2016年的一号文件，提出了“藏粮于地”的理念。这是一个很重要的新理念，其对应的是“藏粮于库”。提出这个新理念的背景，是粮食过剩突出，库存爆满，尤其是玉米和水稻。藏粮于地的意义在于：粮食过剩的时候，需要减少生产；但是，生产能力不能减少。藏粮于地的理念，非常正确；藏粮于地的做法，需要研究。

要做到藏粮于地，关键是两点：第一，保住耕地面积；第二，提高耕地质量。

保住耕地面积是基础。在城市化、工业化和现代化的进程中，只要搞建设，就必然要占地。根据国家部门数据，近10年间，由于城乡建设、灾毁等原因，我国耕地面积共减少了5143万亩。同期，通过土地整治等措施，新增加了4451万亩，即净减少了692万亩。未来，占补平衡的压力会更大。尽管我国实行了最严格的耕地保护政策，划定了基本农田，但是，耕地面积减少的趋势，仍无可避免。保护政策执行得好，减少的会少些；执行得不好，减少的会更多。

提高耕地质量是关键。在提高耕地质量方面，有多种措施。其中讨论得最多的是：土地整治、农田水利工程、耕地质量保护、休耕轮作。

土地整治，其实也就是高标准农田建设。一号文件中描述的高标准农田，具有集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好等方面的特征。其中最关键的，最基础的，是集中连片。集中连片，就是把细碎零散不平整的土地，整治成大片的平整的土地。在集中连片的整治过程中，也必然包含修建良好的田间道路、田间沟渠等。地块的大小，可能没有绝对的标准，旱田和水田也不同，关键是要能够适应大中型农机的使用。尤其是在平原地区，小型农机既不能满足深耕等作业技术要求，也不能满足投入产出效益要求。实行了“三权分置”之后，土地经营权流转和经营规模的扩大，趋势更明显，步伐在加快。调查中发现，即便农户承包土地规模相对较大的地方，如黑龙江，农户中把土地流转出去的比例也不断提高。而在广西，甘蔗的人工收获成本剧增，已经成为糖产发展的最大瓶颈，迫切需要实现机械化。这就迫切需要进行普遍的土地整治。据悉，广西已经获得国家项目支持，要全面整治改造500万亩的甘蔗种植土地。在土地整治方面，需要国家加大投入。各地具体情况不同，所需投入强度也不同。综合看，每亩需要投入2000-3000元。全部靠农民自己投入，显然是不现实的。农业农村部组建之后，有利于把原来不同部门的类似项目，整合起来，提高投入强度。中央财政要不断增加投入，地方财政实力较好的地方，也应加大这方面的投入。土地整治，是具有长效性和基础性的地力提升措施。

农田水利工程，既与土地整治相关联，也有一些特殊性。国家一向高度重视农田水利建设，几乎在每个一号文件中，都必然提及。这是由我国的特殊国情和农情所决定的：在很多地方，都严重缺水。一号文件提出的目标是，到2020年，农田有效灌溉面积达到10亿亩以上，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。农田水利工程项目很多，包括江河湖库水系连通工程建设、大中型灌区建设、大型灌排泵站更新改造、小型农田水利设施建设；农村河塘清淤整治、山丘区“五小水利”及田间渠系配套、雨水集蓄利用等等。同样地，在农田水利建设方面，也亟须加大国家财政投入的支持。

耕地质量保护，涉及很多方面，包括防治土壤污染、防止水土流失、防止土壤肥力下降等。不久前，随国务院参事室调研组到黑龙江省，调研了黑土地保护问题。根据当地科研机构长期的对比研究，可以得出结论，保护黑土地肥力的根本途径，是秸秆还田。同其他措施比较，秸秆还田技术上最成熟，经济投入成本最小。美国等发达国家长期保持土地肥力的主要措施，也是秸秆还田。实行秸秆还田，需要增加切割切细秸秆和深耕覆盖的作业环节，每亩需要增加成本80-100元。秸秆还田的效益，是长期的，完全靠农民自己的积极性，是不够的。因此，要想普遍推广秸秆还田的做法，需要国家给予补贴——至少在目前阶段。

休耕轮作，也有助于土地肥力的保护和提高。不过，对此，各个方面的认识很不一致；尤其是当与补贴政策联系到一起时，很多人的观点，往往缺乏目标的自洽性。例如，一方面主张保留水稻的高保护价政策，另一方面又建议提供补贴，让农民休耕稻田。在黑龙江调查中了解到，国家给每亩稻田提供500元的补贴，农民还不愿意休耕，因为，种植水稻，所获得的收入更多。产生问题的根源，在于目标定位不准确，手段也不科学。休耕的目标，应该是生态保护，而不是减少过剩生产。为此，需要休耕的，应是边缘性土地，是那些不怎么适合种植而被种植了的土地。这样的土地，也是退耕还林、退耕还草所针对的土地。在退耕还林（草）之外，再去搞休耕政策，让好地退出耕种，是一件很费解的事。国外没有哪个国家，为了解决生产过剩问题，国家拿钱补贴来让优质土地休耕。至于个别重金属污染地块，需要的也是退耕，而不是休耕。

与休耕相关的一个词，是“撂荒”。在讨论中，撂荒一词，往往是作为问题提出来的，用以描述农民积极性的降低和农业的衰落。大部分有关撂荒的说法，都有误。一是夸大事实，把个别现象说成普遍现象；二是解读错误，把撂荒视为问题，说撂荒会对粮食安全造成威胁。其实，撂荒，通常是发生在过剩突出造成价格低迷的时候，是农民自愿主动的休耕。撂荒，是有助于提升土壤肥力的。据黑龙江有关机构的研究，经过了35年的撂荒（完全的野草自然生长状态）之后，土壤黑土层的厚度增加了2厘米。实际上，暂时的撂荒就是休耕，永久的撂荒就是退耕。

轮作，是作物生产本身的需要，主要是解决某些作物重茬迎茬种植所带来的病虫害问题。轮作，对于提高土壤肥力，并无直接效果。轮作补贴，是在玉米出现过剩的背景下提出来的，目的是“探索形成轮作休耕与调节粮食等主要农产品供求余缺的互动关系”。这是试图利用国家补贴，来干预调整农业土地资源配置。目标有问题，做起来很麻烦，效果也不一定好。关键是国家的财力有限，如果把这些钱，用于其他方面，例如土地整治，会更有价值的多。

实行“藏粮于地”，减少“藏粮于库”，就是把价格补贴和库存补贴的钱减省下来，增加到土地整治、农田水利工程、耕地质量保护上去。这是国家粮食安全的长远大计，是农业现代化的根本大计。休耕和轮作的事，应该交给市场机制，让农民自愿主动去做。