习近平总书记指出，“保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事”。2023年中央一号文件提出，抓紧抓好粮食和重要农产品稳产保供。进入新发展阶段，我国的粮食安全问题，不断出现一些新特征、新要求。
需求方面的新变化
粮食安全政策的根本目标，就是充分满足消费者的要求，并根据需求变化不断调整。忽视了这个根本目标，就会导致政策的针对性不强，成本高昂且成效不显。
一个时期以来，我国粮食需求已经出现了一些新变化。
人均口粮消费持续下降。国家统计局的数据表明，2013-2018年期间，我国城乡居民人均谷物消费数量从139公斤减少到116公斤，其中口粮（稻麦）消费约110公斤左右。根据发达国家的实际经历，这个变化趋势还将在未来一个相当长时期内持续下去。例如，2009-2018年期间，日本人均谷物的消费数量从92公斤减少到88公斤。
人均动物源食品消费不断增加。2013-2018年期间，我国城乡居民人均动物源食品消费从63公斤增加到72公斤。这个趋势也将在未来长期持续下去。2009-2018年期间，日本人均动物源食品从160公斤增加到171公斤。动物源食品消费不断增加，意味着对饲料粮的需求不断增加。这一变化，带来了我国粮食安全的最大挑战，即：畜产品和饲料不足。2022年我国农产品进口总额为2361亿美元，净进口额为1378亿美元，均为世界第一。净进口额中，饲料类产品（大豆、豆粕、玉米）占51%，畜产品占33%，合计占84%。而作为口粮的稻麦产品合计不到4%。
消费者对食品的质量要求不断提高。消费者不仅要求买到更好吃的大米和面食，也还要求吃到更好吃的水果以及更多样性的、口味更佳的蔬菜等。我国近年来口粮进口增加，主要原因不是国内生产数量不足，而是质量问题。导致新变化的根本原因，是人均收入水平的持续大幅度提升。改革开放以来，我国城乡人均可支配收入持续高速增长，扣除通货膨胀因素，年增长率约为7%左右。这导致了人们在食品消费方面的要求从吃得饱到吃得好，再到吃得更好。未来，人均收入水平的增长将会继续，从而会进一步拉动粮食需求（包括口粮和饲料粮在内的粮食总需求）。
人口变化的影响值得特别注意。我国的人口年增长率，在20世纪60年代中期到70年代初期最高，最高时为2.9%。此后不断下降，到1997年下降到1.0%，到2021年接近于零。2022年，我国人口出现了负增长，减少了85万人，增长率为-0.1%。长期以来，我国把人口的增长，作为拉动粮食需求的一个重要因素。尽管人口增长的幅度近年来已经大为缩小，但人们还是习惯性地保留着原有印象和观念。人口增长停滞乃至负增长这一新变化，对于我国的粮食安全判断，具有非常重要的意义。其中重要的结论是：未来我国口粮（稻谷与小麦）的需求总量，将不断减少。
需求总量等于人均消费数量与人口总量的乘积，根据上述的统计数据，口粮的人均消费量会不断减少，而人口总量不增反减，二者乘积必然不断减少。这意味着：我国今后的稻麦生产总量，不需要再增加了，而需要适当减少，可以有更多的耕地用于饲料和其他产品生产。我国口粮绝对安全的目标，是没有问题的。近年来我国人均口粮（稻麦）生产均超过240公斤，是人均口粮实际消费量的两倍多。
供给方面的新问题
在供给方面，所有的问题可以归纳为两个方面：一是生产结构，二是生产能力。
生产结构问题，就是种什么养什么、种多少养多少的问题。生产能力问题，就是在既定条件下，全国产出各种农产品的能力总和，其中最重要的因素为土地资源、科技水平、生产组织。
生产结构：市场机制决定资源配置，比较优势决定最佳结构
党的二十大报告中强调“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”。在市场经济下，具体的种植和养殖活动，都是由市场主体来完成的。这些市场主体包括个体农民、合作社、农场、公司等。政府可以通过有关政策发挥一定的影响，但不能强迫命令，最终的决策权，还是在生产者手中。
生产者按照市场机制配置资源，就是按照比较利益原则做决定。同样的一块地，种植什么能够获得更大收入，农民就种什么。一个典型的案例，就是黑龙江建三江的万亩大地块，早先是种植大豆，若干年前开始到现在，已经改为种植水稻了。根本原因就是种植水稻的收入更高。又如，在土地细碎难以梯田化、机械化的山区坡地上，如果种植大田作物，劳动投入很多，亩收益很低，农民必然缺乏积极性。农民的选择是种植果茶等经济作物，亩收益可达大田作物的几倍、十几倍乃至几十倍；或者把土地流转给别人，自己外出务工。
市场配置资源最有效率，本质原因是市场机制能够最好地反映出消费者的消费需求和供求变化。当市场价格较高或者变高时，说明生产不能够满足需求，而高价格就会调动生产者的积极性，增加这种产品的生产。反之，就减少这种产品的生产。
就全国而言，我国的最佳农业生产结构，是符合我国比较优势的农业产业组合。其中最重要的特点，就是进口土地密集型产品，出口劳动密集型产品。
土地资源：面积稀缺不可逆转，质量提升大有空间
土地面积的稀缺，是相对于人口数量而言。我国用占世界9%的耕地面积，养活占世界18%的人口。我们已经生产了占世界21%的谷物，25%的肉类和33%的水果。这些主要农产品产量的比例数字，都显著高于人口比例数字，但是仍然不能满足人民日益增长的对美好食物的需求。
展望未来，我国耕地面积难以增加。未来增加农业生产的重要途径，就是提高单位面积产量。为此，首先需要提高地力，包括土地的平整连片、土壤养分提高和灌排能力提升等。在这方面，还有很大的提升空间。
科技水平：总体发展进步很快，关键技术差距明显
要提高农业生产能力，土地面积保障和土地质量提升，是一个基础，并且发展到一定程度后，就会受自然和经济因素限制而保持大致稳定。发达国家的情况就是这样。而科技的力量，在可预期的未来，没有明确的上限边界。发达国家的农业技术，一直处于不断提高和突破的过程中。从长远看，科技是提高农业生产能力的本源性和持续性动力所在。
科技进步对于提高农业生产能力、保障粮食安全，具有全面的作用，包括：增产（提高土地生产率），提质（满足吃得好的要求），节本（提高农民收入、保护生态环境。节本，就是提高经济要素投入产出率，包括劳动生产率、肥料效率、水资源效率、饲料转化率等）。
增加单产的技术，对所有的产品，都是重要的。任何一种作物单产水平的增加，都可以节省出更多的面积，用于其他作物的生产，尤其是用于饲料的生产，更好地满足养殖业需要。例如，1992-2022期间，我国棉花亩产水平提高了两倍，棉花总产增加了33%，而棉花播种面积却减少了56%（5700多万亩）。所减少的棉花种植面积如果用于玉米生产，可以增加玉米产量2400多万吨。可以说，我国棉花单产水平的大幅度提高，对保障国家粮食安全作出了重要贡献。
提高质量的技术，也对所有的产品有重要意义，但是，对于不同的产品来说，重要性的分量是不同的。改善产品的品质，对于直接消费的水稻和小麦来说，非常重要，而对于作为饲料的玉米和大豆来说，重要性就没那么突出。这种重要性的不同和差别，清晰地体现在消费者的市场评价上。优质大米的价格，是普通大米的几倍乃至十几倍，而饲料玉米质量再好，价格只能是略高于普通玉米几个百分点。由于大部分作物在产量和质量之间，都有一定的不匹配性，即质量高的产量不够高，产量高的质量不够理想，因此，农民为了取得最大收益，在品种选择上，就会做一些权衡，找到利益最大化的平衡点。
科研方向上，也有同样问题。就我国的情况看，在玉米和大豆等饲料作物方面，提高单产的重要性，与提高质量相比较，更为突出。饲料产品，是我国缺口最大的产品，而现有的单产水平，同世界先进水平比较，差距均相当显著。合计占世界大豆总产近70%的巴西和美国的大豆亩产水平，都为230公斤，而我国仅为130公斤。在玉米方面，美国的生产总量和出口总量均遥居世界首位，其亩产为740公斤，而我国仅为420公斤，不到美国的60%。
在水稻和小麦方面，我国的单产水平与世界先进水平的差距比较小，但在质量方面的差距却比较大。我国国内生产的稻麦自给有余，但近年来进口却在快速增加。2022年，大米进口已经达到600多万吨，小麦进口近1000万吨。其中的主要原因，是进口产品质量更好。节本技术，也是对所有的产品都很重要，并且日益重要。除了物质投入成本之外，更为突出的是人工成本。随着农村外出人员的增加和农民工工资水平的逐年提高，农业劳动力成本快速增加。这对农民收入是件大好事，而对农业生产却是突出挑战。这也为农业机械化和规模化发展提供了强大动力。近年来，我国农业机械化的发展很快，农作物耕种收综合机械化率已超过72%。不过，总体而言，我国在节本技术方面，同发达国家比较，仍然有较大差距。节本技术也包括畜牧养殖方面的节粮技术。我国母猪PSY（每头母猪每年提供的断奶仔猪数量）不到18，而丹麦为34。我国提高PSY的节粮潜力可达1000万吨。我国生猪的料肉比为3:1左右，而丹麦为2.6：1，我国提高生猪料肉比的节粮潜力约为3000万吨。上述两个方面的差距，即便能够缩小一半，也可以节省饲料粮约2000万吨。同时，猪肉生产的成本也会显著降低。
生产组织：各种创新不断呈现，规模化是势在必然
农业生产的组织方式既关系到生产潜力发挥，也关系到生产结构选择。主要原因是，生产组织方式不同，直接影响到生产规模的不同，进而直接影响到先进技术的应用程度，影响到生产效率和产品质量，以及影响到生产结构的构成。
我国农业生产组织的突出特点是农民人数多，土地经营规模小。根据第三次全国农业普查数据，2016年我国有20743万农业经营户，平均每个农户占有的耕地规模为9亩多。近年来各种不同方式的农业经营规模发展的速度较快，但总体看，绝大部分地区经营规模仍然太小，不适合发展现代农业、建设农业强国和提升农业生产能力的要求。
规模小了，肯定不行，但也不是规模越大越好。关于什么样的规模是适度规模，讨论得很多，但没有普遍适用的一成不变的标准。国家有关部门在进行规模经营统计时，也是人为地先确定一个标准，然后再根据发展情况不断调整。
笔者认为，在理论上，可以确定一个稳定自洽的基本原则，就是：适度规模，就是所有现有先进技术都可以得到最佳经济利用的最小规模。当超越了这个规模之后，并不能引入新的更好的技术，从而不会有增产、提质、节本方面的更多好处，但却可能会产生管理成本增加和劳动者积极性调动方面的问题。欧美国家大田种植都是家庭农场方式为主，可能就是因为此原因。随着技术不断进步，适度规模的规模指标也是不断增大的。长期以来，欧美国家的家庭农场方式没有改变，但农场平均规模却逐渐扩大，也是一个例证。
经营规模的扩大，对于提高产量、提升质量和节约成本，都有显著的促进作用。例如，我国广大水稻和小麦生产者只种植普通的稻麦品种，而不是优质稻麦，主要原因不是我国缺乏优质稻麦品种，而是因为单一农户的生产经营规模太小，产量太少，种植优质稻麦，难以卖出高价。而在湖南等地，一些稻谷生产合作社，组织起来，扩大规模，不仅可以大面积生产同一品种的优质水稻，而且实现生产全程的机械化，并加工出优质大米，打造品牌，受到消费者的欢迎，卖出了几倍于普通大米的价格。
我国大田作物生产经营规模扩大的过程，应该是一个渐进的过程，主要是农民原始的承包经营权和土地地块都高度分散，由于自然、经济和社会心理等各方面原因，市场自发力量的作用不可能像政策改革那样的立竿见影。好消息是，近年来，由于“三权分置”制度的实行，并且土地的社会保障功能日益弱化，使得农民流转土地的顾虑减少，各种方式的规模化经营发展显著加速。
政策选择的新思考
党的二十大报告指出：充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。
在保障我国粮食安全方面，市场作用和政府作用都极端重要，不可或缺。概略地说，市场作用主要是解决生产结构问题，而政府作用主要是解决生产能力问题——主要是解决好土地问题、科技问题和生产组织问题。
在土地问题方面，需要解决的重点问题是三个：一是保护现有耕地面积，尽量做到不减少和少减少。我国已经制定了最严格的耕地保护政策，关键是要执行好。二是鼓励节约使用土地。楼房养猪养鸡，设施园艺生产，同样的产品数量产出，能够节省几倍乃至十几倍的土地。应该从政策上给予鼓励。三是提高土地质量，这具有直接提高生产能力的效果。其中，高标准农田建设，这几年国家的投入力度较大，需要长期坚持下去，并不断提高经费投入标准。工程项目重点应是土地的平整连片，以便于较大规模的机械化。平整连片建设高标准农田的过程，也为土地的流转奠定了有利基础。在平整连片的基础上，水利化、信息化、土壤改良等，可以逐步强化。
在科技问题方面，近年来已经出台了一系列重要政策，今后需要在三个方面强化：一是加强对农业科研机构的稳定支持，主要是对重点农业高校和科研院所的经费支持。无论在原始性创新方面，还是在引进消化国外先进科技方面，重点农业高校和科技院所都是主力军。二是在科研项目支持方面，重点是公益性强的技术领域，主要是基础性研究和难以通过市场机制获得酬报和保护知识产权的应用技术研究。应特别重视畜牧养殖方面的科技进步，大幅度提高母猪产仔数量，提高饲料转化效率。三是农业技术服务方面，应该加强对那些工作内容实、作风实、效果实的创新模式的支持。
在生产组织方面，主要应该在顺应市场主体自发自愿的基础上，政府在政策导向、舆论氛围、村干部配备和人才培训等方面，提供引导和支持。种植业方面，鼓励家庭农场和种粮大户的发展，同时也支持“企业+合作社”的模式；养殖业方面，鼓励企业化、“企业+养殖场”的模式。此外，所有有利于农业先进技术应用的模式，所有能够具有“增产、提质、节本”效果的生产组织方式，都值得给予鼓励和支持。
中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员、中国农业大学原校长 柯炳生
