【内容提要】2021年末至2022年一季度，美国白宫和美联储密集发布多份与央行数字货币相关的文件和报告。以此为分水岭，美国改变此前在央行数字货币上的模糊政策，正式加入全球央行数字货币的竞争。在国内，美国政府加紧整合内部意见、凝聚共识、推动央行数字货币技术和系统研发；国际上，美国提出整合现有国际平台和机构力量，推动多双边合作，积极引领国际央行数字货币研发和体系建设。美国希以此加固以美元为核心的国际支付与货币体系，但由于国内意见高度分裂、数字美元与私人稳定币关系难以理顺、央行数字货币国际规则协调难度较大，加上国际经济多元化发展，对美国政府的央行数字货币战略构成挑战。

2014年始，全球逐渐掀起央行数字货币（Central Bank Digital Currency，CBDC）研发热潮，作为全球创新高地的美国却一直按兵不动。在美国看来，其他国家对CBDC的兴趣可能源自其大幅减少支付摩擦、提升支付效率、增加金融包容性和公平性等潜在功能，但也不排除存在削弱美元地位、规避美国制裁的考量。2019年，全球稳定币应运而生，主要经济体在CBDC领域合作明显提速，国际支付体系改革提上全球治理议程，令美国产生巨大的危机感。经过近两年时间的评估，2021年末至2022年一季度，美国白宫和美联储密集发布多份CBDC相关文件和报告。以此为标志，美国一改之前的模糊政策，正式加入全球CBDC的竞争队伍。根据美联储评估，数字美元的现有技术仍不成熟，正式发行数字美元可能还需要五年时间。这意味着，未来五年将是美国推动CBDC国际规则、标准、网络体系和基础设施建设的关键期。

一、三大趋势倒逼数字美元战略

2008年国际金融危机爆发后，以区块链、分布式记账、密码学等新兴技术为依托的私人数字货币迅速兴起。这种新型交易与支付方式很快引起众多央行关注，并催生了CBDC研发和试验的热潮。美国的态度却显得保守滞后，在它看来，许多国家之所以对CBDC兴趣浓厚，固然有提升支付效率方面的技术性考虑，但也存在“去美元化”的战略动机，因此美国在较长时间里对CBDC一直持怀疑和抗拒姿态。然而，三大国际趋势的加速演变促使美国内部特别是美联储在2020年初对CBDC的态度发生较大转变。

首先，加密货币（Cryptocurrency）的问世及演化使美元面临的货币替代风险不断增加。2009年比特币的出现宣告了加密币的崛起，经过十余年演化，先后出现了缺乏内在价格稳定机制的加密货币（以比特币为代表）、私人稳定币（Private Stablecoin）和全球稳定币(Global Stablecoin)三种形态，对美元的法币地位形成潜在威胁。比特币因供应量有限等因素总市值不断膨胀，到2020年中期已高达1882亿美元，仅次于美元、欧元、人民币、日元和印度卢比的M0供应量（分别为1.95万亿美元、1.38万亿美元、1.15万亿美元、1万亿美元和0.425万亿美元），就流通量而言成为全球第六大货币。尽管成熟市场更多将比特币视为投资或投机品，但全球接受比特币为支付手段的商业活动不断扩大，萨尔瓦多于2021年中期宣布将比特币作为官方货币。为克服比特币等加密币价格剧烈波动的缺陷，锚定贵金属、法币、商品甚至算法等的稳定币于2014年出现，并日益成为数字资产交易平台上私人数字货币之间及与法币进行兑换的中介工具，从而具备从投资资产向支付工具转变的潜能。稳定币支持者认为，如果加以稳妥设计和适当监管，稳定币可提供速度更快、更有效率、包容性更强的支付选择，将来可能成为家庭和企业普遍使用的支付工具。相对而言，全球稳定币的概念出现最晚，专指跨国科技巨头或金融机构发行的用于跨境支付的稳定币。2019年2月，日处理交易量达到6万亿美元的摩根大通银行宣布推出摩根币（JPM Coins）；同年6月，全球拥有27亿用户的脸书（2021年10月母公司更名为Meta）宣布将于次年发行数字货币天秤币（Libra）。根据设想，天秤币将是基于一篮子货币的合成货币单位（美元、欧元、日元、英镑和新加坡元的权重分别为50%、18%、14%、11%和7%），价格与这一篮子货币的加权平均汇率挂钩。尽管天秤币给予美元的权重远高于其他国际货币，但在美国看来，这种类似国际货币基金组织特别提款权（SDR）设计构架的“超主权货币”，可能因具有比美元更稳定的价格和更广泛的使用群体而对美元全球地位构成威胁。

其次，全球兴起CBDC研发风潮，主要经济体寻求推进CBDC合作。面对新兴技术对跨国支付体系的革命性影响，许多国家采取积极拥抱态度。早在2014年，厄瓜多尔央行启动电子货币（Dinero Electrónico），成为第一个推出数字现金的国家。2016—2018年，乌克兰、加拿大、日本、欧洲央行及新加坡金融管理局等陆续启动CBDC研究和试验。2019年，在天秤币、摩根币等全球稳定币刺激下，全球主要央行在CBDC问题上的态度变得更加积极。2019年末，中国开启数字人民币试点测试。同年12月，欧洲央行设立CBDC专门委员会，并提出“欧洲链”概念。2020年1月，欧洲、日本、加拿大、英国、瑞典和瑞士央行与国际清算银行宣布共同成立CBDC研究小组，评估各种应用场景和方案选择。根据2021年国际清算银行对全球81家央行的调查，90%的央行正在进行CBDC相关探索，62%正在进行CBDC实验或概念验证，26%正在开发或推动CBDC试点项目。

再次，随着新技术崛起，跨境支付体系成本高、效率低等问题日益凸显，改革国际支付体系成为全球经济治理核心议题之一。由区块链、分布式记账等新技术支撑的点对点支付活动能将跨境交易速度降至不到一秒，服务费用每笔可低至几美分；与之相比，现行以美元支付体系为核心的跨境支付体系费用高、速度慢、效率低、包容性不足。2021年二季度，从美国向其他国家汇款200美元的平均成本是5.41%；从一家泰国银行汇款10万泰铢（约2950美元）至一家印度尼西亚银行，中间耗损费用达40美元，费时多至数天。为降低跨境支付摩擦，沙特阿拉伯在担任二十国集团（G20）轮值主席国期间提出改革国际支付体系，受到成员国高度重视。造成跨境支付体系摩擦的原因很多，包括货币兑换机制、不同国家法律制度和技术基础设施的多样性、时差及与洗钱等非法活动相关的合规要求、代理银行和非银行金融服务提供者等中介机构之间的协调问题等。其中，以代理银行为重要节点的多层叠加支付架构是造成跨境支付费用高、效率低的重要原因。目前充当重要节点的代理银行大多为美国银行，美国因而成为跨境支付体系最大的利益收割者。

撇开国际政治因素不论，单从技术角度看，点对点支付方式能够对最终用户产生足够大的吸引力，从而引发以市场需求为导向的体系性变革。总之，2019年末到2020年初，美国越来越清晰地认识到，以新技术为支撑的私人数字货币将很快在全球掀起支付改革浪潮，且随着全球大多数央行投入CBDC研发和试验，美元面临着来自私人货币和外国CBDC的双重货币替代风险。如果美元支付体系不能自我革新、与时俱进，其面临的技术与基础设施替代风险也将与日俱增，最终危及美元国际货币地位。

二、国内进展：从战略评估转入战略酝酿

2020年初，美联储对数字美元的态度发生明显变化，并在内部开启政策和技术评估程序。2022年初，美国政府正式提出将推动CBDC作为最急迫的任务。目前，美国政府仍处于战略酝酿期，试图从整合主要部门意见、加速技术和系统研发、加强稳定币监管等方面着手推动CBDC战略的孵化。

（一）战略评估期：2020年初至2021年底

早在2014年，美国学者科宁就曾提出联储币（Fedcoin）构想，这是一种由美联储直接发行、基于区块链技术的CBDC方案。同年，波士顿联储一份政策报告指出，鉴于公众和研究者日益关注数字货币和替代性支付技术及其对商业活动的潜在影响，有必要投入资源构建研究框架。尽管有这些技术设想和建议，但直到2019年底，美联储主席鲍威尔和美国时任财长姆努钦仍公开宣称，未来五年美国没有必要发行数字美元。

2020年初，美联储开始在内部组建跨学科小组，创建技术实验室和数字创新政策项目。同年8月，波士顿联储和麻省理工学院联手启动汉密尔顿项目（Project Hamilton），推动CBDC模型研发。这段时间，尽管美联储态度总体转向积极，但理事会内部仍存在激烈争论，以布雷纳德为首的支持派与以夸尔斯和沃勒为首的反对派各持己见。2021年5月，时任美联储理事布雷纳德（现任美联储副主席）在公开演讲中列举了CBDC的八大益处。6月，时任美联储副主席夸尔斯却在第113届犹他州银行家协会年会上发表演讲，明确反对CBDC。8月，美联储理事沃勒在美国企业研究所发表讲话，提出十大理由驳斥CBDC。由于美联储内部意见难以统一，原定于2021年夏公布的政策讨论文件被迫一再推迟。

（二）战略酝酿期：2021年底至今

随着夸尔斯于2021年底离职，CBDC支持派在美联储内部迅速占领上风。2021年底至2022年初，美国白宫和美联储密集发布多份文件和报告，标志着美国政府对数字美元的政策取向从模糊转为清晰，数字美元正式成为美国政府的潜在政策选项。其中有两份文件最为重要，一份是2022年1月美联储发布的《货币与支付：数字化转型时代的美元》（Money and Payments: The U.S. Dollar in the Age of Digital Transformation）政策讨论文件，另一份是同年3月美国总统拜登签署的《关于确保数字资产负责任发展的行政令》（以下简称行政令）（Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets）。关于CBDC的战略意义，行政令明确指出，美元、美国金融机构和市场在全球金融体系中处于核心地位，美国因此获得了巨大的经济和国家安全利益。继续保持美国在全球金融体系中的领导地位，将有助于维护美国的金融权力并促进美国的经济利益，对于运行良好的金融体系、宏观经济稳定政策和经济增长而言，主权货币均发挥核心作用，美国政府将有关数字美元潜在设计和实施选项的研发活动作为最为急迫的任务。

为统一思想、充分整合政府主要部门意见，行政令要求白宫科技政策办公室、财政部、商务部、司法部、金融稳定监管委员会等牵头，在跨部门评估基础上各自提交评估报告，就推进CBDC的潜在收益和风险及如何监管数字资产行业提出意见。其中，对CBDC的评估涉及三方面内容：一是美国CBDC对国家利益（包括经济增长和稳定）、国家安全和金融犯罪（包括非法融资风险、制裁风险、国家安全利益和人权）及金融包容性的影响；二是CBDC与私营部门管理的数字资产间的潜在关系，全球主权货币和全球私人货币的发展前景及对美国金融体系和民主的影响；三是外国CBDC对美国总体利益的影响，包括对美国全球金融中心地位的冲击。2022年9月至10月初，9份评估报告陆续出台，从其内容和建议看，美国政府主要部门均对CBDC持积极态度。

第一，肯定发行CBDC具有巨大收益。2022年9月16日，美国白宫公布首份《数字资产负责任发展综合框架》（Comprehensive Framework for Responsible Development of Digital Assets），认为数字美元能带来显著好处，包括提高支付系统效能；为进一步技术创新奠定基础；提升跨境交易速度；提升环境可持续性；提升金融包容性和公平性；促进经济增长和稳定，防范网络和运营风险，保护敏感数据隐私，并将非法金融交易的风险降至最低；维护美国全球金融领导地位，确保制裁有效性等。美国白宫科技政策办公室在行政令基础上，将美国CBDC系统的政策目标从6个扩展为8个：为消费者、投资者和企业提供收益、消除风险；促进经济增长、金融稳定，消除系统性风险；改进支付系统；确保全球金融体系的透明联通以及平台和基础设施的互操作性；提升金融包容和公平；维护国家安全；提供保护人权的能力；与民主和环境价值观相协调，包括隐私保护。

第二，强调美国应具备发行CBDC的能力。美国商务部报告指出，尽管短期而言，外国CBDC和私人货币对美元构不成挑战，但美国应着眼长远，因为在新数字未来，金融和商业决策所依赖的技术并不是当今体系的支撑。美国财长耶伦持相同观点，她指出CBDC在解决很多问题上拥有优势和潜力，美国可继续思考发行CBDC是否正确，但必须做好有能力发行的准备。美国财政部报告提出，财政部将牵头成立跨机构CBDC工作组，以便对发行CBDC的各种政策目标进行协调。工作组还将协助美联储与盟国和伙伴国合作，推动CBDC领域的相互学习和负责任研发。

第三，建议加速推动CBDC系统的研发。判断一种CBDC是否符合美国的最大利益，将部分取决于该系统考虑采取的特定技术选择。目前，美国CBDC系统的技术设计和基础模型仍处于早期探索阶段。2022年2月，波士顿联储公布了汉密尔顿项目一阶段研究成果，提出了数字美元原型系统的设计方案。但波士顿联储副主席助理本奇认为，该项目只是技术研究，其目的并不是建立生产级别的系统，而是更好地理解技术以及更好地为政策制定者和领导人提供数据。

在汉密尔顿项目报告基础上，白宫科技政策办公室于2022年9月发布了美国CBDC系统技术评估报告，从参与者、治理、安全、交易、数据和调整等六个方面对18种潜在技术选择进行评估（参见表1）。从研究假设和主要结论来看，美国CBDC系统在技术选择上显示出高度开放性，模式设计也未定型。例如，报告强调不预先假定CBDC系统将使用分布式记账或中心化管理数据库等特定技术；不假定CBDC系统将发挥与现金相同功能；不对设计选项进行重要性排序；不声称列出的设计选项是完备的；尽管出于研究需要重点探讨了一些更适合零售CBDC系统的设计选择，但并不倾向于某种特定分布模型等。为实质性推动CBDC系统的研发，该报告建议在网络与信息技术研发计划（NITRD）下设立快速通道行动委员会，由美国国家科学基金会和白宫科技政策办公室共同主持制定国家数字资产研发议程，采取“全政府”方式吸收其他部门广泛参与。报告提议，由美国国家科学基金会建立国家人工智能研究所，将大学、非营利组织、公司和政府机构召集在一起，共同推动数字资产和CBDC的研发。

第四，加强监管，推动数字资产行业的负责任发展。无论从技术还是市场定位看，加密币等数字资产和CBDC均有较强竞争性，如何处理CBDC和数字资产的关系是美国政府在引入CBDC前必须认真思考的问题。与特朗普政府时期放任的监管取向相比，拜登政府明显倾向于加强监管，美国政府主要部门均从各自角度提出建言。例如，美国金融稳定监管委员会（FSOC）从分析加密资产生态体系内在缺陷及与传统金融体系的联系入手，提出应从明确监管原则、保证执法连续性、堵住监管漏洞、加强数据获取、提升监管能力等五方面规范数字资产行业的发展。白宫科技政策办公室指出，加密资产活动产生的二氧化碳每年占美国温室气体排放总量的0.4%～0.8%，建议能源部通过提供技术支持、加强数据收集、更新能效标准等措施引导该行业有序减少排放。司法部提出加大力度打击、调查和起诉与数字资产相关的违法活动，并成立全国性的“数字资产协调人网络”。

总之，经过长达半年多的内部酝酿，美国政府主要部门就CBDC问题形成较为详细的评估和建议。未来，美国政府将综合各部门意见，就制定和推动CBDC战略进行进一步部署。

三、国际进展：从被动应对转向积极参与

美联储和全球主要央行在CBDC上的合作始于2019年对全球稳定币的共同打压。此后，美联储参与并推动关于国际支付体系改革的讨论及私人数字货币的风险评估，并试图对国际CBDC合作立规设限。2022年初，在美国政府明确提出将研发数字美元作为当务之急后，其对CBDC国际合作的态度发生明显变化。

（一）被动应对期：2019年至2021年底

此时期，越来越多国家显示出对CBDC的研发兴趣，国际合作不断升温。为防止国际合作步速太快、脱离美国掌控，美联储主要通过原则引领、范围限定等方式有限参与。

一是利用七国集团（G7）等平台联合主要发达经济体限制全球稳定币的发展。2019年10月至今，G7央行行长和财长会议公报反复强调，任何全球稳定币项目在通过适当设计和遵守使用标准并充分满足相关法律、监管要求之前，都不应开始运作。在七国联合打压下，Meta于2022年初宣布终止创建Diem（前身为天秤币）的工作，将相关资产打包出售。

二是利用G20平台推动国际支付体系的渐进式改革。沙特阿拉伯在2020年担任G20轮值主席国期间提出改革国际支付体系，该建议是对国际支付体系的边际改革，对美元国际地位的冲击相对较小且可控，因此得到美国支持。2020年10月，金融稳定理事会（FSB）制定了国际支付体系改革路线图，由5个重点领域19部分组成，并针对前4个重点领域制定了详细的时间表（参见图1）。目前，相关改革讨论仍在推进中。

三是为CBDC研发立规设限。2020年10月，美联储与欧洲、日本、加拿大、英国、瑞典和瑞士六大央行以及国际清算银行共同发布题为《中央银行数字货币：基本原则与核心特征》的报告，提出CBDC应满足三大原则及五大技术考虑（参见表2）。为控制CBDC研发速度和方向、减少对现行美元支付体系的冲击，美国主张将CBDC研发重点放在国内和零售使用上。2021年9月30日，美联储联合上述六国央行和国际清算银行发布《中央银行数字货币：执行总结》报告，明确指出探讨的范围是国内使用的零售CBDC。2021年10月，G7就零售型央行数字货币的13个公共政策原则达成合意（参见表2）。鉴于其他六大央行都参与过或正在参与CBDC跨境合作研究且重点是批发型CBDC，故将CBDC相关讨论限定在国内零售使用上显然更多反映了美国诉求。西方主要央行对美国的提议予以一定程度的回应，如欧洲、英国、日本央行均公开表示当前研发重点是国内零售CBDC。但与此同时，跨境CBDC的合作仍在向前推进。例如，国际清算银行以响应G20国际支付体系改革路线图为名，推动多个跨境CBDC试验，吸引了包括法国、瑞士、澳大利亚、马来西亚、泰国、南非、阿联酋、中国的央行及新加坡和中国香港金融管理局的参与。

四是重点更新反洗钱和反恐怖融资领域的国际规则。2019年，美国在担任反洗钱金融行动特别工作组（FATF）主席国期间推动制定并实施了首个针对数字资产的国际标准，即《虚拟资产和虚拟资产服务提供商（VASP）风险指南》（Guidance for a Risk-Based Approach to Virtual Assets and Virtual Asset Service Providers）。2021年10月，在美国影响下，FATF对该指南进行了六个关键领域的更新，以防止新兴且快速增长的数字资产领域成为洗钱、恐怖融资和躲避美元制裁的管道。

（二） 积极参与期：2022年初至今

随着2022年初美国政府明确表示对CBDC的支持，未来美国参与国际合作的重点领域和方式将发生明显变化。跨境项目合作不再是禁忌，批发型CBDC和跨境使用的CBDC将日益成为美国CBDC国际合作重点，CBDC的技术、数据、监管规则兼容等问题也将逐步提上全球合作议程。

首先，明确美国参与国际合作的政策目标。美国政府提出，任何未来的美元支付体系都必须与美国的优先事项、核心民主价值观和法律要求保持一致。为此，美国引领的CBDC国际合作将着眼于六大目标：一是推动符合美国价值观的技术和监管标准，保护消费者、投资者和企业在美国和全球的利益；二是维护美国和全球金融稳定，降低系统性风险；三是减少因数字资产滥用导致的非法金融和国家安全风险，针对其他国家制定标准等做法予以回击；四是推动支付创新和数字资产的负责任发展，推动技术和监管标准与美国价值观相一致，加强美国在全球金融体系、技术和经济竞争力方面的领导力；五是提高安全、可负担的金融服务的可及性；六是促进共同学习，支持能够促进数字资产负责任发展和使用的技术进步。

其次，充分利用现有国际平台、国际机构、多双边合作机制。美国政府提出，将依托G7、G20、FSB完善CBDC研发原则，继续强调透明、法治、互操作性、促进竞争和创新等，未来或纳入人权、隐私保护等新内容；依托FSB以及国际标准制定机构，制定与稳定币、跨境资金转移和支付、数字资产和支付等相关的国际规则；依托FATF在反洗钱、反恐怖融资等领域推动对数字资产国际标准的持续讨论和更新。此外，美国财政部还建议，美国应利用在世界银行、亚洲开发银行、美洲开发银行等多边开发银行的影响力，积极塑造与数字资产相关的政策、项目和其他援助活动；应加强与盟国和伙伴国合作，在数字资产技术、市场创新和CBDC领域推动联合实验，开发符合共同政策目标的CBDC系统。

再次，推动跨境项目研究。尽管目前美国国会还未正式授权研发数字美元，但跨境项目合作已经开启。2022年2月及3月，英国和加拿大央行相继宣布与美国麻省理工学院开展为期12个月的研究，专注探索和试验潜在技术方法，确定CBDC的运作方式。未来，两国很可能采取与美国相同的技术和规则标准，成为美国最核心的CBDC合作伙伴。此外，美联储于2021年11月正式启动的纽约创新中心或成为美欧CBDC合作的桥梁，该中心重点关注货币未来，并与近年致力于推动跨国CBDC实验项目的国际清算银行创新中心（BISIH）开展了战略合作，日后或启动数字美元和数字欧元的跨境实验，成为未来CBDC国际技术和监管标准的重要孵化器。

四、数字美元面临的挑战

（一）美国国内意见分歧较大，短期内国会恐难正式授权

从美联储政策讨论文件的社会反馈来看，大型跨国银行、支付企业和科技公司对数字美元充满期待，传统银行和信用协会则将之视为生存威胁。包括美国银行家协会（ABA）、信用合作社全国协会（CUNA）、银行政策研究所（BPI）等机构均担忧CBDC的发行会改变民众、金融机构和美联储之间的关系，进而彻底改变银行和金融体系，导致信贷量减少、信贷成本提高等。ABA称，引入CBDC可能会削弱银行在金融中介方面的重要作用，CBDC的所谓好处并不确定、难以实现，但损失却真实并巨大。

CBDC在美国国会也是个争议性议题。围绕发行数字美元的必要性、隐私保护、美联储权限、私人稳定币与CBDC孰优孰劣等问题，两党意见不一。2022年1月12日，共和党国会委员会主席埃默提出一项法案，要求禁止美联储直接向个人提供包括CBDC在内的产品或服务。他认为，美联储通过发行CBDC能无限期追踪个人和金融信息，且CBDC系统易受攻击，可能被用作监视工具。2022年5月，美国众议院金融事务委员会向美联储主席鲍威尔提交了一份24位委员的联名信，要求放慢创建CBDC的步伐。6月，民主党众议员希姆斯发布《赢得货币未来：关于美国央行数字货币的提案》（Winning the Future of Money: A Proposal for a U.S. Central Bank Digital Currency）白皮书，认为国会应尽快推动CBDC研发。

总之，央行数字货币可能引发金融市场结构的根本性改变，对金融体系稳定性产生巨大冲击，导致货币政策的操作与传导更加复杂，同时给隐私保护和网络安全带来新挑战。鉴于目前美国国内利益攸关方意见分歧较大，短期内国会很难给予正式授权。在缺乏国会正式授权和拨款支持的情况下，数字美元的研发规模、实验进度和国际合作等都将受到制约。

（二） CBDC与私人稳定币的关系难以厘清

近十余年来，得益于宽松的监管环境和深厚的人才与技术储备，美国成为全球加密币技术的创新中心，数字资产行业迅速壮大。其中，私人稳定币因具备从投资资产向支付工具转型的巨大潜能，总市值从2020年初的50亿美元迅速增长至2022年6月的超过1550亿美元，占加密币总市值的比重从3%上升至17%。美国数字资产企业担心美联储发行CBDC将极大挤压私人数字货币的生存空间，对行业造成毁灭性打击，因此一直试图说服美国政府和国会允许其将业务拓展到支付行业，称私人稳定币能对美元霸权起到比CBDC更大的加持作用。实际上，稳定币向支付行业的渗透已悄然开始。2021年中期以来，美国大型科技公司已陆续启用数字货币钱包。例如，苹果支付（Apple Pay）和谷歌支付（Google Pay）允许用户在虚拟钱包中存储由比特币基地（Coinbase）、Bakkt等加密币交易所发行的加密币借记卡。

近年来，私人稳定币还在美国政府默许下开展了一些国际业务。2020年，在与美国政府协调后，金融科技初创公司Airtm使用以美元支撑、基于互联网的私人稳定币USDC，帮助委内瑞拉政府绕过美国制裁向一线医护人员发放抗击新冠肺炎疫情救济金。医护人员可按照自由市场汇率将钱提出转到委内瑞拉本地银行账户，也可不通过本地银行直接将钱发送给其他用户，或使用Airtm虚拟借记卡直接线上购物。截至2020年底，Airtm网络已在委内瑞拉吸引超过50万用户。

正如美国学者所言，CBDC的国际使用规模可能因具体国际安排受到较大限制，但在合理国际监管框架下，私人稳定币或拥有比CBDC广泛得多的应用前景。因此，私人稳定币支持者呼吁在美国和国际上尽快就鼓励创新和竞争的监管框架达成合意。反对者则强调，包括稳定币在内的加密币存在诸多内在缺陷，不仅难形成统一、完整的支付体系，还会给金融稳定带来潜在风险。上述针对私人稳定币的两种意见可被概括为创新鼓励型和风险防范型两种监管取向。目前，这两种意见在美国的金融业、监管系统、国会基本获得了势均力敌的支持，短期内很难通过立法方式加强对稳定币的监管。未来稳定币何去何从、私人稳定币与数字美元如何共处等问题仍存在较大不确定性。

（三）CBDC合作国际协调难度较大

国际清算银行认为，根据技术、标准和规则的融合程度划分，CBDC国际合作存在三种模式：兼容、互联、单一（参见表3）。兼容模式下，标准协调将保证不同系统的相容与互操作性。互联模式下，不同系统可通过共享技术接口，或指定在两个系统中都拥有结算账户的实体（如央行或指定的代理银行）实现互联互通。单一模式下，需创建独立于所有系统之外的多货币走廊，参与者在该走廊中可拥有所有币种的最终结算账户或钱包，并可将其国内系统上的CBDC无缝转移至最终结算账户上。该模式拥有单一的规则体系、治理安排、账簿和基础设施。从技术和规则协调看，单一模式难度最大，互联模式次之，兼容模式最小，但即便是在兼容模式下，统一技术标准、协调法律规则也将是个长期过程。

对美国而言，在去中心化技术兴起条件下，建构一个以美元为核心的全球CBDC生态系统是个艰巨任务。正如时任英格兰银行副行长布罗德本特于2016年指出的，比特币真正创新之处既非数字也非货币，而是去中心化的结算机制。比特币持有者使用名为分布式记账的去中心化计算体系，使得中心化的第三方清算机构不再必要，由众多机构和层级组成的复杂体系也变得多余。数字货币的出现将使国际货币体系许多现有标准和规则变得过时，各国将能以双边方式直接交换数字货币，无需再通过环球银行金融电信协会（SWIFT）或类似结算系统。当新兴的去中心化技术允许从一种主权货币到另一种主权货币的无缝和即时兑换时，占主导地位的全球储备货币的实际需求改变了。在这个新世界中，美国即使能够制定一套以强大执行力为保障的完美战略，仍可能丧失现有全球金融体系中的一些权力。

（四）美国经济实力相对下降和全球经济多极化发展限制数字美元对美元霸权的支撑作用

国际货币体系改革的原动力是国际经济力量对比的变化，调整方向是让各国货币发挥的国际功能与其经济体量及国际经济影响力大致匹配。在这个意义上，技术因素并非决定国际货币体系改革的核心因素。二战结束以来，美国相对经济实力不断下降，但美元在外汇储备、国际债务、国际贷款、外汇交易、全球支付中一直占据主导地位（参见图2）。2000年底至2022年6月，全球外储总规模从约1.52万亿美元上升到11.17万亿美元，其中美元资产占比从约71.1%降至59.5%，但绝对规模增长了约5.6万亿美元。美国以透支国内消费和国家信用的方式支撑全球经济增长，这种模式难以持续。与此同时，美国不断强化对外金融制裁，美元武器化倾向愈加严重，作为国际公共产品的美元支付体系越来越被美国国家利益和政策偏好绑架。

美国经济实力相对下降的同时，国际经济多中心化趋势进一步加强。从经济体量、对外贸易和对外投资规模看，欧元区和中国最接近美国，因此，美联储认为未来能对美元地位构成威胁的是欧元和人民币。从政策取向看，美国对待数字欧元和数字人民币存在明显差异，对于数字人民币的防范心理较强，如美国国会高度关注数字人民币对美国国家安全的影响，对于数字欧元则试图利用G7等机制与欧洲协调立场。但欧洲有自己的打算，2018年以来欧盟内部要求提升欧元国际地位的呼声愈发高涨。欧洲学者认为，支撑国际储备货币地位的主要因素包括经济规模、金融发展、有效治理、外交政策联系以及军事投射力。欧元区满足使欧元成为主导国际货币或至少是与美元比肩的国际储备货币的大部分条件，唯一欠缺的是金融市场不够发达。为提升欧元国际地位，法国央行行长维勒鲁瓦建议欧盟采取三方面措施，包括提供欧元标价的安全资产，加强资本市场联盟建设；使欧元成为国际贸易的计价货币；建设数字欧元基础设施，保障跨国支付安全性。

五、前景评估

一般认为，支撑一国货币成为国际储备货币的主要因素包括经济规模（经济体量、市场规模和高度发达的金融市场）、地缘政治关系、政策制度（管理货币和保持币值稳定的能力、法律制度环境等）。近二十年来，几种趋势的同时兴起正推动并塑造国际货币体系的变革。首先，随着全球经济多元化发展趋势进一步加强和新兴市场在国际政治经济体系中重要性不断提升，支撑美元中心地位的经济规模和地缘政治优势持续削弱。其次，美国持续多年的量化宽松政策和2021年以来不断走高的通胀，加剧了全球对美国维护币值稳定意愿和能力的怀疑。美国将自身价值观、政策偏好和法律规定深度嵌入国际支付体系，削弱了美元的吸引力。再次，随着区块链、分布式记账等技术的崛起，技术特别是跨境支付技术和相关基础设施越来越被视为支撑货币国际地位的重要因素。经过数年犹豫和评估，美国政府认识到拥抱新兴技术不一定能在未来保留美元目前享受的所有特权，但对新兴技术视而不见肯定会加速美元体系的衰落。正是基于该认识，美国政府于2022年初对CBDC的政策取向转向积极，国内和国际相关工作部署渐次铺开。

中短期看，美元国际地位仍难撼动。预计西方主要经济体对CBDC的大规模使用可能至少还需5至10年。长期看，CBDC国际合作体系的建构可能存在多种场景。对美国而言，最优场景是在全球范围内建立一个仍以美元为中心的CBDC合作网络，且能保留目前美元的大部分特权，包括继续相对自由地印钞；以低利率发行债务从而降低政府和美国公司融资成本；保持长期和持久贸易逆差；将美国价值观、法律规定、政策偏好植入新体系，方便美国政府继续监控全球交易，并继续享有对其他国家政府、实体和个人实施经济制裁的特权等。次优场景是建立一个囊括部分国家、以美元为中心的CBDC合作网络，如以目前美国流动性互换网络和国外常备回购机制（FIMA）为依托。最差场景是在全球范围内建立起多中心的CBDC合作网络，欧元和人民币的储备地位、支付、定价与结算功能得到明显增强。目前，美国政府正加紧制定CBDC行动计划，就是要努力促成实现最优场景，极力避免陷入最差场景。但在世界经济多元化、国际政治多极化潮流下，如何依托去中心化技术巩固美元中心地位，无疑是对美国经济弹性、韧性以及美国政府智慧和能力的重大考验。