今年的中央经济工作明确提出了2020年经济工作六个方面的重点工作。其中深化经济体制改革工作中，强调要加快国资国企改革，推动国有资本布局优化调整。国资国企改革依然是重点。党的十八届三中全会的全面改革决定明确提出“以管资本为主”进行国有资产的监督管理。十九届四中全会再次强调“做强、做优、做大国有资本，形成以管资本为主的国有资产监督体系，有效发挥国有资本投资运营公司的功能作用”。由此可见，加快从“管资产”到“管资本”的转变，是优化国有资本布局的重要抓手，并且有利于更好地处理好政府与市场的关系，促进经济体制改革深化。
从“国家治理体系和治理能力”的视角出发，可以进一步理解“管资本为主”与优化国有资本布局的政策内涵。“以公有制为主体、多种经济成分共同发展”可以被理解为“治理体系”，“管资本为主”和“优化国有资本布局”则可以被理解为“治理能力”。可以从三个方面进一步理解理解“以管资本为主”的改革内涵。
把握好战略性与灵活性的关系
以管资本为主，其逻辑中必然蕴含着不是以管某个具体的国有企业为主，即对某些个案的国有企业主体而言，国有资本完全可以根据战略需要和实际情况部分或全部退出并投入到更有效的领域里。在做强、做优、做大问题上，“以管资本为主”和“以管资产为主”的政策含义不同，但并非在每一个案上都矛盾。比如可以在钢铁企业中卖出一部分股权，投入到新兴科技企业中，这样可以促进国有资本做强、做优、做大，“管资本为主”这句话更具实践空间。国有资本从过剩产能和无效资产中退出，更多投入先进制造业、支持关键核心技术攻关解决“卡脖子”问题等领域，本身就是国有资本优化布局调整的体现。总而言之，如果“国有资本优化调整”作为政策目标的话，“以管资本为主”则提供了战略性与政策性有机结合的市场化政策手段。
调节好国企与民企的关系
日前，中央印发《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，为民营企业的发展壮大提供更好的外部发展环境。其中，民企与国企的同等待遇是重点之一。而中央层面也在加紧制定国企改革三年行动方案，加快推动混合所有制等关键性改革。“以管资本为主”既有利于更好推动混合所有制改革，也有利于通过优化国有企业布局来动态调整国资与民资的宏观比例，实现公有制为主体多种所有制共同发展。进一步而言，“以管资本”为手段优化调整国有资本布局，处理好国企和民企的关系，有助于更好地探索“国进民也进”的经济治理方式，从而促进一般经济效率的提升。
因而，更积极的政策目标则是混合所有制改革中既实现国资的保值增值，又能更好地发挥国资对于实施国家战略、保障民生和提高一般经济效率等方面的积极作用。关于这一问题，1977年诺贝尔经济学奖获得者、GDP核算法两位发明人之一詹姆斯·米德的理论视角极为具有启发意义。米德提出，“在某个水平上，可能达到一个（多种所有制并存）的最佳点，尽管我可能不能告诉读者它究竟在哪里······我们需要一种组合”。这个“最佳点”就是多种所有制的最优组合状态。这启发我们不仅要从国资运营微观层面探索混合所有制的最优比例，也要从一般经济效率层面探索多种所有制的最佳结合点。这种积极作用就体现为国资作为“第三财政”的积极作用，按米德的观点就是要处理好税收、国债和国资之间的关系，即国资的市场收益可以降低公共财政对于税收和国债的依赖，对公共物品和民生有支撑作用，可以更好地减税降费，为民营经济提供更优的市场环境，从而提高整体经济效率。
处理好政府与市场的关系
政府与市场关系是经济体制改革的核心问题之一，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，需要在理论和实践中不断深化理解与把握。国资国企改革要以供给侧结构性改革为主线，通过市场机制进行战略性重组与优化布局，引领经济高质量发展，这对“管资本为主”提出了更加明确的政策要求。根本上而言，“以管资本为主”可视为优化调整国有资本布局的市场化手段。此次中央经济工作会议提出，要加快构建高标准市场体系。显而易见，推动国资国企改革，向“以管资本为主”转变，不过度干预企业微观经营，夯实市场发挥决定性作用的微观基础，是“构建高标准市场体系”这一改革目标的重要手段。而加快金融体制改革，完善资本市场基础制度等改革，则可以为“管资本”及优化国资布局提供更加多元化的金融工具和优良的金融市场环境。
“管资本为主”与“优化国有资本布局”对地方情境中的改革同样十分重要。近年来，地方政府层面有几个趋势值得重视：一是地方平台更加关注上市公司标的，或实现借壳上市，或作为推动产业布局和招商引资的抓手；二是地方债改革提速，化解隐性债务将成为数年内的重要任务，专项债是重要的政策性化解路径，而资本化运营则是重要的市场化路径，进而言之，即地方债与地方国有资本之间的机制通道应进一步探索；三是在防范化解金融风险工作中，地方承担了处置不良资产的大量任务，不少产业类资产进入地方政府平台的资产池；四是地方金融改革进程中，地方通过“转贷基金”、担保等金融工具，并有可能在新一轮中小银行深化改革中发挥重要作用，事实上已经成为区域性金融改革的重要力量，并可能逐步沉淀出新型地方金融国有资本。对于地方而言，“管资本为主”与“优化国有资本布局”的思路将为灵活运用政策资源和金融工具实现多重目标提供了政策基础，发挥市场的决定性作用，减少行政过度干预微观经营，一方面推进政府债务管理改革，另一方面实现增加公共产品、公共服务及产业发展等经济社会目标，有效提升地方金融与国资的治理体系与治理能力水平。
2020年是全面建成小康社会之年，也是“十三五”规划收官之年，具有战略重要性。因而，从党的十九届四全会决定出发，可以更全面深入地理解此次中央经济工作会议的改革内涵。尤其是结合“治理体系”和“治理能力”两个概念的区分与联系，可以更好更全面地理解“以公有制为主体多种所有制共同发展”与“以管资本为主”之间的内在联系，进而充分理解国资国企改革对于深化经济体制改革的重大意义。这同样有助于基层干部更深入地掌握和运用十九届四中全会关于国资国企改革的基本精神，充分发挥中央和地方两个积极性。
