内容提要：为提升战略竞争优势、增强“一体化威慑”力度，美国在日本积极支持和菲律宾的响应下构建所谓“美日菲三边架构”，旨在打造其“印太战略”的新前沿。基于三国安全战略部署，“美日菲三边架构”在三方安全机制、联合军事演习、防务合作交流上渐趋成形，并持续提高在军事、情报和综合领域的特定效能。“美日菲三边架构”的持续深入发展将对东盟中心地位、中国周边战略环境及中国—东盟命运共同体建设等带来深刻复杂影响。
关键词：美日菲三边架构 印太战略 美菲关系 日菲关系
拜登政府执政以来，美国一直通过加快组建竞争性的“印太架构”，寻求重塑中国周边战略环境。其中，一系列“三边”或“四边”安全合作起到了关键“桥梁”作用，使其“印太架构”能够借助盟友的“集体能力”在相关议题上集中发力，开展对华所谓“一体化威慑”和面向“未来决定性十年的大国竞争”。特别是美国在日本积极支持和菲律宾的响应下，主导推进“美日菲三边架构”，并取得一系列新进展。这一架构自2022年9月美日菲“三边防务政策对话”启动以来逐步成形，2023年2月起得到快速推进。美国试图将位于中国南海和所谓“第一岛链”特殊战略位置的菲律宾绑上其“印太”战车，打造“印太战略”新前沿，恐将对中国周边战略环境造成多重影响。
美日菲三国“三海联动”战略部署
在美国主导、日本支持和菲律宾配合下，“美日菲三边架构”快速发展，成为相关国家试图牵制中国东海、台海和南海方向“三海联动”的新标志，其背后反映的是三国政府既互有关联又各有侧重的安全战略部署。
第一，美国是推进“美日菲三边架构”的主导者，其目的主要是提升对华战略竞争优势，增强对华所谓“一体化威慑”。拜登政府相继出台的《印太战略》《美国国家安全战略》《国防战略》等战略文件均强调，将利用美国国家力量的所有要素，重申对“印太条约盟国”的坚定承诺和建立强大的“现代化”联盟体系，加强主要区域安全架构，以在未来“决定性十年”战胜战略竞争对手。目前，美国正着力打造“一二三四五六七联合体系”，在对“地缘政治竞争中心”东南亚区域的“网络化”定位中，维系美国在东南亚、“印太”乃至全球的霸权。其中，“一”是指“印太合作框架”，主要是囊括诸多东南亚国家的“印太经济框架”“全球跨境隐私规则”“供应链部长级论坛”等。“二”是指美国同域内外国家组建的双边军事同盟或伙伴关系，旨在对美国东南亚盟友或伙伴进行“差异化”经略。“三”是指“美英澳三边安全伙伴关系”，虽然该机制成员国未包含东南亚国家，但东南亚却是其重点实施范围。“四”是指“美日印澳四方安全对话”，其“印太海域感知伙伴关系”倡议、人道主义援助和救灾机制覆盖东南亚区域。“五”是指“五眼联盟”，在美国主导下，该联盟将中国和东南亚作为新形势下的监测重点，同时将供应链、科技研发、网络和太空安全作为联盟成员拓展合作的方向。“六”是指“美国—湄公河伙伴关系”，拜登政府重视通过实施《2021—2023年美湄伙伴关系行动计划》并讨论《2024—2026年美湄伙伴关系行动计划》加强美国与湄公河五国间的长期关系。“七”是指“七国集团”，拜登政府将其“全球基础设施和投资伙伴关系”等议题关涉东南亚区域并邀请东南亚国家参会，旨在与美国—东盟全面战略伙伴关系的启动形成合力，以构建竞争性、排他性、针对性的“印太架构”，妄图挤压中国周边战略安全空间。
在这一体系中，美国主导的“三边架构”以其特有的小集团、灵活性、务实性等特点，充当了联结美国双边联盟与多边体系的纽带和使“印太架构”聚焦相关议题并集中发力的“力量倍增器”。在此基础上，随着拜登政府对南海介入不断深化、对台政策走向“战略清晰”，美国亟待将结盟70余载并处在南海甚至台海特殊战略位置的菲律宾绑上“印太”战车。因此，美国伙同日本组建“美日菲三边架构”，旨在整合相关力量，加强防务合作，提升战备状态，给“曾经动摇”的美菲关系增添稳定性。同时，美国妄图借助日本在该区域长期深耕的经济外交部署，补齐“印太合作框架”对于菲律宾的“经济短板”，从而加强其“印太战略”的整体效力。
第二，日本岸田文雄政府是“美日菲三边架构”的支持者，其目的是借此强化日本安全环境、提升日本所谓“正常军事大国”地位。在安倍政府和菅义伟政府既有筹划的基础上，日本在2022年12月出台《国家安全保障战略》《国家防卫战略》《防卫力整备计划》等“安保三文件”，强调将坚持所谓“积极和平主义”政策和日美同盟这一安全基石，重视与所谓“志同道合国家”的共存共荣，在中国东海、台海、南海等海域和防务、外交、经济等领域，加大对华战略竞争。
为此，日本着力“实现防卫能力的根本性增强”，意图在美国领导下与地处关键、同日本保持“战略伙伴关系”的菲律宾加强高层交往、军事交流、港口互访、联合训练和演习、国防装备和技术转让以及能力建设支持，借此“充分保障”其通过南海等关键海域和航道的能源、资源和粮食安全，并妄图进一步干涉中国内政。融入“美日菲三边架构”为日本在“印太战略”和“一体化威慑”中转“盾”为“矛”，抹除其“二战负债”和提升其“正常军事大国”地位提供了新的契机。
第三，菲律宾现政府是推进“美日菲三边架构”的响应者，其目的主要是借力保障在菲律宾群岛西侧的南中国海海域的所谓“主权权利”，以巩固其执政基础。菲律宾外交政策自杜特尔特政府后期开始有所转向。2021年11月，杜特尔特决定撤销终止菲美《访问部队协议》并与美国共同发表《21世纪美菲伙伴关系联合愿景》，标志着菲美双边防务合作和军事磋商机制的全面恢复和加强。
自担任国会参议员起，小马科斯便一直主张以相对和平的方式“维护菲律宾海上权利”。担任总统以来，小马科斯有意通过借助美国联盟体系等“外力”，改变前政府在“大国平衡”政策下的有关做法，加快推进菲律宾武装部队现代化，并借助美国在菲势力巩固其执政基础。2022年7月，小马科斯在首次《国情咨文》中强调“不让任何外国势力夺走菲律宾一平方英寸领土”。菲律宾民调机构“亚洲脉动”于2023年1月的调查显示，84%的菲律宾受访者希望政府与美国合作、52%的人倾向于与日本合作来“保卫领海”。对于菲律宾而言，与日本的合作提供了“地区或世界超级大国”以外的安全合作选择。
菲律宾意欲利用美国主导的联盟体系和日本的优势资源，为其三军建设投入资源，为其经济建设注入新鲜血液，并以多边形式分摊战略风险。小马科斯在2023年2月访日期间表示，他对东京的访问“讨论了美、日、菲三边协议”，认为“这是在返回菲律宾后肯定会研究的事情，是正在推动的在本区域建立更坚实的联盟和伙伴关系的持续进程的一部分”，表示将加强“美日菲三边关系”和所谓“印太秩序”。
“美日菲三边架构”的发展态势
在三国安全战略部署下，菲美军事同盟在军事接触、磋商机制、军售军援、联合演习、基地建设等方面不断深化，日菲安全伙伴关系在互惠准入、部长级“2+2”会议、国防装备采购、联合空中演习、海域感知能力等方面取得突破。基于此，“美日菲三边架构”正式启动并逐步发展成形。
在三方安全机制建设方面，经过一番酝酿，美日菲于2022年9月首次举行“三边防务政策对话”，决定在海上安全和海域感知、网络安全和信息共享、人道主义援助和灾害应对等领域深化合作。2022年12月，美国太平洋陆军和海军陆战队、菲律宾武装部队和海军陆战队、日本陆上自卫队在东京举行首次军方间的三方会议，为三国地面部队间的定期高级别会谈奠定基础。2023年6月，三国国家安全事务助理在日本东京举行首次会面，重申推进三边防务合作，并决定在未来数月内举行三国国家安全委员会之间的三边交流，以进一步扩大合作和信息共享。目前，菲律宾国会正对拟议中的“三边防务与安全协议”进行审查。
在开展联合军事演习方面，美国力邀菲律宾海陆空军和日本自卫队共同参加“环太平洋”“东南亚合作与训练”“漆黑”“海上勇士合作”等大规模军事演习，增强军事互操作性。2022年10月，美日菲三国海岸警卫队举行“撒马—撒马”（Sama Sama）演习，训练在南海地区的联合巡逻能力。2023年6月，三国海岸警卫队在巴丹省马里韦莱斯海域举行联合演习，以加强“海域感知和海事执法”能力。按照计划，美日每年将与菲律宾海岸警卫队一起参加3—4次演习。同时，美国海军陆战队、航母打击群和两栖战备群与日本海上自卫队在菲律宾海域举行演习，提升“分布式海上作战”能力，完善共同战备状态。
在防务合作交流协同方面，三国在港口和基地互访、互惠准入、国防装备和技术转让等领域不断推进。2022年11月，美国副总统哈里斯在访菲时登上日本制造的“特蕾莎·马格巴努阿”号巡逻舰，被称为“美日菲合作的一个里程碑”。2022年12月，在日本航空自卫队二战后首次向菲律宾基地派遣F-15战机后，日本和菲律宾举行了副部长级防务对话，重申制定框架协议发展三边防务合作。2023年2月，日菲双方明确两军“人道主义援助和救灾活动”职权范围（TOR）并有望达成《访问部队协议》，这为深化三方防务合作与能力建设提供了更多便利。
目前，“美日菲三边架构”的发展势头不减，将持续提高三国在军事、情报和综合领域的特定功能。一是促进军事互操作性，增强“区域拒止/反介入”和机动纵深防御能力，加大战略威慑。美国尤其想将菲律宾作为后勤支持和军队集结地，通过加深与日菲的关系加快实施《加强防务合作协议》，以服务其战略意图；菲律宾有意通过联合美日，大力建设海岸警卫队，以增强南海博弈筹码；日本将着力加强三方联合的防空、反潜、监视、两栖作战、后勤保障与包括太空、网络和电磁波在内的跨域作战能力，加强“一体化威慑”。
二是推动联盟协同发展，强化信息与情报共享能力和机制，为“三海联动”奠定情报基础。在情报合作上，美菲之间目前主要通过《通信互操作性和安全协议备忘录》（CISMOA）共享敏感信息。为对标美日联盟，美菲预计将在2023年底前缔结永久性《军事情报综合保护协定》（GSOMIA），强化信息与情报共享，简化功能与技术转移。同时，美国助力菲律宾部署东南亚首个“星链”项目；日本在交付空中监视雷达后，宣布将完善菲律宾空中交管通信和监视系统。美日共同帮助菲律宾开展太空应用和卫星开发，均旨在增强三国“联合海域/空域感知能力”。
三是提升综合应变能力，优化联盟应对经济、技术等“综合性威胁”的能力，提高面对变局的韧性。美日菲三国是所谓“全球跨境隐私规则”的共同发起者，也是“印太经济框架”的初始成员国。美国通过促进对菲律宾的直接投资、清洁能源倡议、核能转移援助，以及在绿色冶金、电动汽车、数字经济等方面的支持，为菲律宾经济纾困，但力度有限。美国进一步开展对菲经济外交离不开日本的支持。因此，美国对2023年2月日菲签订“涵盖所有领域”的35项双边投资协议和7项涉及基建、国防、农业和通信技术等领域的合作文件表示欢迎，并与日本共同助力菲律宾开发清洁能源技术和部署5G网络等。
“美日菲三边架构”的战略影响
目前来看，美国在“印太战略”下不断推进“美日菲三边架构”，意图昭然若揭，将对中国及区域安全秩序带来多重影响。
第一，意在增强美国“一体化威慑”能力，强化竞争性的“印太架构”，对以东盟为中心的区域架构和中国—东盟命运共同体建设造成一定冲击。美国拜登政府实施的“一体化威慑”战略强调利用所有国家权力工具，包括依托美国军队与盟友伙伴在常规武力、核力量、网络、太空、信息等领域，以及“灰色地带”、潜在冲突、战争等“冲突区域”进行密切合作，以网络化方式部署先进能力，从而阻遏中国的军事发展并赢得对华战略竞争。]“美日菲三边架构”紧密关涉中国南海和台海，意图补充“一体化威慑”中的网络、太空、信息等领域和包括“灰色地带”在内的竞争手段，并以中国台湾地区为中心，加固所谓“第一岛链”对华战略封锁。
不仅如此，这一架构将进一步关联“印太架构”的其他组成部分，以增强该架构的整体对华威慑力。如菲律宾国会参议员洪蒂韦罗斯便敦促“菲总统府和外交部应与东盟其他南海声索国以及四边安全对话成员国会晤以推进新的安全架构”。这种由东盟成员国直接参与的“三边架构”将打破原先东盟国家未直接参与美国“小多边”安全合作的现状，加剧其他东盟国家的不安全感并产生一系列连带效应，从而对东盟“和平、自由和中立区”规范和中国—东盟命运共同体建设带来负面影响。
第二，意在加速推进“三海联动”，调动菲律宾近南海和巴士海峡的基地，增强美国联盟体系在关键海域的军事主动权。通过深化防务合作、军事磋商、情报共享、设备转让和能力建设合作，美国联盟体系得以凭借“美日菲三边架构”这一抓手，协调在东海、台海和南海周边的联合军事行动，从而在推进“三海联动”常态化的同时，进一步挤压竞争对手的战略空间。特别是美国加快建设《加强防务合作协议》下原有的5个军事站点和拓展设在巴拉望岛、吕宋岛北部和中部的4个新的军事站点的举措将与“美日菲三边架构”形成战略呼应。
在此基础上，日本近年来参与的美菲“海上勇士合作”便使用了《加强防务合作协议》中的相关军事站点，更大规模的美菲“肩并肩”联合军事演习也调用了菲律宾的麦格塞塞堡、埃内斯托·拉维纳、维拉莫尔等军事基地和巴拉望岛、新埃西哈省、卡加延省的克拉维里亚等军事要地。这些演习在主题上囊括海上和领土防御、两栖作战、城市作战、反恐、人道主义救援和灾害应对，在成员上不断吸纳更多的美国盟友。2023年3月，菲律宾外交部声称正在制定所谓“西菲律宾海联合巡逻指导方针”，预示这一态势还将持续。
第三，意在撼动中菲关系的“经济压舱石”，降低美国联盟体系尤其是菲律宾这一“战略支点”的所谓对华经济依赖。“美日菲三边架构”有助于将美国打造的“印太经济框架”中的“菲律宾一环”，与日本对菲开放农产品市场、引导企业投资意向、推进汽车和新能源产业、外包软件开发项目、援助基础设施建设的经济外交活动，以及七国集团“全球基础设施和投资伙伴关系倡议”为菲律宾开发的“安全的数字基础设施”和发展“清洁能源供应链”等举措相融合。据菲律宾贸易和工业部2023年2月14日统计，有21项日菲于该月达成的协议将在1—3年内实现，主要集中在电子产品、汽车零部件、绿色能源、软件开发、电信、基础设施、农业和房地产开发等领域。这种意在削弱菲律宾对华经济关系、冲击“一带一路”合作并博取更多菲律宾地方政府和民众支持的险恶用心值得警惕。
此外，借助“美日菲三边架构”，三国加强了联合战备状态、情报共享机制、海空监视系统、基地设施建设、经济韧性等合作。其战备功能直指“三海联动”的中心——台湾海峡，妄图强化“一体化威慑”和“战胜威胁”。这将对“东盟中心地位”、区域合作“东盟方式”、“南海行为准则”磋商、南海甚至台海的和平稳定等造成多重负面影响。值得注意和防范的是，不同于一般的“小多边”安全合作，由于美国肆意推行“决定性十年的大国竞争”政策，利用“美日菲三边架构”为其战略服务，这将对中国周边战略环境和中国—东盟命运共同体建设带来复杂影响。
本文是国家社科基金重点项目“东南亚次区域合作与区域格局演变研究”（项目批准号：22ASS004）的阶段性成果
郑先武，南京大学国际关系研究院副院长、教授
来源：《当代世界》2023年第7期
