议案并未使用“谴责”（condemn）一词，文字表述较缓和，为吸引更多中立国家支持决议案提供了宽松政治氛围。其中，澳大利亚私下虽选择默许侵略，但在联合国投票时却支持决议草案。此举对美国、英国的公开立场产生影响。草案最终以72票支持、10票反对和38票弃权通过。联合国大会记录显示，马来西亚、菲律宾、泰国与日本投了反对票，美国选择弃权。
此外，由于苏哈托政府对东帝汶的军事行动大量使用美国援助的军事武器，美国成为国际舆论焦点。12月22日，联合国安理会讨论草案，并最终通过关于东帝汶事务的第384号决议。5个常任理事国和7个非常任理事国都投了支持票。安理会讨论时，美国、英国和澳大利亚政府被指责向苏哈托政府提供的武器被用于入侵东帝汶。英美两国代表在会上未作回应且未发言。安理会投票结果表明，美国及其西方盟友尽管支持印尼，但在印尼发动军事侵略的风口浪尖上依然不敢公然忤逆国际舆论。福特政府试图撇清与东帝汶危机的关系，福特承认与苏哈托讨论过东帝汶问题，但否认自己被告知侵略计划。联合国安理会于1976年4月22日再次讨论东帝汶问题时，美国态度发生变化。新讨论的决议要求印尼不得拖延撤离军队，并继续强调民族自决原则，美国和日本投票时直接弃权。而由于东帝汶事务热度降温以及随之带来的舆论压力降低，美国政府几乎不再掩盖其真实立场。
从苏哈托政府入侵东帝汶后各国在联合国的行为看，与美国存在直接或间接同盟关系的国家，无论是东南亚国家还是澳大利亚，坚持采取默许政策，完全反映了各国在20世纪70年代与印尼关系的变化。印尼的四个东盟邻国，考虑的依旧是东南亚地区安全压力，越南军事力量在1975—1976年已超所有东盟国家总和。除新加坡弃权外，其他三个国家都投票反对谴责印尼的议案。新加坡并非对印尼入侵行为不满，而是担心自己作为小国未来可能遭受同东帝汶一样的命运。新加坡无意与印尼交恶，李光耀在次年访问雅加达时甚至专门向苏哈托“澄清”弃权票一事，表示新加坡接受东帝汶成为印尼的一部分，但出于自身安全考虑不敢公开支持印尼的占领行为。澳大利亚则是美国所有盟友中对东帝汶事务姿态最高的，一方面不断呼吁民族自决权，另一方面又担心走向印尼对立面。由于害怕印尼不满，澳大利亚在联合国投票时小心翼翼地反对印尼入侵后，又建议联合国派遣支持印尼的马来西亚人为特别代表，协调各方关系。
基于澳大利亚和东盟国家的立场，美国处理东帝汶危机的实质压力主要来自公共舆论与国会质疑。作为标榜倡导“民族自决”原则和维护地区和平稳定的“自由世界”领袖，美国未对东帝汶危机公开表态，在联合国投票中也采取“回避”原则。印尼入侵行动爆发时，福特总统被问及对东帝汶危机的反应，他以“我们将随后讨论此事”的回应逃避提问，其新闻秘书出面辩解称“总统一直以来都谴责暴力，无论它发生在何地”。面对入侵造成的难民援助问题，以及印尼使用美式装备引发的国内政治压力，基辛格的策略是尽力阻断美国政坛对东帝汶危机的关注，他要求国务院避免讨论东帝汶事务和印尼使用美式武器问题，并命令驻印尼大使馆减少发回关于东帝汶的报告。面对国会关于印尼使用美式武器的质问，基辛格采取安抚措施，转告国会政府已暂停了对印尼的援助。但实际上，为避免美国与印尼友邦关系受到损害，基辛格同时策划了向印尼提供军事援助的替代方案。美国对印尼的军援渠道始终畅通，正如菲利普·哈比布在内部讨论时所言，美国对印尼提供军事援助的渠道“从未关闭”。
事实证明，福特政府所担忧的来自舆论和国会的压力并未形成有效反制。东帝汶事务未引起美国国内媒体足够关注，即使入侵发生后，美国主流媒体的报道多为无关痛痒的中立评论。例如，《纽约时报》12月8日的报道为“印尼军队今日采取行动巩固在葡属东帝汶的占领地”云云，然后转引美国官方澄清福特总统与入侵无关的信息。美国国会对东帝汶同样漠不关心，直到入侵发生后才将其列入讨论范围，且关注点主要集中于印尼政治犯的人权问题。当一位印尼政治犯在美国国会控诉印尼在东帝汶的屠杀行径时，整个听证会的议题依然被转向印尼国内人权问题，东帝汶事务未被实际讨论，且对话的议员遵循美国政府反共战略逻辑，不断为印尼政府辩解。显然，美国国会在东帝汶事务上配合了白宫的纵容政策。需要特别指出的是，苏哈托政府为避免遭到美国国会制裁，曾在1975年10月专门派遣政府要员赴美开展对国会山和白宫的游说工作。
与美国及其同盟纵容苏哈托政府发动侵略的行径形成鲜明对比，中国等社会主义国家以及第三世界奉行反帝反殖民路线的部分国家坚决支持东帝汶独立，公开反对苏哈托政府军事入侵。苏哈托政府发动军事入侵后，中国政府在联合国大会第四委员会讨论有关葡萄牙统治下的领地问题时，就东帝汶宣布独立明确表示，“希望印度尼西亚政府停止干涉，同东帝汶建立友好睦邻关系”。越南、莫桑比克、阿尔及利亚和斯里兰卡等，也在联合国谴责苏哈托政府的武装侵略行为。在1975年12月11日联合国要求印尼停止侵犯的决议中，中国政府投赞成票，并在此后历次类似主张的投票中都坚持赞成立场，支持东帝汶独立和反对侵略的主张从未动摇。
纵观印尼入侵东帝汶的过程，美国的立场是苏哈托政府最大担忧和顾虑，福特政府的纵容是印尼敢于公然入侵的关键因素。已解密的印尼档案表明，印尼核心决策者实际担心占领东帝汶会影响美国对自己的援助。但是，雅加达高层认为自己在冷战中的立场，尤其是美国担心印尼倒向社会主义阵营的压力及其在越南的挫败，都将使美国变得容易屈服。换言之，美国以经济援助为手段的外交政策，原本有可能对印尼在东帝汶事务上的决策产生影响，但美国政府不仅没有这样做，反而向对方保证会设法维系援助。美国的政策选择遭到中情局一位官员质疑，认为美国原本可以在对印尼长远政策不受损害下阻止侵略。
1976年6月1日，印尼国会正式批准合并东帝汶，次月苏哈托签署法令，宣布东帝汶成为印尼第27个省。美国政府在危机初期未阻止印尼，在东帝汶已被事实占领的情况下更不会改弦更张。12月，联合国大会通过决议拒绝承认印尼吞并东帝汶，并呼吁在当地实施民族自决。由于缺乏美国和东帝汶周边国家实际支持，决议无力改变东帝汶命运。此后，联合国大会几乎每年都会讨论东帝汶问题，但丝毫无法改变印尼已控制东帝汶的现实。
根据联合调查小组评估，东帝汶在苏哈托政府入侵和占领期间非正常死亡人数达9万—20万人。值得注意的是，苏哈托政府入侵东帝汶所用军事装备中约有90%由美国提供，之后几年美国仍不断追加经济和军事援助。1997年亚洲金融危机对印尼经济造成致命打击，维持占领东帝汶的高额支出难以为继及苏哈托倒台，使东帝汶再次迎来独立曙光。1999年，印尼总统哈比比终于在内外压力下同意东帝汶实行全面公投，2002年5月东帝汶正式恢复独立。
结 语
1975年前后，美国尚处于缓和战略的踯躅阶段，无论是近东、非洲还是亚洲，在第三世界出现的新一波动荡中，美国愈发难以仰仗自身力量主导局势的发展。从尼克松政府执政开始，国力衰退使美国处理海外事务的逻辑变得愈发简单，除非迫不得已或牵扯重大利益，美国不愿卷入新的地区性危机；加之基辛格注重实际利益的外交逻辑，美国政府对国际社会的公平正义愈加漠视。与此同时，在面对危机时更多依靠地区同盟或友邦国家处理问题，成为美国实行海外战略收缩后外交活动的惯性行为。在葡萄牙前殖民地莫桑比克和安哥拉独立问题的应对上，美国倚重的是该地区三个核心友邦国家南非、扎伊尔、肯尼亚组成的战略三角。相应地，能够给地区带来所谓稳定反共秩序的国家，通常会获美国政府更多理解，甚至无底线纵容。东帝汶陷入动荡时，印尼恰好进入在东盟体系中的权力巅峰。东帝汶人的命运选择权和尊严在东南亚区域秩序转型中完全被无视，美国在东南亚秩序中对印尼的过度倚重成为最关键因素。
东帝汶危机期间，美国政府赤裸裸支持苏哈托政府的侵略行径，以及完全漠视“民族自决权”，折射出其作为“自由主义帝国”在实力衰退后陷入权力低谷。美国政府在东帝汶危机中的外交决策过程，以及它在公众面前呈现的外交姿态，是对其在冷战中标榜的“国际道义”的讽刺。冷战史“修正学派”曾指责美国领导人从未充分认识到自己在全球事务中的权力限度，目标与手段之间存在错位，并且无法左右欧洲之外地区发生的剧变与变革。东帝汶危机所显露出的美国霸权对全球事务的掌控力，显然比“修正学派”的判断更弱。即使美国决策层意识到自己能力和资源的有限性，他们依然难以扭转在第三世界面临的窘境。美国政府在20世纪70年代的东南亚是失败的，既无法依仗军力按既定目标塑造印度支那地区的政治版图，亦未能依靠同盟体系主导马来群岛地区局势变动。在自身实力和影响力严重衰退，又难以彻底放弃对东南亚战略目标的现实面前，为推动印尼领导东盟国家形成东南亚地区所谓本土反共秩序，美国政府完全纵容和支持一场公然违反联合国决议和民族自决原则的侵略行动，再一次充分暴露出美国霸权的实质。
（作者高艳杰，系厦门大学东南亚研究中心研究员、南洋研究院教授）
