摘要: 我国行政法典的法律规范体系可以从四个方面予以定位：其一，“一般行政法律规范”还是“一般行政法律规范加部门行政法律规范”？行政法典宜选择仅对一般行政法律规范进行法典化，编纂行政基本法典。其二，“法治政府的法律规范体系”还是“行政权力的法律规范体系”？行政基本法典宜选择具备法典体系性的“行政权力的法律规范体系”定位。其三，“客观行政法律规范体系为主”还是“主观行政法律规范体系为主”？行政基本法典宜选择以确立和保障公民、法人和其他组织权利体系为中心内容的“主观行政法律规范体系为主”定位。其四，“传统行政法律规范为主”还是“大数据时代的行政基本法典”？我国行政基本法典宜全面回应数字法治政府建设的立法需求，定位于编纂数字时代的行政基本法典。

关键词: 行政法典 行政基本法典 法典编纂 行政法律规范体系

一、问题的提出

《中华人民共和国民法典》出台后，行政法典编纂成为行政法学界关注的焦点问题。2021年4月21日发布的《全国人大常委会2021年度立法工作计划》提出：研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。但是，在2023年9月7日发布的《十四届全国人大常委会立法规划》中，第一类项目里仅明确列举了环境法典：“积极研究推进环境（生态环境）法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作”，没有再明确列出行政基本法典和教育法典。面对立法工作层面作出的调整，学界有必要进一步深化对行政法典编纂相关问题的理论研究，并凝聚更多共识。目前学界虽对编纂行政法典之必要性和可行性，仅有极少数学者提出不同意见，[1]共识远大于分歧，但是在行政法典的法律规范体系定位这一重大问题上，学者提出的诸多方案设想之间差异仍然较大。为推动行政领域基本法典的编纂进程，很有必要提炼、厘清不同方案之间关于行政法典法律规范体系定位所存在的主要争议，并就争议背后涉及的基本原理问题展开深入探讨，以为编纂行政法典提供更坚实的理论支撑。为此，本文拟聚焦影响行政法典法律规范体系定位的四个重大问题，逐一展开探讨：

第一，在一般行政法律规范与部门行政法律规范之间，行政法典如何定位和选择？行政法典是一般行政法律规范的法典化，还是一般行政法律规范加部门行政法律规范的法典化？值得注意的是，无论选择前者，还是选择后者，均不否定独立编纂行政基本法典，且本文所持观点为选择对一般行政法律规范进行法典化，故后面三个问题均以行政基本法典为对象展开。

第二，针对一般行政法律规范，行政基本法典如何因应法治政府建设的立法需求进行定位和选择？行政基本法典是定位为法治政府的法律规范体系，对全部一般行政法律规范进行法典化，还是定位为规范行政权力的法律规范体系，对一定范围的一般行政法律规范进行法典化？由于无论作出何种选择，对行政权力的规范都将构成行政基本法典最核心的内容，故引出本文要探讨的第三个问题。

第三，针对规范行政权力，我国行政基本法典是遵循传统大陆法系的自律法特点，仍以对行政机关自我依法行使行政权力进行规范为中心，以建构客观行政法律规范体系为主，还是转向以调整行政权力运行过程中的各方主体之间的关系为中心，以系统建构保障行政权力运行过程中的公民权利的主观行政法律规范体系为主？

第四，针对因应数字法治政府建设而提出的行政法律规范建构需求，行政基本法典在多大程度上作出回应？是以传统行政法律规范为主，局部嵌入数字化行政法律规范，还是超越传统行政法律制度体系，全面体现数字化行政方式的特点，编纂数字时代的行政基本法典？

行政法典编纂是一个世界范围的话题，讨论行政法典的法律规范体系定位及立法选择，离不开对域外行政法典编纂经验的对照和借鉴。2015年10月，历经20年之努力，为法国各界期待已久的《公众与行政机关关系法典》终于出台。法国学者撰文为之欢呼，指出：“被称为‘美丽的与世隔绝的法国’结束了其在欧洲大陆的游离状态”；[2]“法国行政法无法典而民法有法典的传统认知由此终结，法国融入了欧洲乃至全球范围的行政程序法典化浪潮”。[3]在行政法领域，法国长期坚持判例法为主导，最终转向编纂法典，[4]揭示尽管面临解法典化的质疑和挑战但[5]法典编纂仍在当代显示了其强劲的生命力。法国被称为行政法的母国，《公众与行政机关关系法典》的出台，无疑填补了欧洲乃至世界范围行政法法典化版图上最碍眼的空缺。更重要的是，《公众与行政机关关系法典》从名称到内容，均显示出不同于20世纪出台的行政程序法典（行政基本法典）的特点，为已在世界范围持续一百三十余年的行政程序法法典化浪潮注入了新的时代音符。正如法国最高行政法院副院长让-马克-索韦指出：“它与一些值得称赞的伟大法典一起，是我国在法律和法律质量方面从未放弃远大抱负的不容置疑的标志之一。”[6]与20世纪的行政程序法相比较，《公众与行政机关关系法典》出现了大量之前法典中未出现过的法律规范，这些新的法律规范建立在良好行政、行政简化、透明、法律确定性、合法预期保护等原则和数字行政活动迅速发展的基础之上。[7]我国当前正在推动实现政府治理体系和治理能力现代化，数字政府建设也已由地方尝试走向国家推进层面，[8]法国《公众与行政机关关系法典》所展现出的由20世纪的行政行为程序法向21世纪现代政府治理基本法转型的行政法法典编纂新趋势，对我国编纂行政基本法典，无疑具有重要的借鉴意义。然而，目前学界对法国《公众与行政机关关系法典》的研究刚刚起步，故本文拟结合该法典的内容，为探讨我国行政法典法律规范体系的定位和立法选择提供法国的法典编纂经验。

二、“一般行政法律规范”还是“一般行政法律规范加部门行政法律规范”

历经四十余年的法治政府建设，我国已经制定了数量极其庞大的行政法律规范，其中，既有普遍适用的一般性行政法律规范，也有数量众多仅适用于特定管理部门的部门行政法律规范。[9]在讨论行政法典的内容定位时，首先需要回答的问题是：行政法典是对全部行政法律规范进行整合编纂，还是仅对一般行政法律规范进行整合编纂？即行政法典是一般行政法律规范的法典化还是一般行政法律规范加部门行政法律规范的法典化？对于这一问题，学者提出的方案设想可以归纳为两种编纂思路：编纂行政基本法典的小法典思路与编纂行政基本法典加部门行政法典的大法典思路。下面拟在归纳两种编纂思路基本分歧点的基础上，就我国编纂行政法典如何作出选择展开探讨。

（一）两种编纂思路及其基本分歧点

第一种是编纂行政基本法典的小法典思路。小法典思路的核心主张是行政法典编纂仅指对一般行政法律规范的法典化，不包括部门行政法律规范。如马怀德提出行政法法典化的模式选择为行政基本法典，认为“统一行政法典模式既无可能，又无必要，不能成为我国行政法法典化的模式，应该首先被排除”，因为“统一行政法典内容广泛，涵盖几百部行政法律和行政法规，体量巨大，编纂难度极大”，[10]因而行政基本法典的规范内容统摄一般行政法的主要内容，不规定部门行政法的具体内容。[11]王万华将行政法法典化进路区分为完全法典化进路和程序主义进路两种，其中的完全法典化进路是指对一般行政法律规范的完全法典化，[12]不包括部门行政法律规范。从前述表述中可以看到，行政基本法典的小法典思路并不否定编纂部门行政法典，只是将部门行政法典的编纂排除在行政法典编纂之外。

第二种是编纂行政基本法典加部门行政法典的大法典思路。大法典思路的核心主张是行政法典是一般行政法律规范和部门行政法律规范的法典化，如杨伟东主张，“我国行政法法典化的一条可行路径是，对一般行政法进行实质法典化，对部门行政法根据条件成熟情况进行实质法典化或形式法典化，形成1+S+T的行政法法典化框架”；[13]薛刚凌主张采用“法典制定+法律编纂”的行政法法典模式；[14]应松年、张航主张行政法典由总则和分则构成，总则部分是一般行政法律规范的法典化，分则部分是部门法的法典化，认为“一般基本行政法典之下的环境行政法、教育行政法、税收行政法、卫生行政法、军事行政法等特别具体领域部门法，这些自成体系的行政法律规范部门全有可能且有必要展开法典化工作，它们的法典化进展同样是全部行政法法典化的一部分”。[15]前述主张都体现了行政法法典包含一般行政法律规范和部门行政法律规范的法典编纂思路。

值得注意的是，“行政基本法典加部门行政法典”的大法典思路虽主张内容上行政法典由一般行政法律规范加部门行政法律规范共同构成，但同时在编纂进路上均采用了先分后合的编纂进路，认为基于不同部门的行政法律规范内容上的巨大差异性和法典化成熟度之不同，需要先行区分一般行政法律规范和部门行政法律规范，分别进行行政基本法典和部门行政法典的编纂，之后，再对行政基本法典和部门行政法典进行组合，最终完成行政法典的编纂。如王敬波认为：“行政法法典化也不可能毕其功于一役，只能分步实施，首先需要完成行政基本法典的编纂，构建起公共行政领域的统摄性规范，然后再推进各个行政领域的法典化目标。从现实角度考量，行政基本法典和部门行政法典并行的体系更具可操作性。”[16]又如应松年、张航主张行政法典编纂遵循“两步走战略”，即遵循“先总则、后分则”的总体思路。[17]先分后合编纂进路下的行政法典将由行政基本法典和N个部门行政法典共同构成，由此可见，大法典思路也并不否定要独立编纂行政基本法典。

梳理至此，可以看到，小法典和大法典两种编纂思路，尽管在行政法典是否包含部门行政法律规范方面存在分歧，但是，两种思路的分歧又是相对的。一方面，大法典思路并不否认要独立编纂行政基本法典；另一方面，小法典思路也并不否认在行政基本法典之外，可以另行编纂部门行政法典。因此，两种思路的分歧点实质在于要否在行政基本法典和部门行政法典的编纂工作分头完成后，进一步对它们进行某种形式的法典再编纂。

（二）立法选择：一般行政法律规范的法典化

与前述两种编纂思路的主要分歧点相对应，行政法典要否包含部门行政法律规范，就转化为要否对行政基本法典和部门行政法典进行法典再编纂这一问题的讨论。行政基本法典加部门行政法典的编纂思路虽具有法典涵盖规范更全、执法人员查找规范更为方便等优势，但这一编纂思路下形成的行政法典，其内在结构必然是松散的，形式上会走向法律汇编，并非法规范体系整合意义上的法典编纂，法典编纂所追求的体系效应难以彰显，且会存在以下一系列问题，使得法典再编纂的意义受到很大减损：

第一，部门行政法典中的法律规范性质多元，并非纯粹的行政法律规范，不适合与行政基本法典整合在一起进行法典再编纂。除行政基本法典之外，《2021年立法工作计划》列举的行政立法领域的法典还有环境法典和教育法典，学界同时还在讨论编纂税法典、劳动法典、军事法典等部门法典。[18]在这些法典中，除行政法律规范外，还包含了大量民事法律规范、经济法律规范、社会法律规范等其他性质的法律规范，而行政基本法典的法律规范为行政法律规范。在行政基本法典与部门行政法典之间，以及各部门行政法典相互之间，法律规范属性差异大，对二者进行法典再编纂，难以形成具有内在逻辑结构的法规范体系，只会形成法典汇编，再编纂的实际意义因而有限。

第二，部门行政法典各自有特定的适用领域，法典之间以异质法律规范为主，缺乏同质法律规范，没有对之进行集中汇编的实际意义。部门行政法律规范本为回应部门管理特点而制定，具有很强的部门针对性，有着各自特定的适用领域；如果将部门行政法典整合进入行政法典中，只能是在保持部门法典的独立成典基础上，按照一定的排序规则对部门法典进行排列，不可能将所有部门行政法典中的法律规范拆分之后进行体系整合，此种集中汇编，实际效用不大。以法国为例，其采用了部门行政法典独立成典的做法。法国已经制定出台《能源法典》《矿藏法典》《环境法典》《国土安全法典》《征收法典》《货币与财政法典》《体育法典》《公共卫生法典》等部门行政法典，[19]这些仅适用于某一特定行政管理领域的法典独立存在，并不与《公众与行政机关关系法典》进行整合。

第三，由于不同部门行政法律规范的完善程度不同，实现法典化的成熟程度差异大，行政法典将因此一直处于待完成的开放状态。《2021年立法计划》列举了环境法典和教育法典两部法典，除这两个领域外，还有大量的其他行政管理部门存在，而每一个管理部门都制定了部门行政法律规范，都存在法典化的可能性。如果行政法典中包含部门行政法典，将意味着行政法典始终处于未完成的开放状态，等待新的部门法典整合进入，这会使得行政法典无法形成封闭自洽的法律规范体系，编纂行政法典的意义将由此受到很大削弱。

第四，将部门行政法典纳入行政法典中，既不利于部门行政法面向未来及时作出调整，也不利于保持行政法典的稳定性。部门管理立法需要及时回应快速变化发展的社会生活，如果将部门行政法典整合进行政法典中，一方面行政法典需要根据部门行政法律规范的调整不断进行调整，这会损害行政法典的稳定性；另一方面，为了避免行政法典过于频繁的调整修订，部门行政法典需要保持相对稳定性，一定程度上会抑制部门立法及时修订的灵活性。

与存在前述不足的大法典思路相比较，小法典思路虽不能将全部行政法律规范集中在一部法典中，行政执法人员适用部门法律规范还需另行查找，但是，这一编纂思路将行政法法典化范围限定在一般行政法律规范，一般行政法律规范法典化完成后，不再追求对之与部门法典之间进行再整合，因而是一种更具可操作性的立法思路，其立法优势具体体现在以下几个方面：

一是有利于更快实现行政法典中核心法律规范的法典化，减少立法过程中的纷争，推动法典编纂工作尽快完成。一般行政法律规范是行政机关行使行政权力普遍遵循的法律规范，亦是公民权利保障的基本制度体系，因而是行政法治的核心法律规范。采用小法典编纂思路，可以将行政法典编纂的讨论聚焦在一般行政法律规范的法典化上，不必扩大至如何对一般行政法律规范与部门行政法律规范进行整合，从而使得法典编纂要解决的问题更为集中，更快实现一般行政法律规范法典化这一编纂行政法典要达成的核心目标。

二是可以更好平衡行政法律规范中“常”与“变”这对矛盾。将行政基本法典和部门法典相分离，一方面，行政法典可不因部门法典之频繁变迁而修订，能够更好维持行政法典的稳定性，保证行政法治基本法律规范所需之“常”；另一方面，部门行政法典单独成典，其立、改、废将不受行政法典固化的影响，可以更及时回应快速发展的社会经济生活对行政法律规范提出的“变”之立法需求。

三是行政法典得以完成并保持自身体系的完整性和封闭性，更好彰显行政法治的基本精神和价值体系。将行政法典定位为行政基本法典，一方面，行政基本法典编纂完成即宣告完成行政法典的编纂，可以避免行政法典因部门法典之不断进入而始终处于开放性状态，保持了法典的完整性和封闭性；另一方面，也使得行政法典得以完成支撑行政法治的基本法律规范的体系化，彰显行政法治的基本精神和价值体系，保证法典编纂的体系化效益得以实现。

三、“法治政府的法律规范体系”还是“行政权力的法律规范体系”

编纂行政基本法典的重要现实因素是推动实现法治政府，[20]法典如何因应法治政府建设的立法需求，是确定行政基本法典规范体系要解决的重大问题。如王敬波提出行政法典要吸纳法治政府建设的重要政策措施，认为“在我国行政法典的制定过程中，必然涉及党和国家法治建设规划与行政法典的关系”。[21]因此，将行政法典定位为是对一般行政法律规范进行法典化的行政基本法典后，法典的法律规范体系定位需要解决的第二层问题即为：行政基本法典如何因应法治政府建设的立法需求，定位法典的法律规范体系？是定位为法治政府的法律规范体系，对全部一般行政法律规范进行法典化，还是定位为规范行政权力的法律规范体系，对一定范围的一般行政法律规范进行法典化？对于这些问题，已有研究形成了两种观点：第一种观点是，将行政基本法典定位为法治政府的法律规范体系，完成全部行政组织法、行政行为实体法、行政行为程序法、行政监督和救济法律规范的法典化；第二种观点是，将行政基本法典定位为行政权力的法律规范体系，对照法治政府建设的内容进行取舍，以一定范围的一般行政法律规范为对象编纂行政基本法典。

（一）“法治政府的法律规范体系”定位之优势与不足

“法治政府的法律规范体系”定位主张行政基本法典全面因应法治政府建设的内容及其立法需求，完成法治政府建设所需要的法律规范体系的建构，行政基本法典为法治政府的法律规范体系之集合。如马怀德认为，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中提出“全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府”的目标中蕴含了对行政法律规范体系性和完备性的要求，并逐一解析了法治政府要求与行政法律体系的对应关系。[22]应松年、张航认为，“行政法典不仅是对既往法治政府建设成果最具权威性的历史总结，而且是对未来法治政府建设最具全面性、体系性和塑造力的发展规划”；“必须着力推进行政法法典化，打造中国特色的行政法治体系，这是一揽子解决法治政府建设‘有良法可依’的最优方案”，[23]既然编纂行政法典的目标在于让法治政府建设有良法可依，行政法典要全面回应法治政府建设提出的立法需求，自是题中应有之义。

基于法治政府建设内容之广泛性，法治政府建设的法律规范体系定位之下的行政基本法典，通常选择将全部行政组织法、行政行为实体法、行政行为程序法、行政监督和救济法律规范纳入基本法典中进行法典编纂，是对一般行政法律规范的完全法典化。如马怀德提出的行政基本法典体例框架如下：第一编为总则；第二编为行政组织，包括行政机关的组织、编制，机关运行的保障，行政机关的公务员；第三编为行政活动；第四编为行政程序；第五编为政务公开和数据治理；第六编为行政监督与问责，包括层级监督、政府督察、预算监督、审计监督、行政问责等内容；第七编为行政复议和行政诉讼。[24]杨伟东提出的基本行政法典方案设想与之相似，覆盖了全部一般行政法律规范。[25]

“法治政府的法律规范体系”定位立足最大限度回应法治政府建设的实践需求，具有如下优势：第一，能够全面回应法治政府建设的立法需求，为法治政府建设提供充分的制度保障，更快促成法治政府建成。第二，实现对一般行政法律规范的完全法典化，毕其功于一役，最大程度完成一般行政法律规范的法律化、制度化。第三，将全部一般行政法律规范整合在一部法典中，便于使用者查找、适用一般行政法律规范。

“法治政府的法律规范体系”定位是一种功能主义色彩很强的立法思路，与法治政府建设实践保持着极为紧密的关联，此种定位与法典编纂所追求的内在高度体系性和外在相对封闭性之间存在天然的紧张关系，使得此种定位存在以下难以克服的先天不足：

一是行政基本法典的体系性不足。法治政府内容广泛，对应行政法律体系的各组成部分，而行政组织法、行政行为法（实体法和程序法）、行政监督和救济法各部分之间的法律规范性质差异很大，调整的行政法律关系不同。如一般行政法律规范中最为重要的基本原则条款，调整和规范的对象为行政行为，与行政组织、行政救济部分无关联。此外，行政行为法与行政监督和救济法两部分涉及不同的国家权力的运行，各部分之间并不存在法律规范适用的交集，相对独立。这些因素使得“法治政府的法律规范体系”定位之下的行政基本法典的体系性严重不足，偏离法典编纂对法典体系性的要求，走向一般行政法律规范的法律汇编。

二是法典编纂进程容易受到阻滞。内容全面是针对完成后的法典而言所具备的优势，但这一优势于编纂过程而言则为劣势，只要法典中的某个部分的立法成熟度不充分，就会影响整部法典的编纂进程。而就已有单行法的立法基础而言，行政组织法和行政监督立法方面，存在明显的单行法基础严重不足的短板问题。

三是法典稳定性不足，平衡“法典之常”与“社会之变”的能力有限。这一问题在行政组织法部分将尤为突出。就行政机关的编制、机构、职责、公务员制度等法律规范来说，其政策属性强，需要根据公共管理的实际需要及时进行调整，将之纳入基本法典中，会面临双重困境：或者为维护法典之稳定性，不能及时修订相关条款；或者为及时修订相关条款，损害法典的稳定性。

（二）“行政权力的法律规范体系”定位之优势与不足

“行政权力的法律规范体系”定位认可编纂行政基本法典是推动法治政府建设的需要，但是，并不主张行政基本法典全面因应法治政府建设的内容，而是以规范行政权力为中心，对照法治政府建设与之相关的内容，对一定范围的一般行政法律规范进行法典化，即法治政府建设的立法需求与行政基本法典规范体系之间并非完全对应关系，且前者的范围大于后者。如姜明安提出：编纂行政程序法典，是“为行政权力定规矩、划界限”，加强对行政权力运行的制约、监督的需要；是建设法治政府，推进国家治理现代化，实现国家善治良政的需要；但与调整行政主体外部行政行为程序无直接关系的行政组织法规范、公务员规范、监察法规范和行政诉讼法规范等不宜纳入。[26]又如王万华提出编纂程序主义进路的行政基本法典，所谓程序主义进路是以行政活动遵循的一般性行政程序法律规范为法典的核心内容，同时对行政组织法、行政实体法和行政救济法，部分实现法典化的法典编纂思路，[27]也是一种对一定范围一般行政法律规范而非全部一般行政法律规范进行法典化的编纂思路。在其关于将行政救济部分排除在行政基本法典范围之外的理由阐述中，亦很明确阐释了以行政权力作为单一规范对象的法典内容定位思路。[28]

无论是姜明安提出的编纂行政程序法典，还是王万华提出的程序主义进路的行政基本法典，均以行政权力为单一规范对象，将纯粹的机构、编制、人员等法律规范，及对行政权力进行监督和救济的法律规范，排除出行政基本法典的调整范围。因此，规范行政权力法律规范体系定位下的行政基本法典，通常以一定范围的一般行政法律规范为对象编纂行政基本法典；但是，在具体将哪些法律规范纳入基本法典中，仍存在差异。如姜明安设想的行政程序法典，[29]较之王万华设想的程序主义进路的行政基本法典，[30]内容要限缩很多。

“行政权力的法律规范体系”定位立足解决法治政府建设的核心、关键问题，而非全面回应其提出的立法需求，这一定位的优势体现在以下几个方面：第一，行政基本法典具备较强体系性。“行政权力的法律规范体系”定位聚焦完成对规范行政权力的法律规范的法典化，调整对象单一，以行政权力的各类表现形态行政活动为编安排法典结构，各分编规范对象属性相同，具有共同遵循的基本原则和共同制度，可以提取公因式的方式规定在总则中，这使得法典各部分法律规范之间具有较为紧密的内在逻辑关联，法典体系性较强。第二，立法难度相对较小，更有利于行政基本法典的推出。“行政权力的法律规范体系”定位是一种有限法典化的立法思路，且这部分法律规范已经具有很扎实的单行法基础，可以最大限度降低法典不同构成部分法规范基础不成熟带来的立法进程阻碍。第三，可以保持行政基本法典的稳定性，提升法典平衡“法典之常”与“社会之变”的能力。规范行政权力的法律规范法律属性强，政策属性弱，本身具有较强的稳定性。此外，此种定位之下的内容有限性也弱化了法典受到社会变化影响的程度。这些因素使得“行政权力的法律规范体系”定位下的行政基本法典具有较强的稳定性，能够更好平衡“法典之常”与“社会之变”之间的紧张关系。

“行政权力的法律规范体系”定位以推动法治政府建设为目标，但又与法治政府建设实践保持了一定距离，力求淡化法典的功能主义色彩，增强法典的规范主义特点。这一特点使得此种定位在更好契合法典编纂的内在要求的同时，存在功能上的一些不足，包括：第一，不能藉由编纂法典一揽子回应法治政府建设的全部立法需求，而是需要法典编纂与制定单行法并行。第二，由于将部分一般行政法律规范排除在法典之外，行政基本法典与规范一般行政法律规范的单行法并存的法律规范格局，会造成使用者在查找、适用法律规范时，存在不便利。第三，行政基本法典的内容被限缩在一定范围内，会在一定程度上影响法典的规模，与学者所欲实现的宏大行政法典梦想之间存在距离。

（三）立法选择：行政权力的法律规范体系

“法治政府的法律规范体系”与“行政权力的法律规范体系”两种定位，各有优势与不足，既反映出行政基本法典法律规范体系定位这一问题的复杂性，也意味着不管采用何种定位，均会面临争议，都并非完美之选，只能是作更优选择。综合以下因素考量，“行政权力的法律规范体系”定位是一种更为合理的选择：

第一，法治政府建设的立法需求，并非确定行政基本法典法律规范内容的充分条件，部分立法需求更适合以单行法的方式进行回应。推动法治政府建设，回应法治政府建设的立法需求，固然是编纂行政基本法典最直接的现实因素，也是编纂法典要完成的直接立法目标，但是，这并不意味着全部立法需求必然纳入行政基本法典中予以规范。因为法典编纂只是立法活动的一种形式，有的立法事项更适合以制定单行法的方式予以回应，如行政机关编制、组织、公务员制度等法律制度，如果以单行法的方式制定，更契合这些制度政策性强等特点。

第二，体系性是编纂行政基本法典必须考量的因素，“行政权力的法律规范体系”定位才能够保障法典的体系性。法典编纂作为一种特定的立法活动形式，有其自身的内在规律和特定要求。编纂行政基本法典，除了要回应法治政府建设的立法需求，还需要遵循法典编纂的基本要求，符合法典编纂自身的规律，这其中最为重要的就是如何保障行政基本法典的体系性。在民法法典化过程中，存在法典编纂与法典汇编之争，民法学者围绕民法典的“体系性”作了深入研究，如谢鸿飞对“体系性”作为现代法典的要素作了详细梳理和描述；[31]王利明认为，“体系是民法典的生命，缺乏体系性与逻辑性的‘民法典’只能称为‘民事法律的汇编’，而不能称为民法典”。[32]在编纂行政基本法典的讨论中，“体系”也被视为一个重要的、不可或缺的要素。如周佑勇认为，行政基本法典不仅要有体系化的规范构造，还要有体系化思维安排法典的体例结构及其内含的价值理念和精神传统，才能形成“典范性”的体系；[33]罗智敏在阐释“通用行政法典”的意涵时，也提出通用行政法典为体系化法典，而非汇编式法典。[34]行政法法典化是编纂体系性法典，而非行政法律规范的简单汇编，应当说已经形成相当共识。

为符合体系性要求，行政基本法典就需要建构起自治、自洽、自足的基本行政法律规范体系，这使得行政基本法典在积极回应法治政府建设的立法需求的同时，又要与实践保持一定的距离，对法治政府建设提出的立法需求，按照一定的逻辑进行选择和剥离，而非照单全收。唯有如此，行政基本法典才能回应实践，但又抽象于实践，实现自我独立存在，并得以跨越时空，彰显不因时空流转而变迁的行政法治精神，而非特定历史发展阶段的特别立法表达。“法治政府的法律规范体系”定位过于强调法典与实践之间的对应关系，在实现法典法律规范体系全面的同时，难以保持法典的体系性；而“行政权力的法律规范体系”定位之下，行政基本法典各部分法律规范之间能够形成高度体系性的法规范集合体。因此，就保证行政基本法典的体系性这一关键要素而言，“行政权力的法律规范体系”定位更有优势。

第三，完备的单行法基础是法典编纂的先决条件，“行政权力的法律规范体系”定位之下的行政基本法典，更具可行性。成熟的单行法先行是民法典编纂取得成功的经验之一，编纂行政基本法典的呼声日隆，已经有相对成熟的行政单行法律，也是其中的重要因素之一。但梳理已有的单行法，可以看到，主要集中在规范各类行政活动领域，[35]而行政组织法律、行政监督法律等领域，均较大程度缺失相应的单行法基础。“法治政府的法律规范体系”定位意味着这些领域的大量法律规范需要通过编纂行政基本法典本身来进行创设规定，而这些领域的理论研究又恰恰是理论研究的薄弱领域，这无疑会在很大程度阻碍行政基本法典的编纂进程。相对而言，“行政权力的法律规范体系”定位下的行政基本法典所具备的单行法基础要坚实很多，因而是一种更合理的选择。

四、“客观行政法律规范体系为主”还是“主观行政法律规范体系为主”

传统大陆法系行政法带有很强的自律法色彩，通过规范行使行政权力的组织、行为及为当事人提供完善的事后救济，满足依法行政的基本要求，为行政权力的行使提供合法性基础，行政法律规范因而具有很强的客观属性。但这一传统行政法的特点，在法国《公众与行政机关关系法典》中，出现了明显的调整和变化。如Ominique Custos教授认为：“法国《公众与行政机关关系法典》反映了法国行政法40年来的重大发展变化，‘程序化’与‘主观化’，两种最显著的发展趋势，改变了法国传统行政法的属性”；“法典明确了法国行政法结构的双重再平衡：一方面，行政程序已经发展成为像行政诉讼那样的可靠的责任机制；另一方面，行政合法性的客观化路径已经逐渐为主观化路径所取代，这种主观化路径体现为赋予自然人、法人一系列程序性权利”。[36]西班牙、葡萄牙、意大利三国于2015年新修订的行政程序法典也反映了这一发展趋势。那么，针对规范行政权力这一法典编纂的核心问题，我国行政基本法典是遵循大陆法系传统自律法特点，仍以对行政机关自我依法行使行政权力进行规范为中心，以建构客观行政法律规范体系为主，还是以行政权力运行过程中的各方主体之间的关系为中心，以建构保障行政权力运行过程中的公民权利的主观行政法律规范体系为主？需要指出的是，两种定位的表述方式即显示了此种分类具有相对性，由于行政法典通常兼具规定两种类型的规范，客观与主观的划分是以行政基本法典以哪一种类型的行政法律规范为主要规范为标准所作的分类，并不指向行政法典仅选择规定一种性质的法律规范。

（一）“客观行政法律规范体系为主”定位的特点

“客观行政法律规范体系为主”定位是指行政基本法典以对行政机关自我依法行使行政权力进行规范为中心，法典各部分依次对行政权力的组织、行政权力的表现形态（行政行为）、对行政权力的监督和救济等作出规定，建构完备的规范行政机关依法行政的法律规范体系。学界目前提出的行政基本法典框架设想多数采“客观行政法律规范体系为主”定位。具体而言，“客观行政法律规范体系为主”定位具有以下特点：

第一，法典以规范行政机关自我依法行使行政权力为立法进路，在法典中全面建构行政机关依法行政所需要的法律规范。具有自律法特点的大陆法系传统行政法，强调行政机关自我约束，严格依法行政，因此，立法的重心在于通过规范行政权力的组织、行为、监督和事后救济机制，为行政权依法行使建构起完整的法律制度体系。因此，“客观性行政法律规范体系为主”定位之下，规范行政权力的各类机制均获得相当的重视，寻求全面完成行政组织法、行政行为法、行政监督和救济法的法典化，以为行政机关依法行政建构起全面的法律制度体系。

第二，重视静态行政组织法的完善。行政组织法部分注重对行政权力的组织机构、编制、人员等要素进行完整规范，在基本法典中建构完备的静态组织法律制度体系。如王敬波提出的框架设想中，第二编为行政组织，编下设置六章：第一章行政组织的原则，第二章行政机关，第三章行政编制，第四章国务院组织，第五章地方政府组织，第六章公务员。[37]在马怀德提出的框架设想中，第二编为行政组织，编下设置五章：第一章基本规定，第二章行政机关的组织，第三章编制，第四章机关运行的保障，第五章行政机关公务员。[38]

第三，行政基本法典不以确立完整的公民、法人和其他组织在行政权力运行中所享有的程序权利体系为主要任务，行政程序法律规范在行政基本法典的规范体系中亦不居于中心地位。自律性传统行政法重视行政权力的自我规范，倚重行政系统自身和其他国家机关的力量来保障依法行政，不重视行政程序功能的发挥，将来自行政系统外部的公民、法人和其他组织视为阻碍行政权力高效能运行的消极力量，故以满足最低限度的公正行政程序要求为目标，并不重视保障和发挥公民、法人和其他组织在行政权力运行过程中的积极作用。故而在“客观行政法律规范体系为主”定位下的行政基本法典中，行政程序法律规范并不居于规范行政权力的中心机制的地位。行政基本法典虽然会在行政程序部分规定听取意见制度、说明理由制度、阅览卷宗制度、行政公开制度等制度，以保障公民、法人和其他组织的程序权利，但是，法典不以确立完整的公民、法人和其他组织在行政权力运行中所享有的程序权利体系为主要任务，公民、法人和其他组织的权利体系本身并不构成法典的核心内容，而是依附于相应的行政行为，作为行政行为程序制度予以规定。

第四，重视监督机制和救济机制的完善。在行政基本法典中规定完整的监督和救济机制，特别是强调在基本法典中要完成对来自其他国家机关对行政权力的监督机制的建构。除了将行政复议、行政诉讼、行政赔偿制度悉数整合纳入行政基本法典之中，还要完善层级监督、政府督查、预算监督、审计监督、行政问责等各种类型的监督制度，从而建构起完善的来自国家权力结构内部的监督体系。

（二）“主观行政法律规范体系为主”定位的特点

“主观行政法律规范体系为主”定位是指行政基本法典以规范行政权力运行过程中的各方主体之间的关系为主，法典以建构保障行政权力运行中的公民权利的主观行政法律规范体系为主要内容。具体而言，“主观行政法律规范体系为主”定位有如下几个特点：

第一，法典以调整行政权力运行中涉及的主体之间的关系为立法进路，而非单方面规范行政权力依法行使。如法国《公众与行政机关关系法典》第L.100-1条第一款规定：“本法典调整公众与行政机关之间的关系；特别法有规定的，从其规定。本法典适用于行政机关与其公务人员之间的关系；法律另有规定的，从其规定。”法典以调整公众与行政机关之间的关系为主，涉及公众与行政机关之间关系的事项，除行政机关作出行政行为的场景，还包括行政机关向公众提供公共服务等活动。如《公众与行政机关关系法典》第一卷第一编“公众申请的提交和处理”中，包含了公民到行政机关办理各类证件的处理机制；《公众与行政机关关系法典》第L.321-4条规定：“提供数据以促进其再利用是国家的一项公共服务任务。”

第二，行政基本法典以行政程序法律规范为核心内容，兼具部分实现行政组织、行政实体、行政监督和救济法律规范的法典化。以行政程序法律规范为基本法典的核心内容，体现在以下四个方面：其一是在法典中完成全部行政程序法律规范的法典化。其二是在总则中规定正当法律程序原则，作为统摄行政程序法律制度的基本原则。其三是在法典的总则或者各编中，确立公民、法人和其他组织所享有的一系列程序性权利。如《公众与行政机关关系法典》各编所确立的程序权利包括：电子方式提交申请权、申请首次犯错补正权、防卫权、申请复核和复核抗辩权、公共决策和行政立法的参与权、获知行政行为理由权、阅览卷宗权、行政文件知情权、公共信息再利用权等。其四是结合不同类型的行政活动，细化规定保障公民程序权利的具体制度。如《公众与行政机关关系法典》第R.311-3-1-2条规定，行政机关应在不违反受法律保护的秘密的前提下，以易懂的方式，向被裁定对象提供算法处理对决策的贡献程度和方式等信息。

第三，行政组织法部分以规范行政机关之间在行为层面的关系为主，不将机构、编制、人员等静态组织法律制度纳入法典中予以规定。如法国《公众与行政机关关系法典》第一卷第四章第四节规定了行政机关之间的信息流通，并要求信息以电子形式提供，[39]第L.114-8条规定：各行政机关应相互交换处理公众提出的请求或公众根据立法或法规文本提交的声明所需的一切信息和数据。[40]王万华在程序主义进路的行政基本法典框架设想中也提到：“行政组织法部分仅将与行政活动密切相关的法律规范整合进入法典，从主体的角度，而非从组织、人员、物的方面，在法典中进行规范。”[41]王万华提出的框架设想中还规定了行政授权、行政委托、行政协助、管辖、回避等内部行政法律制度。

第四，不将行政诉讼、行政赔偿等事后救济法律规范纳入法典中进行整合，但在法典中保留救济板块，通过引致条款解决与单行法之间的衔接。如《公众与行政机关关系法典》采用行政法律制度与行政诉讼法律制度相分离的编纂思路，聚焦行政机关的活动进行立法。在行政救济法部分，法典规定了行政诉讼之外的行政争议解决机制，但不包括规范行政法院审判活动的行政诉讼法。《公众与行政机关关系法典》从两个方面对其与《行政诉讼法典》的关系进行处理：一方面在法典第四卷中设置第三编“审判救济”，保持了行政争议解决机制体系的完整性；另一方面保留《行政诉讼法典》作为单行法，通过引致条款第L.431-1条，明确审判救济原则上适用诉讼救济，诉讼救济适用《行政诉讼法典》。

（三）立法选择：主观行政法律规范体系为主

在“客观行政法律规范体系为主”与“主观行政法律规范体系为主”两种定位之间，我国行政基本法典如何选择？抉择针对的问题是：对规范行政权力这一核心问题，行政基本法典拟采用的基本规范机制是什么？是坚持“自律”立场，仍将传统的对行政权力进行单方面合法性规范的方式作为基本规范机制，还是转向“关系”立场，引入公民、法人和其他组织对行政权力的参与、合作、互动，通过在行政机关和公众之间、行政机关之间建立透明、开放、合作、信任的关系，来规范行政权力合法、公正、高效能行使？综合考量以下因素，我国行政基本法典宜采用“主观行政法律规范体系为主”定位：

第一，能更直接、更有力保障公民、法人和其他组织的权利。“主观行政法律规范体系为主”定位之下的行政基本法典以确立和保障公民、法人和其他组织面对行政权力所享有的权利为核心内容，与法治的核心要义是规范公权力、保障私权利更相契合。传统大陆法系行政法所秉持的行政权自律依法行使之立场，将对公民、法人和其他组织合法权益的保障托付给了行政机关自觉依法行政和事后救济机制，而作为行政权力作用对象的公民、法人和其他组织本身缺乏直接的制度机制来保障自己的权利，客观来说，自律立场的法规范机制的结果并不尽理想。而“主观行政法律规范体系为主”定位之下的行政基本法典，直接赋予公民、法人和其他组织权利，让其面对行政权力，直接保护自己的权益，与“客观行政法律规范体系”定位相比较，能够更直接、更有力保障公民、法人和其他组织的合法权益。

第二，更契合建构现代政府治理机制这一现实需要。“主观行政法律规范体系为主”定位之下，行政基本法典以行政程序法律规范为法典的核心内容。需要指出的是，历经一百多年的发展，当前所讨论的行政程序的内涵已逐渐突破了传统行为程序意义上的行政程序，演进为政府治理意义上的行政程序。法国在编纂《公众与行政机关关系法典》的过程中，深受欧盟推动的以良好行政为中心内容的公共行政改革的影响，并回应了21世纪以来数字技术在公共行政中的广泛应用，对应去中心化的、多元主体合作治理的新型政府治理模式，以建构公平、开放、透明、简化、便捷、私人友好的现代政府治理机制为目标，广泛建构了第三代行政程序制度。[42]行政程序内涵的扩展，恰好对应了我国当前正在推动的政府治理现代化的立法需求。政府治理现代化是国家治理现代化系统中的核心组成部分，编纂行政基本法典的根本目的是用法治保障实现政府治理现代化的制度化和规范化。随着经济和社会的快速发展，当前行政管理面临着一系列新的问题，如工业化带来的如何对各类风险进行有效治理的问题，城市化进程加快带来的城市治理问题，人们权利意识增强带来的社会矛盾冲突加剧的问题等。这些问题的出现有深刻的社会原因，并非行政机关没有依法作出某一行政行为那样简单，传统的规范行政行为依法行使的规范机制，难以真正解决这些问题。面对政府治理中出现的新问题，需要建构契合技术理性和价值理性的现代行政权力运行机制，规范行政权力合法、公正、高效能行使。因此，选择“主观行政法律规范体系”定位，能够更好地帮助实现政府治理现代化这一编纂行政基本法典的根本目的。

第三，更契合数字政府之下的行政组织法律制度建构需求。“主观行政法律规范体系为主”定位下的行政组织法部分以规范行政机关之间在行为层面的关系为主，不将机构、编制、人员等静态组织法律制度纳入法典中予以规定，这一定位更契合数字政府之下的行政组织立法需求：其一是数字政府以整体政府为基础，需要行政机关之间进行数据共享，整合大数据，对外提供优质政务服务，对内提供高效办公协同，[43]客观上对如何加强行政机关之间的协作提出了立法需求，主观行政法律规范体系为主更契合此立法需求。其二是数字政府背景下，不同行政机关之间形成行为意义上的线上整体政府，这在一定程度上使得线下的静态组织机构的设置的重要性被弱化。其三是行政组织法中关于机关、编制、人员等的规定，政策属性强，不纳入法典之中，转而采用单行法的方式更为合理。

五、“传统行政法律规范为主”还是“大数据时代的行政基本法典”

《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中提到“九、健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”。[44]针对因应数字法治政府建设而提出的行政法律规范建构需求，行政基本法典在多大程度上作出回应？是以传统行政法律规范为主干，局部嵌入数字化行政法律规范，还是超越传统行政法律制度体系，全面体现数字化行政方式的特点，编纂数字时代的行政基本法典？

（一）行政基本法典框架设想的回应

21世纪以来，大数据技术与行政管理深度融合，对行政权力运行的内部机制与外部机制均产生结构性影响。[45]随着数字政府和数字法治政府建设的推进，如何在行政基本法典中对之作出回应，是目前行政基本法典编纂中关注度高的领域之一。但是，由于数字行政法的研究刚刚起步，[46]关于数字技术与行政权力运行相结合的制度建构亦在探索中，如何将数字政府及数字法治政府建设所提出的立法需求体现在法典中，学界的讨论还有待深入，这也使得目前学者提出的框架设想中，关于这一部分内容的规定，还相对薄弱，由此形成的行政基本法典框架设想呈现出以传统行政法律制度为主，在其中嵌入数字行政法律规范的内容。如马怀德提出的框架设想中，有两个部分集中体现了数字行政法律规范的内容：一是第四编行政程序。该编第七章为自动化行政，包括自动化决策的基本要求、公开与算法相关的信息、设置电子化设备的基本要求等。二是第五编政务公开和数据治理。该编第二章为数据治理，包括政府数据权属、政府数据采集与汇聚、数据共享、数据开放等内容。[47]又如王敬波提出的行政基本法典框架设想中，第四编政务公开与数据治理，该编第二章为数据治理，体现数字行政法律规范的内容。[48]当然，由于学者目前提出的基本法典设想，仅为框架式的概括性描述，尚未涉及具体条文，亦有可能在其他部分中会有一些条款与数字行政法律规范相关。但是，总体来看，目前提出的基本法典框架设想中，数字行政法律规范的内容相对比较薄弱。

（二）法国《公众与行政机关关系法典》的数字行政立法经验

在法典中系统回应数字时代提出的行政法治领域的立法需求，是《公众与行政机关关系法典》的亮点之一，其立法经验可为我们参照借鉴，主要内容如下：

第一，利用大数据技术整合行政内部运行机制，强化行政一体性原则，简化行政程序，便利公众办理行政事务。如法典第一卷第四章第四节规定了行政机关之间的信息流通，并要求信息以电子形式提供，[49]第L.114-8条规定，各行政机关应相互交换处理公众提出的请求或公众根据立法或法规文本提交的声明所需的一切信息和数据。[50]

第二，规定了电子申请受理与服务的特别规则。首先，规定公众享有电子方式提交申请权。行政机关可以采用一种或多种电信服务受理申请，但需将其实行的电信服务方式告知公众，且要确保公众能够知晓。公众如果未获得电信服务相关信息的，则可以通过任何在线的方式办理行政业务。其次，规定了在线回执机制，公众在线办理行政业务或缴费的，行政机关均需作出在线回执；无法即时答复的，行政机关对申请进行登记并给予登记回执。此外，法典还规定行政机关在已知某申请存在过度重复、攻击信息系统安全的情况下，可将信息系统设置为不再接受由此用户发送的申请的模式。再次，规定了线上回复和线上送达机制。个人通过在线方式询问信息的，行政机关可以在线回复。行政机关采用线上送达方式，需要取得相对方的同意。行政机关在线征得相关方同意后，相关方可在行政机关提供的方式中选择一种接收其申报书。如果相关方不愿意选择在线方式，则可以在行政机关规定的期限内联系行政机关。

第三，规定了公共政策制定和规章制定中的网络公开协商机制。法典第一卷第三编第二章是“网络公开协商”，其中第L.132-1条规定：“若行政机关发布有关规定前需咨询委员会的意见，可组织一次公开协商，允许在互联网网站上收集有关人员的意见。”行政机关举行网络公开协商的决定应当在法定的官方网站上公布，载明协商开始和结束的日期，并应说明所提出的意见是否会出现在选定的协商网站上；同时还应附上有关法律草案和解释性备忘录，说明其目的和内容，并在必要时说明所设想的措施的预计生效日期。行政机关开展网络公开协商时，应尽其所能公布其协商方式。在协商结束时，行政机关应编写一份所收到的意见摘要，并附上所有补充资料，且将其公布。

第四，规定了网络环境下的政府信息公开制度和政府数据开放制度。网络技术推动了政府信息公开制度的进一步发展，同时促进了政府数据开放制度的出现。[51]《公众与行政机关关系法典》对网络环境下如何保障公众知情权和公共信息再利用权作出规定，主要包括以下内容：其一，规定公众可查阅的行政文件包括源代码。[52]其二，规定公众可以电子媒介方式获得行政文件。如果行政机关以电子媒介持有文件，而申请人希望以与该行政机关使用的媒介相同或兼容的媒介获得一份副本，该行政机关应将该媒介的技术特点告知申请人，还应告知申请人是否可以用电子方式传送文件。其三，规定了申请公开的行政文件涉及数据库时的处理机制。如第R.311-8-2条规定，统计保密委员会应具体规定措施，以确保数据和存取装置的完整性和可用性、数据和存取装置关键要素的保密性、申请人的认证以及对存取装置和数据进行的存取和处理的可追溯性。其四，规定公众有权知悉与算法的应用相关的信息。如根据第R.311-3-1-2条的规定，行政机关应在不违反受法律保护的秘密的前提下，以易懂的方式，向被裁定对象提供算法处理对决策的贡献程度和方式等信息。其五，规定了政府数据开放制度。对于行政机关传达或公布的文件中出现的公共信息，任何人只要愿意，都可以用于制作或接收文件所需的公共服务任务以外的目的。符合法定条件的公共信息被视为参考数据，《公众与行政机关关系法典》对负责提供参考数据的机构、参考数据的质量要求、参考数据开放方式、涉及个人数据的处理、[53]公众利用参考数据的机制等作出规定。

（三）立法选择：编纂大数据时代的行政基本法典

传统行政法律制度以线下活动为基础形成，线上行政活动提出了全面建构新的法律规则的立法需求。基于以下因素考量，我国行政基本法典宜全面回应数字法治政府建设的立法需求，定位于编纂数字时代的行政基本法典。

第一，更好回应线上行为层面的整体政府的建构。大数据技术的应用，对行政组织法律制度建构提出全新要求。数字政府对应的是整体政府，需要从碎片化的部门体制向整体政府转型，这使得行政组织法律制度的重心由线下静态的组织、机构、人员的制度安排，转向以大数据为基础的行为层面的内部整体关系的建构。行政组织法律制度的内容发生变化，政府平台建设、政府数据及数据整合法律制度、纵向执法体制、横向执法体制等，均与传统线下行政组织法律制度不同，需要行政基本法典予以回应，以完成线上行为层面的整体政府的建构。

第二，大数据技术与政府活动的结合是全方位的，因此提出的立法需求亦是全方位的。大数据技术在行政立法、重大行政决策、行政规范性文件制定、行政执法、行政裁决、政府公共服务等多个领域均有应用，且日益普遍，尤其是疫情期间健康码技术的应用，对尽快完善因数字技术的应用带来的行政法律制度建构，提出了急迫的立法现实需求。因此，数字政府的推进，对行政法律制度因应大数据技术所提出的制度变革，是全方位的立法需求，而非局部的、某些特定制度的建构和完善。

第三，更有助于如期实现建成数字政府的目标。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》中提出，2035年基本建成“整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠”的数字政府：“整体协同”是建设数字政府的基础，这一基础需要完善相应制度予以保障；“敏捷高效、智能精准”是对行政权力运行技术理性方面的要求；“开放透明、公平普惠”是对行政权力运行价值理性的要求，这些目标的达成均需要通过完善相应的行政法律制度来予以推进和达成。此外，建设数字政府亦是服务于政府治理现代化这一目标，与编纂行政基本法典的根本目的相一致。因此，行政基本法典应全面回应数字时代之要求，立足于数字法治政府建设，编纂数字时代的行政基本法典，为如期建成数字政府提供法治保障。

第四，有可参照借鉴的域外经验。数字政府建设是一个世界范围的现象，域外行政立法也在尝试对之作出法律规范层面的因应，如法国《公众与行政机关关系法典》就对此作出了系统性制度回应。行政基本法典全面回应大数据时代的要求，有域外经验可供参照借鉴。

六、结语：编纂关注个体命运的行政基本法典

大数据技术是一把双刃剑。大数据时代既是一个美好的时代，也是一个令人不安的时代。新型数字权力与传统行政权力的叠加，加剧了政府与私人之间的力量对比鸿沟。时代巨变之下，行政法治的首要任务应是为个体守住公平正义，用法治之光消除人们内心深处挥之不去的担忧，亦积极推动实现人人得而享受数字时代进步的公平社会。法国《公众与行政机关关系法典》采关注个体命运的微观叙事视角，以“公众”为中心，建构了数字时代之下开放、参与、高效、友善的现代政府治理机制，实现了传统行政法律制度的程序化、主观化转型，值得我们关注和借鉴。大数据技术的应用在我国已覆盖经济、社会、生活的方方面面，数字政府建设也正在全面推进其广度和深度。行政基本法典是规范行政权力的基本法，在大数据时代，如何为个体提供完善的权利保障制度体系和保障公众获得良好的公共服务，是编纂行政基本法典首要需完成的任务，行政基本法典的法律规范体系选择应当围绕这一目标来展开。

注释:

*本文系2022年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“法治政府建设的程序立法研究”（项目批准号：22JJD820026）的阶段性研究成果。

[1]参见杨建顺：《为什么行政法不能有统一的法典》，载《检察日报》2020年6月3日，第7版。

[2]Marzia De Donno，The French Code “Des Relations Entre Le Public Et L'administration”.A New European Era For Administrative Procedure？9 Italian Journal of Public Law 224（2017).

[3]See Dominique Custos，The 2015 French Code of Administrative Procedure：An Assessment，i in Comparative Administrative Law 284（Susan Rose-Ackerman，Peter L.Lindseth & Blake Emerson eds.，Edward Elgar Publishing 2017).

[4]关于法国由坚持判例法为主导到最终转向编纂行政法典的背景和原因的分析，参见陈天昊：《法国行政法的法典化：起源、探索与借鉴》，载《比较法研究》2021年第5期，第152—167页；成协中：《法国〈公众与行政机关关系法典〉的制度创新及其对我国行政法典编撰的启示》，载《法国研究》2022年第1期，第48—54页。

[5]参见朱明哲：《法典化模式选择的法理辨析》，载《法制与社会发展》2021年第1期，第111—112页。

[6]Jean-MarcS Sauvé，《 Les 25a ans del lar relance del la codification，Interventionl lors du colloqueo organisée parI l'Institutf fran?aisd des sciences administratives（IFSA) au Conseil d'état le mardi 13 octobre 2015》》?（》（2015-10-13)，https：//www.conseil-etat.fr/actualites/discours-et-interventions/25- ans-de-la-relance-de-la-codification，最后访问日期：2021年12月1日；转引自成协中：《法国〈公众与行政机关关系法典〉的制度创新及其对我国行政法典编撰的启示》，载《法国研究》2022年第1期，第54页。

[7]Marzia De Donno，The French Code “Des Relations Entre Le Public Et L'administration”.A New European Era For Administrative Procedure？ 9I Italian Journal of Public Law 223（2017).值得注意的是，类似新规范也同样出现在西班牙、葡萄牙、意大利三国于2015年新修订的行政程序法典中。对此现象，意大利Marzia De Donno教授在该文中还指出，或许欧洲大陆的行政程序法开始进入一个新的时代。

[8]2022年6月23日国务院印发的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发[8]14号），https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-06/23/content_5697299.htm，最后访问日期：2023年9月3日。

[9]除部门行政管理法律规范外，还存在大量适应地方治理需要而制定的地方层面行政法律规范，但是地方层面行政法律规范对行政法法典编纂不具有影响。

[10]马怀德：《行政基本法典模式、内容与框架》，载《政法论坛》2022年第3期，第46页。

[11]马怀德：《行政基本法典模式、内容与框架》，载《政法论坛》2022年第3期，第49页。

[12]王万华：《我国行政法法典编纂的程序主义进路》，载《中国法学》2021年第4期，第104页。

[13]杨伟东：《基本行政法典的确立、定位与架构》，载《法学研究》2021年第6期，第53页。

[14]薛刚凌：《行政法法典化之基本问题研究——以行政法体系建构为视角》，载《现代法学》2020年第6期，第92页。

[15]应松年、张航：《中国行政法法典化的正当性与编纂逻辑》，载《政法论坛》2022年第3期，第39—40页。

[16]王敬波：《行政基本法典的中国道路》，载《当代法学》2022年第4期，第23页。

[17]应松年、张航：《中国行政法法典化的正当性与编纂逻辑》，载《政法论坛》2022年第3期，第36页。

[18]参见施正文：《税法总则立法的基本问题探讨——兼论〈税法典〉编纂》，载《税务研究》2021年第2期，第94—103页；娄宇：《劳动法典何以可能与如何可能》，载《吉林大学社会科学学报》2023年第5期，第35—50页；傅达林、赵儒初：载《军事法典编纂的意义、条件与努力方向》，载《西安政治学院学报》2016年第5期，第84—88页，第94页。

[19]参见陈天昊：《法国行政法的法典化：起源、探索与借鉴》，载《比较法研究》2021年第5期，第165—167页。

[20]关保英还对将法治国家、法治政府、法治社会建设的文件中呈现的行政法治理念纳入行政法典中进行了系统阐述，提出：《行政法典总则》要有这样的大视野，要能够承载法治国家和法治社会建设对法治政府建设的要求，基于此，《行政法典总则》第一个层次的行政法治理念就应当是法治政府与法治国家和法治社会一体化的理念。该理念在我国有着完整的表述，我们可以原封不动地将其写入《行政法典总则》之中。关保英：《〈行政法典总则〉对行政法治理念的整合》，载《法学》2021年第9期，第48页。

[21]王敬波：《行政基本法典的中国道路》，载《当代法学》2022年第4期，第23页。

[22]马怀德认为：只有建立完备的组织法和编制法体系，才能实现政府职能和职责的全面法定；只有依靠系统完善的行政程序和实体规则，才能确保行政执法严格规范公正文明，确保行政程序公开透明和行政实体决定公平公正；只有行政法律规范具备充分的科学性、体系性，才能在法律制度中有效兼容“智能”“高效”等多种价值，因应现代行政实践的带来的挑战；只有依靠完备的行政法律规范给行政权力定规矩、划界限、明责任，才能真正构建起“不易腐”“不能腐”的机制，确保政府的“廉洁诚信”，从而实现“人民满意”的价值目标。马怀德：《中国行政法典的时代需求与制度供给》，载《中外法学》2022年第4期，第849页。

[23]应松年、张航：《中国行政法法典化的正当性与编纂逻辑》，载《政法论坛》2022年第3期，第34页。

[24]马怀德：《行政基本法典模式、内容与框架》，载《政法论坛》2022年第3期，第53—55页。

[25]杨伟东：《基本行政法典的确立、定位与架构》，载《法学研究》2021年第6期，第68—70页。

[26]姜明安：《关于编纂我国行政程序法典的构想》，载《广东社会科学》2021年第4期，第220页。

[27]参见王万华：《我国行政法法典编纂的程序主义进路》，载《中国法学》2021年第4期，第104页。

[28]参见王万华：《我国行政法法典编纂的程序主义进路》，载《中国法学》2021年第4期，第118页。

[29]参见姜明安：《关于编纂我国行政程序法典的构想》，载《广东社会科学》2021年第4期，第226—230页。

[30]参见王万华：《我国行政法法典编纂的程序主义进路》，载《中国法学》2021年第4期，第121页。

[31]参见谢鸿飞：《民法典的外部体系效益及其扩张》，载《环球法律评论》2018年第2期，第28—30页。

[32]王利明：《体系创新：中国民法典的特色与贡献》，载《比较法研究》2020年第4期，第1页。

[33]参见周佑勇：《中国行政基本法典的精神气质》，载《政法论坛》2022年第3期，第62页。

[34]参见罗智敏：《论通用行政基本法典编纂的基础性问题》，载《政法论坛》2023年第3期，第30页。

[35]关于单行法的梳理和分析，可参见王万华：《我国行政法法典编纂的程序主义进路》，载《中国法学》2021年第4期，第116—117页。

[36]See Dominique Custos，The 2015 French Code of Administrative Procedure：An Assessment，in Comparative Administrative Law 285（Susan Rose-Ackerman，Peter L.Lindseth & Blake Emerson eds.，E EdwardE Elgar Publishing2 2017).

[37]王敬波：《行政基本法典的中国道路》，载《当代法学》2022年第4期，第27页。

[38]马怀德：《行政基本法典模式、内容与框架》，载《政法论坛》2022年第3期，第54页。

[39]《公众与行政机关关系法典》第R.114-9-5条规定：“本节所涉及的信息应以电子形式提供，由第R.114-9-1条和第R.114-9-3条提到的部门和机构确保信息交换的可追溯性，若无法完成，则通过国家数字技术及信息和通信系统部际局提供。”

[40]与该条相关的第L.113-13条规定：“在第L.114-8和第L.114-9条规定的条件下，若处理某请求需要相关方提交的数据或信息或该人提交的声明可以直接从另一行政机关获取，则此相关方或其代表应以其名誉担保信息的准确性。这种证明可取代证明文件。”

[41]王万华：《我国行政法法典编纂的程序主义进路》，载《中国法学》2021年第4期，第121页。

[42]Javier Barns教授认为，在三代行政程序中，第三代行政程序是最具“行政”特色的行政程序，不再是司法程序或者立法程序与行政的结合。与第一代、第二代行政程序以对抗式程序制度为特点不同，“第三代行政程序是一种在全新的、非科层化的、去中心化环境下运作的程序机制，注重政府—私人、行政机关内部的合作，及国家—超国家之间的合作治理；行政程序被设计用于获得解决问题的最佳方案，而非仅适用制定法作出决定的过程。最重要的是，第三代行政程序不寻求控制，而是寻求激励系统中的公共部门和私人主体”；“第三代行政程序是一个新的混合体，旨在回应新的治理模式产生的变革”。Javier Barns，Three Generations of Administrative Procedures，in Comparative administrative Law 308（Susan Rose-Ackerman，Peter L.Lindseth & Blake Emersone eds.，E Edward Elgar Publishing 2017).

[43]如《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》第三十项中提到：“建立健全政务数据共享协调机制；推动数据共享和业务协同，形成高效运行的工作机制，构建全国一体化政务大数据体系，加强政务信息系统优化整合。”https：//www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5633446.htm，最后访问日期：2023年9月5日。

[44]《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求“坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。”https：//www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5633446.htm，最后访问日期：2023年9月5日。

[45]参见王万华：《大数据时代与行政权力运行机制转型》，载《国家行政学院学报》2016年第2期，第96—98页。

[46]关于数字行政法的论述，可参见于安：《论数字行政法——比较法视角的探讨》，载《华东政法大学学报》2022年第1期，第6—17页；高秦伟：《数字政府背景下行政法治的发展及其课题》，载《东方法学》2022年第2期，第174—187页；余凌云：《数字政府的法治建构》，载《中国社会科学院大学学报》2022年第1期，第90—108页。

[47]马怀德：《行政基本法典模式、内容与框架》，载《政法论坛》2022年第3期，第54页。

[48]王敬波：《行政基本法典的中国道路》，载《当代法学》2022年第4期，第28页。

[49]《公众与行政机关关系法典》第R.114-9-5条规定：“本节所涉及的信息应以电子形式提供，由第R.114-9-1条和第R.114-9-3条提到的部门和机构确保信息交换的可追溯性，若无法完成，则通过国家数字技术及信息和通信系统部际局提供。”

[50]与该条相关的第L.113-13条规定：“在第L.114-8和第L.114-9条规定的条件下，若处理某请求需要相关方提交的数据或信息或该人提交的声明可以直接从另一行政机关获取，则此相关方或其代表应以其名誉担保信息的准确性。这种证明可取代证明文件。”

[51]参见王万华：《论政府数据开放与政府信息公开的关系》，载《财经法学》2020年第1期，第13—24页。

[52]根据《公众与行政机关关系法典》第L.111-2条的规定，文件的形式多样，包括：档案、汇报、研究报告、会议报告、案件笔录、统计数据、指令、信函、部委通知及回信、回函、意见、预测、源代码和决议。

[53]《公众与行政机关关系法典》第R.322-3条规定：“如果只有在个人数据匿名化后才可能再利用，那么只要这种操作不需要付出过多的努力，持有机构就应继续进行。”

王万华，法学博士，中国政法大学诉讼法学研究院教授。

来源：《比较法研究》2023年第5期。