南海自古就是连接东西方经贸往来和思想文化交流的海上要道，在中国对外经贸合作和中华文明传播中扮演着特殊而重要的角色。然而，伴随着近代以来中国逐步被迫进入世界体系，传统以“渔盐之利、舟楫之便”及防御为主的海洋文化和海权观念，与西方“海外贸易殖民扩张”为核心的海权观念在南海相互碰撞。特别是在西方“海权”理论驱使下，南海因其重要的战略价值和巨大资源潜力导致西方列强、军国主义日本争先控制，并成为美国为掌控亚太和全球制海权而重点争夺的海上战略要道。在此大背景下，国际与亚太地区秩序结构的变换成为驱动南海问题产生、发展和扩大的重要因素。

当前，美国、日本、印度等域外大国持续加强介入南海问题，南海问题显然已从中国与菲律宾、越南、马来西亚等东盟部分国家间的岛礁主权和海域管辖权主张争议，演化为区域内外国家间的大国战略博弈与小国战术较量相互交织的复杂争议。面对复杂多变的国际秩序，中国需要着眼于大外交、大战略和大布局，以服务“两个一百年”奋斗目标和“四个全面”战略布局立足点，长远谋划和经略南海，妥善处理南海问题，重塑中国特色的海洋战略思想文化体系。

一、南海问题形成与发展的三个阶段

南海问题形成于二十世纪六十年代末七十年代初，然而，早在十九世纪末、二十世纪初就已埋下了伏笔。特别是亚太地区和国际格局在经历了帝国主义殖民、冷战两极分立及战后“一超多强”的多轮变换，南海随之逐步沦为法国、日本、美国等大国争霸及菲律宾、越南等周边国家争先占领和蚕食的对象，南海问题由此经历了萌芽、形成及发展三个阶段。

首先，从19世纪末到第二次世界大战结束期间，随着西方列强和帝国主义国家在亚太地区争夺霸权，南海及周边地区成为各大国争先控制的海上要道和战略据点，南海问题也由此进入了萌芽时期。早在19世纪下半叶，英、德两国就首先在南沙群岛海域进行测量作业。19世纪末叶，西方列强法国在占领越南之后，开始觊觎中国西沙和南沙群岛，并从1930年至1933年占领了中国南威岛、太平岛、南子岛、南钥岛、中业岛等南沙九个岛礁，1938年又侵占西沙部分岛礁，成为现今越南以所谓的“继承权”主张西沙和南沙岛礁的依据之一。第二次世界大战爆发后，日本为实现以南洋物资支持侵华长期战争需要，提出了“南进战略”，并将南海视为“帝国战略、产经要塞”，于1939年占领南沙群岛，夺取了南海的制空权和制海权。此外，1898年美国为寻求扩张在太平洋利益，利用老牌殖民帝国西班牙的衰落时机，首先选择攫取菲律宾群岛作为进入西太平洋的“跳板”，并发动争夺菲律宾殖民地的美西战争。美国在美西战争中的胜利，顺利占领菲律宾群岛，并为其日后扩大在南海利益、介入南海问题建立了据点。

其次，二战结束后，中国虽依据《波茨坦公告》和《开罗宣言》收复南海诸岛，但伴随着冷战美苏两极分立格局的形成，南海及周边地区再次成为美苏两国争先抢占的关键地缘区域，并由此催生了南海周边国家对中国南海岛礁及海域的蚕食和油气资源的掠夺，中国与南海周边国家的权益主张冲突由此形成并逐步升级。

从新中国建立至20世纪60-70年代初，美国奉行对华遏制战略，并通过与日本、菲律宾等亚太国家和与台湾等地区积极构建岛链围堵圈。特别是美国于1951年在中国缺席的情况下，主导签订了《旧金山和约》，故意规定日本放弃对西沙和南沙群岛一切权利而不提归还主权问题，由此构成菲、越在南海声索主权问题上的重要借口。美国在南海周边盟友依靠美国的背后支持，对南海岛礁及海域提出权益主张的同时，开始争先侵占南海岛礁和开采海上油气资源，南海问题由此正式形成。特别是菲律宾从20世纪50年代初就开始策划占领南沙群岛，此后伴随着20世纪60年代美国学者发布南海油气资源勘探报告，菲律宾抢先在1970-1971年占领我国马欢岛、中业岛等南沙6个岛礁。与此同时，南越西贡政府在美国的纵容和支持下，以“继承”法属越南权利等为由，对我国西沙和南沙群岛提出主权要求，并出兵占领南威岛等西南沙部分岛礁；越战结束后不久，随着中苏关系恶化、苏越关系的升温及中美关系的缓和，越南凭借苏联的力量平衡，顽固推行地区霸权主义，从1975年开始陆续占领我国南威岛、南子岛、景宏岛等29个南沙岛礁。

最后，冷战结束后，国际体系进入了美国主导的单极时代，为维持亚太同盟体系稳定和地区秩序主导地位，美国开始并逐步强化对南海问题介入，南海争议也随着美国强势介入逐步演变为区域内外力量博弈的复杂问题。特别是1995年针对“美济礁事件”，美国公开发布第一份关于南海问题的官方声明，表明对维持南海地区和平稳定、南海航行自由存在利益关切，标志着美国正式介入南海问题。2001年“9·11”事件后，中美关系虽有所缓和，但美国借打击恐怖主义，加强与马来西亚、菲律宾等南海周边国家的关系，并明显增强南海地区军事存在，为其日后加强介入南海问题奠定了基础。2009年以来，美国从反恐战争中脱身，并由此重新开始寻求加强对华战略围堵，提出“重返亚太”、亚太“再平衡”的系列战略调整，南海遂成为其全球战略重心东移的最主要抓手之一。随着美国持续加强介入南海问题，日本、澳大利亚等区域外国家纷纷追随美国战略调整，加强对南海问题的介入；同时菲律宾、越南等争端国也争先借美国力量的制衡，加大在南海对我国挑衅、侵权的力度。由此，南海问题在持续升温紧张的同时，也随着美国强势介入逐步演变为区域内外力量竞相互动的复杂争议。

此外，二战后新老海洋强国对海上规则和秩序的利益争夺日益剧烈，国际社会逐步开始建构现代海洋法制度，并由此引发世界性的“蓝色圈地运动”，马来西亚、文莱、菲律宾、越南等南海周边国家纷纷依据海洋法制度对南海海域管辖和岛礁主权提出主权和主权权利主张，从而加剧了各争端国南海权益主张重叠、资源争夺、岛礁占领等冲突。

二、南海之于中国的战略意义及当前南海形势

南海对我国实现伟大复兴的中国梦具有特殊而重要的意义，既是我国维护领土主权和主权权利完整的关键地带，也是确保国内经济稳定发展、护卫国家安全、争夺制海权的地缘战略利益所在，更是未来保障能源安全、发展海洋经济、建设海洋强国的资源宝库。第一，南海是我国抵御西南方向威胁的“南大门”，在我国国防安全中扮演着护城河的角色。第二，南海作为世界级黄金水道，也是我国对外贸易和能源运输的海上生命线，因此维护南海航道安全对确保中国经济稳定发展至关重要。第三，南海是未来我国规避美日等大国联盟的海上围堵、拓展制海权的最佳战略出海口，特别是南海周边尚不存在可与我国匹敌的地区性大国，可减少中国发展蓝水海军的潜在风险、挑战与阻力。第四，南海蕴藏着超过300亿吨的石油和10万亿立方米的天气资源，以及渔业等海洋生物与非生物资源，是我国发展海洋经济、建设海洋强国的关键依托和载体。

然而，近来南海局势持续升温紧张，南海问题也由地区性问题演变为国际社会广泛关注的全球性热点议题。综合而言，当前南海形势呈现出四个明显的特征：

一是争端国间围绕岛礁建设与管控、单边油气开发、诉诸国际机制解决争议及中美南海地缘战略竞争，已演变为当前驱动南海问题和海上形势持续升温的四大主导因素。特别是以中美地缘战略博弈为代表的大国利益博弈已经成为当前驱动南海问题发展和持续升温的主因。美国为维持并巩固在亚太地区的主导权，尤其是对东南亚地区和南海海上秩序与规则的主导地位，对南海问题的介入已经由“幕后”操纵转向“台前”直接介入。菲律宾、越南等争端方借美国力量对华掣肘，加强对南海油气勘探开发及岛礁建设与控制，并积极推动诉诸第三方机制解决争议，试图“以小博大”，利用国际舆论对华施加压力。

二是针对中国加强在南海主动作为，以及消减东盟组织内部在南海问题上的分歧，增强东盟凝聚力，确保东盟政治安全共同体建设，越南、菲律宾、马来西亚等争端国强化涉南海问题的相互联动、协调与合作，强化推动东盟整体“抱团”对华。

三是以美日为代表的域外力量对南海形势发展影响日益增强，美国加速偏离“不选边站”的立场和承诺，成为南海问题升温和地区形势发展的直接因素；日本近来也显著加快加大对南海问题的政治、外交介入和军事存在。

四是中国加大在南海问题的积极作为，尤其是突破性的推进南海油气勘探开发和大规模建设南海岛礁，有效提升在南海战略部署，提高对南海形势发展的引导和塑造能力，为积极妥善处理南海争议开拓了新局面。

三、破解南海困局服务我国总体战略布局

21世纪是海洋的世纪，也是中国延续千年海洋文明、走向世界海洋强国、实现中国民族百年复兴的重要机遇。目前，我国在南海面临海上一线维权、法理斗争、舆论挑战和海上规则秩序竞争等多个方面的挑战与考验，经略南海和处理南海问题要具有中国将成为世界强国、展现中华海洋战略思想文化的宏大视野，着眼于中华民族伟大复兴的“中国梦”，以两个百年发展奋斗目标为指向，积极服务“四个全面”战略布局。

南海作为我国未来拓展制海权、展现中华传统海洋文化思想的关键地带，妥善处理南海问题将是我国主导制定地区海上规则与秩序，积极实践不冲突、不对抗大国外交战略理念的试验场。中国在突出海洋维权的同时，要结合培育国民先进海洋意识和海洋战略思想，注重维护周边地区和海上形势稳定，巧妙施策化解域外大国的介入影响，引导大国间关系良性互动、地区与中央层面的协调配合，以及重视国际与国内的舆论塑造和引导能力建设。

具体而言，未来一段时期，我国处理和应对南海问题亟须做好几个方面工作：

第一，积极加强中西海洋文明的互动，抓住建设二十一世纪“海上丝绸之路”的战略机遇，积极培育与世界性海洋强国相匹配和新海洋时代发展相适应的海洋意识和海洋文化，在强化融入并促进引导世界海洋思想文化发展的同时，构建不对抗、不冲突、立己达人、合作互惠、开放包容的海洋精神和思想文化，引领新时代海洋文化的创新与发展。作为地区大国，中国应加快提高在南海地区海上公共产品供给能力，如针对性地加强对东盟开展海上防灾减灾、航道安全管控、海洋科研、海洋教育等海洋领域合作，在强化地区大国担当和责任的同时，积极传播中国海洋思想文化。同时，有效利用现代海洋科技和管理方法，全面提高海洋开发与管理能力。特别是要突出新“丝路”建设平等、自愿、共荣的原则，打破西方殖民、侵略和海上霸权的陈腐观念，建立开放透明、包容并蓄、合作共赢的海洋新秩序。

第二，继续坚定不移地加快并有序推进南海开发和建设，提升对南海形势发展、南海航道安全和周边海域及地区安全局势的管控能力；同时积极掌控南海海上规则和秩序制定主导权，并尝试以“准则”制定为契机，塑造地区规则与秩序建构能力。特别是要强化对南海岛礁建设，完善南沙岛礁间岛际交通、港口码头、机场跑道、物资补给、气象监测、海上搜救等基础设施；同时由北到南、由易及难，推进西沙、南沙油气资源自主开发，推动南海争议海域油气资源共同开发。此外，还应构建现代渔业、海洋新能源等现代化海洋产业，推进南海资源高效和可持续开发使用。此外，针对域内外国家争先施压尽快签署“南海行为准则”，我国应积极参与并主导“准则”制定谈判，利用“准则”谈判和签署的契机，积极融入中国海洋战略思想，首先尝试主导地区海上规则与秩序制定。

第三，要构建高效的对外公共外交平台，在推进涉南海和海洋问题国际话语权争夺的同时，促进传播中国海洋战略思想文化。话语权争夺显然已经成为当前我国在南海问题面临的主要挑战之一。因此，要充分利用国内有关涉南海和海洋问题研究智库作用，全面构建“一轨半”和“二轨”的对外智库交流合作，利用国际主流传播媒介力量，有效开展涉南海和海洋问题公共外交活动，积极塑造服务总体战略布局的国际舆论环境。

第四，以相同的中华传统海洋文化为纽带、相通的权益主张为交汇点，积极推动两岸南海维权形成合力，促进两岸延续共有的中华海洋战略思想文化，充分发挥台湾在南海维权领域的特殊作用。南海诸岛主权与海洋权益是两岸共同的“祖权”，两岸对南海拥有共同的海洋文化和权益主张。两岸南海维权一脉相承、息息相关。因此，未来两岸应以南海海洋文化为基点，以两岸南海权益相通为牢固基础，深化两岸南海问题和南海海洋文化研究合作，并积极推动两岸建立南海维权协调合作机制，共同应对区域内外力量对两岸在南海主权和主权权利的挑战。