一、问题的提出

美国南海政策受中美关系的影响，是中美战略竞争的重要组成部分。本文重点探讨自2009年以来，美国积极介入南海问题的政策演变及其实践特征，并在纵向分析美国南海政策的基础上，客观评估美国南海政策的实施成效，将有助于我国进一步制定合理科学的对策，以期中国能够更加积极有效地应对中美南海博弈，维护南海地区的和平与稳定。

二、美国南海政策的演变与特征

（一）奥巴马政府的南海政策：双轨政策

奥巴马执政时期，其南海政策具有明显的“双轨政策”特征，即在政策表述层面和政策实际操作层面存在明显差异。在南海政策表述层面，奥巴马政府多次以官方形式坚称在涉及南海岛礁主权争议问题上保持中立、不持立场。其南海政策相对保守和谨慎，尽可能保持战略克制，且多借助外交和法律层面的软制衡。在南海政策实施层面，奥巴马政府则表现出“选边站”的特征，积极介入南海问题并暗中给予南海声索国相关援助，以增强其与中国的对抗能力。

（二）特朗普政府的南海政策：武力威慑

特朗普政府的南海政策转向更为激进的对抗策略，将奥巴马政府以外交和法律为主的软制衡转向以军事为主的武力威慑，主张采取更加强硬的直接对抗方式遏制中国。在军事上，特朗普政府主张建设强大的军事力量，在南海地区总体保持高强度的军事活动，频繁展开各类军事演习，增加空中抵近侦察、“航行自由行动”等军事行为，将南海地区军事行动扩大化、多样化。但与军事力量投入相比，特朗普政府在外交和法律层面的关注稍显不足。

（三）拜登政府的南海政策：一体化威慑

相较于特朗普政府，拜登政府的南海政策并未发生根本性的变化。拜登政府强调在军事、外交和法律三个方面平衡着力。在具体实践过程中，拜登政府进行了更精细的调整和设计，试图在南海问题上对中国形成“一体化威慑”。在军事层面，拜登政府继续加强在南海及其周边的军事存在和活动。在外交层面，拜登政府积极修复与同盟国和伙伴国的关系。在法律层面，拜登政府推动“南海仲裁案裁决”负面影响外溢，暗示南海声索国采取司法手段，与中国就南海问题展开博弈。

三、美国南海政策的成效评估

（一）美国南海政策给中国带来的冲击与挑战

首先，美国对南海问题介入程度不断加深，导致南海声索国对美国南海政策的追随程度上升，与中国围绕南海问题进行博弈的强度和频度均有所增加，给南海地区的和平与稳定带来压力。其次，中国一直主张以谈判和协商的方式和平解决南海争议，但美国对中国这一政策主张不断进行干扰和破坏，其越发重视对南海相关法律问题研究，反复暗示并挑拨南海声索国通过国际司法途径解决南海争议。再次，中国一直试图将南海问题管控在域内，而美国则致力于推动南海问题国际化。美国不断拉拢越来越多的域外国家介入南海事务，使南海地区的安全局势恶化。

（二）美国南海政策的内在局限性

分析南海政策的实施成效可以基于以下条件来评估：（1）美国是否拥有极具优势的军事实力；（2）美国在盟友和伙伴国中是否维持良好的国际信誉；（3）美国在法理层面的主张是否能够得到国际社会的普遍认同。

一是，在军事方面，美国一直将军事威慑作为实施南海政策的基础。而美国与中国的军事实力差距正在逐渐缩小，美国的海上优势正在相对减弱，因而武力威慑效力会逐渐下降。二是，从美国在盟友和伙伴国中的国际信誉来分析。虽然目前美国依旧拥有最强大的军事实力，但是其国际领导信誉却在不断下降。在与中国围绕南海问题的博弈过程中，美国有效地影响和塑造盟友伙伴国共同遏制中国的影响力下降。三是，从国际法层面来分析。美国欲利用国际法实现制衡中国的目标，需要构建美国的国际法话语权。美国寻求国际社会通过国际法共同遏制中国，却面临国际社会普遍认同的困境。

四、美国南海政策的前景与中国的应对之策

（一）美国南海政策的前景展望

美国新近3届政府南海政策的演变表明，利用南海问题遏制中国已经成为一种共识，即使美国政府换届，其南海政策理念短时期内不会出现太大调整。从拜登政府南海政策及实践特征来看，其逻辑思路十分清晰，在可预见的未来，美国会进一步在南海问题上与中国进行博弈，介入程度会不断加深，南海问题国际化、复杂化趋势也会愈演愈烈。在南海问题上，美国的军事部署正朝着更加细致且更具实战性质的趋势发展。拜登政府持续增加国防预算，实施精确化打击。拜登政府着重借助盟友和伙伴国的力量，在具体实践中已经重新回归美国的联盟外交传统，不断联合盟友和伙伴国在印太地区构筑以美国为主导的联盟体系。美国有借助盟友推动南海、东海和台海问题联动的趋势，进一步增加南海问题的复杂性。此外，美国将在南海加大实施法律战的力度。

（二）中国的应对之策

第一，应对南海问题须着眼于中美关系的大背景，面对美国在南海问题的制衡压力，中国需要保持战略定力。从发展中美关系的大局出发，坚持不冲突、不对抗的底线思维，努力通过构建新型大国关系，缓和中美双边关系。第二，明确东南亚作为我国周边外交的重点区域。中国需要在总结既有外交经验的基础上，进一步细化、优化周边外交战略。第三，中国要加大在国际法层面对美国的有力反击。未来中国需要思考如何引领和塑造法律，推进完善海洋法相关规则，这是维系和发展海洋秩序包括在南海问题中占据有力地位的重要手段。

五、结语

不可否认，美国南海政策的制定和实施受中美关系的制约和影响。随着中美两国结构性矛盾凸显，中美两国的竞争性关系加剧，可以预见，南海问题将持续成为中美博弈的焦点之一。美国强势介入南海问题后，南海主权声索国对华态度发生了微妙的转变，而域外国家对南海问题的介入程度和方式显著提升，使中国维护南海权益的难度增加。但是，美国南海新政策的实施也不可避免地存在一定的局限性。针对此种局限性，本文做了相应的对策思考，试图有针对性地对美国的南海政策作出有效回击，维护南海地区的和平与稳定。

（注释略）

金永明、崔婷（作者分别是中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授、博士生导师，中国海洋大学海洋发展研究院高级研究员；中国海洋大学法学院博士研究生，中国海洋大学海洋发展研究院研究助理）

摘编自2022年第2期《南洋问题研究》