以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体坚持以邓小平民主与法制建设的理论为指导 , 确立了依法治国的基本治国方略 , 提出了建设社会主义法治国家的基本目标 , 从而解决了我国法治建设的一系列重大理论问题 , 使社会主义法治观更加完善和成熟 , 具有重大的理论贡献。
以江泽民同志为核心的第三代领导集体, 在执政的十三年中, 根据建立社会主义市场经济体制, 推进社会全面进步、深化改革、促进发展、保持稳定的需要, 在进一步实践社会主义民主法制建设的过程中, 以新的理论观点和工作经验丰富和深化了邓小平法制思想, 已初步形成了具有理论形态的法治观, 把我国的民主法制建设推向了新的高度。全面而深入地探讨江泽民同志在法治建设方面的一系列论述, 系统总结第三代中央领导集体在法治建设上的理论成果, 对我们全面把握新世纪我党提出的政治文明建设新思路的深刻内涵, 领会十六大提出的全面建设小康社会的具体目标, 无疑具有重要的现实意义。
一、提出建设社会主义法治国家的基本目标
邓小平高度重视社会主义民主和法制建设, 他主张民主必须制度化、法律化, 使这种制度和法律不因领导人的改变而改变, 不因领导人看法和注意力的改变而改变, 他特别强调有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制标准。毫无疑问, 邓小平的民主法制思想已经具有了依法治国的内涵, 但是他采取的特点语言是“法制”、“加强社会主义法制”等等, 严格地讲, 其治国方略还处在从人治逐渐向法治的过渡时期。1996年初, 法学界和理论界有关“社会主义法制国家”和“社会主义法治国家”的争论引起了江泽民同志的注意。“法制”和“法治”虽只一字之差, 其内涵和要求却相去甚远。“建设社会主义法治国家”的提法更全面地概括了我国社会主义民主法制建设的要求和内涵, 且充分体现了一种强烈的现代意识和时代精神。在经过反复思考和认真调查研究的基础上, 江泽民采纳了正确的意见, 明确提出了“依法治国, 建设社会主义法治国家”的战略目标。1996年, 江泽民首次提出实行“依法治国, 保障国家长治久安”的思想。
此后, 1996年3月八届人大四次会议通过的《经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》, 根据党中央的建议, 把“依法治国, 建设社会主义法治国家”作为一个基本方针确定下来。1997年9月, 江泽民在党的十五大报告中, 第一次把这一方针确定为“党领导人民治理国家的基本方略”, 并将“法制国家”的提法改为“法治国家”。1999年3月, 九届人大二次会议“宪法”修正案明文规定:“中华人民共和国实行依法治国, 建设社会主义法治国家。”
把“建设社会主义法治国家”第一次载入党的纲领性文件和新的宪法修正案, 并把它确定为现代化国家的目标, 标志着中央领导集体对社会主义民主法制建设的认识达到了一个新水平, 是治国思想的一次新的飞跃。“法治国家”的提法把邓小平关于党和政府、组织、个人在宪法和法律范围内活动的思想升格为一种理念、规范和制度, 表明第三代领导核心已不再把法律看成一种治国的手段, 而看成是约束和规范党和政府行动的具有至高无上权威的必然要求。
二、确立依法治国的治国方略
建立社会主义法治社会一直是邓小平时代所追求的目标, 邓小平在法治建设上的重大贡献就是把中国引向法制化的轨道, 因此, 他致力于法律的制度化建设, 开创了当代中国以法制建设为主要内容的制度文明的建设。邓小平关于“法律化”的治国之路, 就是走向依法治国之路, 奠定了依法治国的理论基础。
以江泽民为核心的第三代领导集体在新的历史条件下对邓小平治国方略进行了完整系统的阐述、丰富和发展, 第一次明确地提出了依法治国的科学概念, 并将其确定为中国共产党领导人民治理国家、管理社会的基本方略。在1997年党的十五大报告中江泽民科学地阐述了依法治国的内涵:“依法治国, 就是广大人民群众在党的领导下, 依照宪法和法律的规定, 通过各种途径和形式管理国家事务, 管理经济文化事业, 管理社会事务, 保证国家各项工作都依法进行, 逐步实现社会主义民主的制度化、法律化, 使这种制度和法律不因领导人的改变而改变, 不因领导人看法和注意力的改变而改变。”[1] 据此, 首先, 明确了依法治国的主体是广大人民群众。宪法规定, 国家一切权力属于人民, 人民通过人民代表大会等途径和形式, 依法管理国家事务和社会事务, 而不是少数国家公职人员以言代法, 以权治民。国家公职人员是在人民代表大会授权的范围内具体行使国家行政权或司法权的执行者, 而不是治理国家的主体。其次, 规定了依法治国的客体是国家事务、经济文化事业和社会事务。凡是涉及这些事务的国家行政机关和司法机关的公职人员, 都是人民公仆, 都应当严格依法办事, 正确行使权力, 并且在行使权力的过程中受到法律制度的监督和制约, 承担相应的责任。这些机关和公职人员, 是依法治理的重点。所以说, 依法治国的重点是依法治权、治官、治吏, 防止权力被滥用, 而不是依法治民。第三, 依法治国的基本依据是宪法和法律。宪法是国家的根本大法, 其他法规、规章、政策, 都不能同宪法和法律相抵触, 更不能以言代法、以权压法。第四, 依法治国的实质是全面推行“法治”, 消除“人治”。所谓全面推行“法治”, 就是保证国家各项工作都依法进行。“法治”和“人治”的区别, 不在于是否由什么人去治理, 而在于依据什么去治理, 是依据统治阶级的意志——法, 还是依据个人的意愿。根据党的十五大依法治国, 建设社会主义法治国家的精神, 1999年将“中华人民共和国实行依法治国, 建设社会主义法治国家”纳入了宪法规定。从此, 依法治国不仅是党的主张, 也成了国家根本大法规定的国家行动指南, 表明我们从此走上了法治国家的道路。在党的十六大上, 江泽民高度概括了社会主义民主政治的基本要素, 他说:“发展社会主义民主政治, 最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”[2] 把党的领导、人民当家作主、依法治国统一在一起, 是对十五大以来把依法治国看成是党的领导、发扬人民民主和依法办事的统一的进一步提炼, 是具有重要意义的划时代表述。把法治作为民主政治的要素, 把建设社会主义法治国家确定为建设有中国特色社会主义的政治目标和党在社会主义初级阶段的基本纲领, 揭示了民主政治在一定意义上就是法治政治。在十六大报告中, 江泽民把以法治为重要内容的民主政治提炼为社会主义政治文明, 把政治文明并列为与物质文明、精神文明同等的地位, 是对社会主义民主政治的重要弘扬, 表明我们党对治国的目标性和方向性越来越明确和坚定不移。
三、加强立法工作, 建立和完善适应社会主义市场经济的法律体系
立法是法治建设的第一环节。建立体现党的主张和人民的意志, 适应社会和经济发展需要的中国特色的法律体系, 是依法治国的基础和前提。十三年来, 在以江泽民为核心的中央领导集体的努力下, 立法工作成果显著, 硕果累累。正如江泽民总结的那样, 我国的“立法工作步伐大大加快, 在政治、经济、文化、社会生活方面, 制定了一系列重要的法律和法规。”[3] 立法工作的快速发展, 被舆论认为法治建设“驶入了快车道”。但也必须看到, 我国的法律无论是在数量还是在质量方面都与现代化的要求和建立比较完备的社会主义法制的要求, 存在着不小的距离, 还不能很好地适应社会主义市场经济和现代化建设的需要。建立和完善中国特色社会主义的市场经济法律体系, 毕竟是一项前无古人的伟大工程, 要形成这样的体系, 还有相当数量的法律、法规尚待制定或修改, 其中不少立法项目的难度很大, 立法任务仍然十分繁重。而且比立法数量更为关键的是立法质量问题。对此, 江泽民强调要以改革的精神解决立法中的难题, 立法机关要以宪法为依据, 以国家的整体利益和人民的根本利益为出发点, 坚持和维护社会主义法律制度的统一和尊严, 要按照严格的法定程序加强立法工作, 提高立法质量, 使制定的法律、法规尽可能周到、周密、周详, 切实可行, 到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系。在这基础之上, 江泽民还提出了适时、细化的立法思想和立法原则。他说:“经济在发展, 社会在进步, 新情况、新问题不断地出现, 解决问题的新经验也会不断地产生。……有了新情况、新问题、新经验, 经过研究和总结, 就要适时的制定新的有关法律和法规。这样才能避免新问题出来了而仍然陷于用老的办法去处理问题的很不规范也很难以从容行事的被动局面。”“在立法方面, 除了制定各种基本法律和法规以外, 为了保障这些法律和法规的顺利实施, 还必须在积累实践经验的基础上, 搞出实施各种基本法律和法规所需要的具体条例来, 没有这种条例, 基本法律和法规的贯彻落实就会遇到许多困难。”[3] 江泽民这一思想和原则是对过去延续多年的“成熟一个制定一个”、“宜粗不宜细”的立法思想的突破和修正, 具有重要的指导意义。
四、加强和改善行政执法, 严格依法行政
法治的基本要求就是国家机关都严格依法行使其权力, 依法处理国家事务, 治理国家。可以说, 法治能否取得成效, 主要取决于是否依法行政。行政执法不仅是依法治国不可或缺的一环, 而且是关键的一环。行政执法在实行和坚持依法治国, 建设社会主义法治国家的过程中具有十分重要的地位和作用。
在我国法律体系中, 约有80%以上的法律法规是由行政机关执行的, 而且, 随着政府职能的转变, 依法行政, 用法律手段调节和管理各个领域的活动, 将逐渐成为政府机关活动的重要形式。所以, 行政机关能否依法行政, 将从总体上决定我国依法治国、建设社会主义法治国家的目标能否实现。因此, 只有加强行政执法工作, 改善行政执法活动, 才能有力地实行和坚持依法治国。江泽民同志指出:“干部依法决策、依法行政是依法治国的重要环节。”[3] 为此, 江泽民同志再三强调:“要保证政府机关坚持依法行政, 保障公民权利, 坚决制止政府机关中存在的滥用权力, 违法行政的现象。”[4] 为了全面贯彻落实江泽民依法执政的总体思想, 国务院于1999年12月8日作出了《关于全面推进依法行政的决定》, 要求地方各级政府, 国务院各部门扎扎实实地贯彻依法治国基本方略, 全面推进依法行政, 从严治政, 建设廉洁、勤政、务实、高效政府。在中央统一指导下, 各级政府行政部门闻风而动, 他们严格依照宪法、法律和部门规章管理国家和社会事务, 实行了行政执法责任制、执法过错追究制、错案追究制、评议考核制和执法公示制, 并且广泛听取社会各界的批评和建议, 使各级国家机关及其工作人员置于有效的监督之下。对于以上进步, 中央领导集体在予以肯定的同时, 也强调要突出各级行政机关进一步加强和改善行政执法, 提高执法效率, 切实解决执法不力, 放弃法定职责或超越法定权力的问题;要继续抓紧执法队伍建设, 加强考核、任用、奖惩等制度建设。
五、推进司法改革, 保证司法机关依法独立公正地行使司法权
党的十五大文件要求, 推进司法改革, 从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权, 建立冤案、错案责任追究制, 要加强执法和司法队伍建设。随后, 江泽民在全国政治工作会议上也强调:“要保证司法机关严格执法, 坚决纠正有法不依、违法不究的现象, 有领导地加快司法改革步伐, 逐步形成有中国特色的司法体制。对执法中存在的地方保护主义和部门保护主义, 对一些领导干部以言代法, 干预司法部门独立办案的行为, 对一些司法人员知法犯法、贪赃枉法的活动, 要依照党纪国法严肃查处。同时, 要继续建立和健全有关制度, 从根本上保证严肃、公正执法。”[4] 为保证司法公正, 党的十五大决定实行司法改革, 江泽民就此提出了司法改革和加强司法工作的指导思想和具体要求。首先, 要认识司法改革、惩治司法腐败的迫切性。1997年底, 江泽民在一次讲话中愤慨地谈到:“有法不依、执法不严、执法不公、吃拿卡要、索贿受贿、贪赃枉法、欺压百姓等问题时有发生, 群众反映强烈, 这些问题严重影响我们政法队伍的形象, 损害党和政府的威信, 对这些问题特别是司法腐败的危害性, 必须有足够的认识。”[4]
为了最大限度地杜绝司法腐败, 就必须加强司法队伍建设。首先, “ 要坚决把那些素质差、执法犯法、贪赃枉法的害群之马清除出政法队伍。”[5] 江泽民同志强调, 我们要深入细致地开展思想政治教育, 用邓小平理论和党的路线、方针、政策武装广大政法干警的头脑, 努力提高他们的政治素质, 增强他们的群众观念和职业道德观念, 提高他们廉洁奉公、严肃执法的自觉性和自律能力。[4] 其次, 反对地方保护主义和部门保护主义, 为执法部门创造良好的执法环境, 确保司法机关独立行使职权。针对地方保护主义和部门保护主义、一些领导干部以言代法干预司法部门独立办案的行为, 有关部门积极改革和完善了包括侦查、诉讼、审判和刑罚执行, 调整行政机关和司法机关相互关系以及理顺司法机关内部关系在内的司法体制, 取得了显著的成效。第三、建立健全各项司法制度, 从制度上保证严肃、公正执法。十五大报告要求司法机关建立起冤案、错案追究制度。江泽民指出, 要加快建立和完善各项制度, 通过完善的自律和他律机制, 保证政法队伍做到清正廉洁, 严肃执法。[4] 要建立监督机制, 加强党内监督、法律监督、群众监督和舆论监督, 把司法活动置于强有力的社会监督体系之中。
六、提高全民族的法律意识和法制观念, 是实现法治的重要任务和途径
江泽民同志深知普法教育与实现依法治国的紧密联系。他说;“如果人们的法律意识和法制观念淡薄, 思想政治素质低, 再好的法律和制度也会因为得不到遵守而不起作用, 甚至形同虚设。”[3] 他认为依法治国的治本措施离不开立法、执法、司法和普法教育这四个环节, 他说:“依法治国, 必须治本与治标相结合, 治本, 就是要在立法、执法、司法和普法这些重大方面, 做扎实的工作, 取得突破性进展。”[6] 他还说:“坚持依法治国, 一个重要的任务是要不断提高广大干部、群众的法律意识和法制观念。”[3] 从普法教育角度来看, 普法教育的目标和任务是增强广大人民群众和干部的法律观念, 但重点是提高干部尤其是领导干部的法律观念。广大干部特别是各级领导干部一定要带头学习法律知识, 这既是我们的干部做好工作, 提高领导能力和管理水平的需要, 也是带领广大人民群众学法、用法和自觉遵守法律的需要。以江泽民为核心的领导集体, 非常重视提高广大干部特别是领导干部的法律素质, 他曾明确提出:各级领导干部一定要增强学习法律知识的自觉性, 并且要形成制度, 除了每年集中听一两次法制课外, 还要充分发挥各级党校、干校在传授法律知识中的作用。为进一步开展普法教育, 国家已经开展了第四个五年普法教育的活动, “四五”普法规划的实施, 将实现由提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变, 实现由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变。
以江泽民为核心的第三代领导集体, 关于社会主义法治建设的新论述, 进一步丰富和发展了邓小平同志关于社会主义民主法制建设的理论, 它是我国社会主义法治建设的重要指导, 也是“三个代表”重要思想的重要组成部分。全党上下要认真钻研江泽民同志关于法治建设的有关论述, 身体力行地去倡导和实践法治建设, 依法治国的基本方略就会顺利实现。
任舒泽，时为武汉大学政治与公共管理学院政治理论系副教授。
来源：《社会主义研究》2004年第5期。
