2023年12月，习近平总书记在上海考察时指出，要全面践行人民城市理念，努力走出一条中国特色超大城市治理现代化的新路。城市建设是中国式现代化建设的重要引擎。上海在习近平总书记“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念引领下，坚持走中国特色城市发展道路，着力推动人民城市建设高质量发展，不断开创城市建设新局面。
一、对人民城市人民建、人民城市为人民这一重要理念的认识和理解
习近平总书记在党的十八大后创造性提出了以人为核心的新型城镇化理念，他强调，城市的核心是人，关键是12个字：衣食住行、生老病死、安居乐业；强调做好城市工作的出发点和落脚点，就是要坚持以人民为中心的发展思想，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。党的十九大以后，习近平总书记在2019年11月2日考察上海杨浦滨江公共空间时，首次完整提出“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念。2020年11月，在浦东开发开放30周年庆祝大会上习近平总书记强调，“要坚持广大人民群众在城市建设和发展中的主体地位”的理念。如同我们党在中国长期执政，需要坚持“靠人民执政、为人民执政”，党在推动人民城市建设中，也需要坚持“靠人民建设、为人民建设”。强调人民城市人民建，就是“靠人民建设”；强调人民城市为人民，就是“为人民建设”。所以，人民城市理念，既科学揭示了城市建设依靠谁、为了谁的根本问题，深刻回答了建设什么样的城市、怎样建设城市的问题，也向上海提出了走出一条中国特色人民城市发展道路、打造人民城市建设上海样本的重大课题。
在这方面，有一个鲜明的制度对比和治理对比：美国的低质治理解决不了美国底特律等“铁锈”地带近几十年来对内愈演愈烈的民粹主义、怨声载道的仇恨主义，对外奉行的孤立主义和对抗主义。而中国共产党的新一代领导人，则对外怀抱共同构建人类命运共同体的天下情怀，对内坚持造福14亿中国人民的家国情怀，着力推动黄浦江两岸贯通及滨江岸线转型工作，使杨浦滨江从以工厂仓库为主的生产岸线，转型为以公园绿地为主的生活岸线、生态岸线、景观岸线。这既为上海增添了一道靓丽的风景线，也让杨浦滨江空间变成了国际一流的亲水空间、人民乐园。这是当代中国政治家推动高质量发展和高效能城市治理的样板间。
上海各级党组织在团结带领人民推进人民城市建设的长期实践中，提出“吃改革饭、走开放路、打创新牌”，既接续创新、锐意创新、全面创新，又坚持开放式创新、深层次创新、建设性创新，不仅创出了城市工作的新局面，而且创出了城乡一体化发展新面貌，创出了一片新天地。这就为全国其他城市发挥后发优势，克服单纯追求城市规模扩张、着力解决城市功能过度集中、人口过度集聚、大城市病加剧等问题，提供了可借鉴的经验。
二、对上海进一步推进人民城市建设的若干思考
按照习近平总书记对上海工作的系列重要指示，上海要加快建设“五个中心”；要在更高起点上全面深化改革开放，增强发展动力和竞争力；要全面践行人民城市理念。在现实路径和操作层面，则需要在持续推动高质量发展、比拼高水平制造、创造高品质生活、实现高效能治理、深化高层次开放、筑牢高水平安全这六个方面久久为功，善作善成。
推动高质量发展，这是党和国家在新时代新征程上推动改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军的根本要求，也是推动建设人民城市、满足人民日益增长的美好生活需要的根本基础。把上海建成国际经济中心、金融中心、贸易中心、航运中心、科技创新中心，强化上海全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能、开放枢纽门户功能，这样的高定位、高追求，本身就是推动上海高质量建设人民城市的体现。推动上海实现这样的高质量发展，需要着力提高各类规划编制、政策制定、产业发展、项目布局的国际化水平，不断提高“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”的国际竞争力，在全面落实党和国家赋予上海的光荣使命和艰巨任务中，进一步提高人民群众的获得感、幸福感。
这就需要把推动人民城市建设的高质量发展，同带动长江经济带高质量发展、推动共建“一带一路”高质量发展融通起来、贯通起来，从精神实质、战略谋划、前瞻部署等方面，把习近平总书记最近关于推进长江经济带高质量发展必须谋长远之势、行长久之策、建久安之基的重要讲话精神领会好、理解透，也把习近平总书记关于推动共建“一带一路”高质量发展的中国“八项行动”，逐项领会好、理解透。在此基础上，上海应尽快形成和出台以推动人民城市建设高质量发展带动长江经济带高质量发展、策应“一带一路”高质量发展的行动计划，使上海的人民城市建设高质量发展再上新台阶，同长江经济带、“一带一路”建设的高质量发展再上新台阶，形成交相辉映的生动局面。
比拼高水平制造，这是以中国式现代化推进强国建设、民族复兴的题中应有之义，也是推进上海的人民城市建设的一项战略任务。党中央和习近平总书记高度重视发展实体经济和高水平制造业。党的二十大报告强调，要坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，通过推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合，促进数字经济和实体经济深度融合，推动我国制造业高端化、智能化、绿色化发展，打造具有国际竞争力的数字产业集群，习近平总书记在进一步推进长江经济带高质量发展座谈会上强调，毫不动摇在高水平保护上下更大功夫的同时，长江经济带沿江11个城市要大力推动产业链供应链现代化，接续实施增强制造业核心竞争力行动，培育壮大先进制造业，加快发展战略性新兴产业和未来产业。
2018年4月，中共上海市委在全力打响“四大品牌”全市推进大会上，把“上海制造”列入“四大品牌”，近年来又大力推动发展高端制造业。现在国产大飞机一飞冲天，国产大型游轮乘风出海，新能源车在全球实力抢滩，智能制造正不断提质升级。今日之上海，通过集聚科技创新之智，正在迈向高端制造之巅，上海营造的创新链和产业链深度融合的产业生态日益丰满。这表明，强化和优化高端制造业，对上海不断强化“四大功能”是不可或缺、不可替代的。上海聚焦创新驱动发展，打造产业发展核爆点，充分发挥辐射长三角和长江经济带的“龙头”带动作用和“开路先锋”作用，通过同长江经济带沿江11个省的协同发展、错位发展，进一步提升国内大循环内生动力和可靠性、增强对国际大循环的吸引力和推动力，为构建新发展格局、推进中国式现代化提供战略支撑。
创造高品质生活，这是满足人民对美好生活向往的逻辑延伸。坚持以高品质生活引领人民城市建设，最关键的是抓好城市管理和服务，努力为广大居民提供宜居宜业、绿色健康和公共服务；提升城市文化品位和生态文明水平，培育特色文化生态和人文精神，进一步营造鼓励人们干事创业的社会氛围，真正做到放手让一切劳动、知识、技术、管理、数据和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。习近平总书记强调，在这方面要抓一些“牛鼻子”工作，这同在全国总体工作中要善于抓“国之大者”的要求是相辅相成的。上海认真践行人民城市理念，把“人民建”和“为人民”更好结合起来，把最好的资源留给人民，用优质的供给服务人民，加快生态环境治理，建设海绵城市、韧性安全城市、智慧城市、公园城市，大力弘扬城市精神品格，努力把上海打造成人人向往的魅力之城、未来之城。上海将立足城市空间结构特点和人口发展趋势，着眼统筹整个城市的经济、生活、生态、安全需要，加快推进城市更新，完善住房和保障体系，推动城市服务更加普惠便捷，进一步提高城市交通效率，加快绿色低碳转型，保护传承历史文化，全面提升城市品质和宜居度，在打造宜居、韧性、智慧城市，建设人民美好家园方面走在全国前列。
实现高效能治理，这是确保人民群众在更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展环境中获得更多福祉的重要保障。上海在人民城市治理上，先后走过了从20世纪80年代名义上的“两级政府、两级管理”实际上的“两级政府、一级管理”，到90年代初的“两级政府、两级管理”，再到90年代下半期的“两级政府、三级管理”。这样的城市治理体制极大调动了市、区、街道三级的积极性，也调动了政府、社会、企业三方面积极性。进入21世纪以来，上海又对标建设国际化大都市目标，探索形成了“两级政府、三级管理、四级网络”治理体制，通过把“两级政府、三级管理”同社区、居委基层末端管理的多种网格化力量整合起来，实现了城市治理动态化与常态化。在这个基础上，上海近年来又进一步实现了城市“政务服务一网通办”“城市运行一网统管”。上海始终走中国特色城市发展道路，进一步发挥好政府、社会、市民各方面力量，健全城市治理体系，提升城市现代化治理水平，筑牢基层治理基础，让城市运行借助智能化网络化变得更聪明、更智慧，让人民群众生活更便捷、更普惠，让人民城市治理更有效、更高效。
深化高层次协同开放，这是推动各类要素在高效集聚、优化配置中更好造福人民的必由之路。新时代新征程上高层次开放有五大内涵：第一是全方位大力度推进首创性改革、引领性开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。第二是推动共建“一带一路”高质量发展，最近中国政府已宣布全面取消制造业领域外资准入限制措施，并将创建“丝路电商”合作先行区，同更多国家商签自由贸易协定、投资保护协定。第三是主动对照国际高标准经贸规则，深入推进跨境服务贸易和投资高水平开放，扩大数字产品等市场准入，深化国有企业、数字经济、知识产权、政府采购等领域改革。第四是实施自由贸易试验区提升战略，推进上海自由贸易试验区临港新片区更高水平对外开放，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络。第五是积极拓展国际经济合作新领域、新渠道，更好发挥长江经济带沿江省市自贸试验区作用，在制度创新方面先行先试，提升11个沿江省市自贸试验区联动发展，为建设更高水平开放型经济新体制积累新经验、探索新路径。
开放是上海最大的优势，在新一轮扩大对外开放中，只有面向全球、面向未来，对标顶级、创造一流，才能真正成就“五个中心”“四大功能”。“四大功能”是上海“五个中心”建设的质量导向和集成效应，这包括强化全球资源配置功能，着眼离岸业务发展、人才吸引培育、跨境数字流动，加快提升对全球高端要素资源的吸附能力、新型要素资源的整合能力；强化科技创新策源功能，打好关键核心技术攻坚战，疏通创新源头，加速创新过程；强化高端产业引领功能，以智能化促进绿色化，以绿色化带动智能化，加快培育龙头企业和高增长企业；强化开放枢纽门户功能，立足国家战略找准突破口，率先推进制度型开放，不断深化贸易投资自由化便利化。上海在以独特区位优势和功能优势更好参与国际合作和竞争的同时，按照党中央关于在北京、上海、粤港澳大湾区建设人才高地的战略部署，率先实行更加开放便利的人才引进政策，在为强国建设、民族复兴集聚更多全球智慧资源、创新要素为我所用方面作出更多上海贡献。
筑牢高水平安全，这是统筹安全和发展的必然要求。按照习近平总书记关于统筹发展和安全的重要指示，贯彻总体国家安全观，坚持底线思维，谋长远之势、行长久之策、建久安之基。长江经济带沿江11个省市，都要以一域之稳为全局之安作出贡献，特别是要在维护国家粮食安全、能源安全、重要产业链安全、水安全等方面发挥更大作用。坚持以高水平安全守护人民城市建设，最关键的是不断完善风险预防应对体系、增强公共卫生、疫情防控救治能力、提升市政设施安全水平、强化公共安全管理、加强应急处突能力建设，切实提高上海这座超大城市的风险防控和安全韧性水平。特别是着眼于保障城市在“世界进入动荡变革期”的某些极端情况下能够确保运转的底线，打造平战两用型基础设施和多层次应急避难体系，确保粮食、能源、水资源、重要产业链供应链安全，努力实现城市经济效益、生活品质和安全韧性同步提升，在迈向“世界卓越城市”进程中，切实做到“以新安全格局保障新发展格局”。
（作者：中央政策研究室原副主任）
