2016年7月12日，南海仲裁案裁决出炉之后，经过中国政府一系列外交、法理和舆论的有效应对，同时中国致力于推动中菲关系的改善，加快与东盟国家间的“南海行为准则”磋商，从而遏制住了南海形势高位运行的态势，为国际社会广为关注的南海局势呈现出“降温、趋缓”的特点。2017年南海形势能否继续维持“向好”发展态势，不仅取决于域内国家能否有效增进互信、管控分歧、扩大合作，同时也会受制于美日等域外国家南海政策和作为的影响。
美日介入“有增无减”
伴随南海争议实质的演变、仲裁裁决引发的南海“游戏”规则的变化，以及有关争端方和利益攸关方南海政策的可能调整，地缘政治竞争已经成为驱动南海形势走向的主要因素，南海仲裁裁决亦可能“死灰复燃”。2017年南海形势持续趋缓可能面临的挑战可概括为：“一对主要矛盾、两个新的变数、三大驱动因素”。
“一对主要矛盾”：受中美结构性矛盾的影响，两国在南海的博弈将随着中国的日益崛起和美国亚太战略的深度调整而“有增无减”，甚至一定阶段还可能趋于更加紧张和激烈。在特朗普执政初期，美国军方为赢得制定南海政策的主动权并维持防务预算的增加，不排除近期在南海蓄意制造摩擦、挑起事端的可能性。中美在南海地区的军力博弈或某种形式的军事对抗，将成为未来南海地缘政治竞争和海权争夺的显著特征。
“两个新的变数”：日本、台湾南海作为和政策调整将成为影响南海形势发展的新变数。在美国的支持、推动及自身政治和军事大国野心驱使下，一方面，日本可能加入美国主导的所谓南海“航行自由行动”和“联合巡航计划”；另一方面，日本通过加大对越南、菲律宾等国的资金援助和武器输出，推动与菲、越情报保护协定磋商，以扩大其在南海的军事存在，从而全方位介入南海问题。鉴于中日政治互信透支、军事战略对立、危机管控机制缺失，日本在南海地区军事存在的不断扩大必将大大增加中日在南海发生军事冲突的风险。
就台湾而言，“台独”理念和思维仍将主导蔡英文当局未来内外政策走势。可以预见的是，南海议题将成为蔡英文推行其“台独”路线难以回避的重要问题。在“台独”理念和“新南向政策”引导下，台湾未来南海政策难逃进一步“倒退”之虞。随着台湾与大陆的南海主张逐步切割，出现两岸在南海的立场和主张“分化与不合作”最坏局面的可能性亦不能排除。
“三大驱动因素”：一是美、日等域外力量不会对中国坐大南海视而不见、无所作为，势必将利用中国南沙岛礁建设及其军事设施部署继续炒作南海“军事化”问题，为其进一步介入南海事务制造口实；二是美国将继续打着“航行自由行动”旗号，推进南海联合巡航或强化南海巡航常态化、机制化，与往年比较，2017年美军“航行自由行动”的海域和方式都可能出现新的变化，在岛礁自卫军事设施部署到位的前提下，中国的应对能力和反制手段也会有很大提升、改善；三是随着“准则”磋商谈判的逐步深入，中国与东盟国家围绕“准则”条款所涉及的某些关键问题的分歧可能会更加突出，达成共识的难度不容低估，甚至不能排除陷入僵局的可能性。上述任一情况的发生，都必然会引发和驱动南海形势再度升温。
中国与东盟合作“向好”
展望2017年，从积极的方面看，引导南海形势向好发展也有诸多有利因素：
一是中国与东盟国家预计将于明年上半年完成“准则”文本框架磋商，因此，“准则”谈判的加速将为增进政治互信、强化海上危机管控、约束有关声索国在南海的单边活动，促进地区形势维持相对稳定获得制度性的保证。
二是中菲友好关系的全面恢复，特别是两国围绕南海问题的分歧和冲突已开始走向协商与合作，这将为双方在2017年推动海上资源开发、海洋渔业、海上执法等领域的合作创造了条件，也从根本上消除了域内国家继续制造新麻烦的可能性。
三是随着南沙岛礁建设进入设施建设的新阶段，中国对南海形势的引导和塑造能力正在稳步提升，特别是利用所建设施向国际社会提供公共产品、管控海上潜在危机、推进南海海上务实合作，维持地区形势持续“向好”发展的能力将是其他国家所望尘莫及的。
继续落实“双轨思路”
在积极因素和消极因素的交织影响下，2017年南海形势走向可能呈现“搅局”“合作”两条主线并行的独特景象：即由于美日等国家对南海事务的深度介入，中国与美、日等部分域外力量在南海的地缘政治竞争进一步趋于紧张、甚至恶化；而随着中国与东盟国家政治互信的提升、安全合作的扩大和海上合作项目的推进，南海海上形势发展的“向好面”基本盘将难以撼动。
总之，和往年相比，影响2017年南海形势发展的不确定因素明显增多。特别是美国特朗普政府的亚太政策、对华政策及南海政策尚不明朗，南海形势发展的不可预测性增加。仅从这一点考量，要维持2017年南海形势的相对稳定和平静并非易事，时而风平浪静、时而波涛汹涌将会成为今后一段时间南海形势的“新常态”。
南海的和平与稳定来之不易，维护南海的和平与稳定需要域内外国家尤其是域内国家的共同努力和精诚合作。中国与东盟各国应集中精力、排除干扰，加速“准则”磋商，加快落实《宣言》框架下的南海海上务实合作，从而把“双轨思路”的第一轨，即：“南海的和平稳定由中国和东盟共同维护”落到实处。同时，中国与有关声索国还应探讨逐步建立起着眼于危机管控和争端解决的双边磋商机制，把“双轨思路”的第二轨，即：“南海争议由有关直接当事方通过谈判和协商解决”，由构想变为现实。
（作者系中国南海研究院院长、外交部外交政策咨询委员会委员 吴士存）
