冷战结束后，北约先后实现了五轮东扩，俄罗斯对北约东扩的态度经历了从警惕到希望加入北约再到强烈反对的变化。俄罗斯政府认为，美国曾承诺北约不东扩，但1990年两德统一时，美俄之间并没有就北约停止扩张达成明确的协议。2021年以后，普京政府在北约东扩，尤其是乌克兰加入北约问题上态度愈发强硬，要求北约作出停止扩张的法律承诺。乌克兰对北约东扩的态度则经历了从摇摆到不再谋求加入北约，再到以宪法和法律形式确定争取加入北约的变化。美国的冷战思维和俄罗斯的传统观念是乌克兰危机爆发和不断升级的两个重要因素。美俄在北约东扩问题上的龃龉反映出双方对主权不可侵犯和安全不可分割原则的各自主张。
1990年10月3日两德统一后，北约东扩是一个渐进的过程。俄美争执的一个焦点是美国是否对俄有过北约停止东扩的外交承诺。1993年以来俄美有关北约东扩的争执始终存在，但是矛盾并没有激化。2014年乌克兰危机爆发以后，乌克兰将加入北约作为国家政策目标，乌克兰逐渐成为俄美关系中最尖锐的问题。进入2021年后，普京总统一再强调，乌克兰加入北约威胁俄罗斯的安全，这是俄罗斯的“红线”。美国和北约拒绝俄罗斯的要求，强调是否加入北约是乌克兰的自主决定，第三方无权干涉。北约东扩、俄乌矛盾、俄美博弈、俄欧争端，所有这些混杂在一起，最终导致2022年的俄乌冲突。
一、北约东扩与俄罗斯态度的转变
冷战结束后，北约为吸纳新成员国制定了三步走策略：首先是加入北约“和平伙伴关系计划”；第二步是加入北约“成员国行动计划”，参与“成员国行动计划”的国家一般被视为北约候选国；第三步是北约的正式邀请及所有成员国的批准。1997年7月，北约马德里首脑会议决定，接纳波兰、捷克和匈牙利为首批北约扩展成员国。1999年4月，北约成立50周年之际，三国成为北约正式成员，北约东扩迈开了第一步。此后，中东欧国家纷纷申请加入北约，北约先后实现了五轮东扩，北约发展到30国，10亿人口。目前，乌克兰、格鲁吉亚、波斯尼亚和黑塞哥维那（波黑）都已经申请加入北约，巴尔干地区只有塞尔维亚和波黑不是北约成员国。
俄罗斯一开始就对北约的扩张保持警惕。1990年代，叶利钦多次致信克林顿，对北约东扩表示不满，要求建立泛欧安全体系。在1994年12月的欧洲安全与合作峰会上，叶利钦表示：“你们为什么播下不信任的种子？欧洲有陷入冷和平的危险。历史证明，认为各个大洲和整个国际社会的命运可以通过一个单一的首都来管理是一种危险的幻想。”叶利钦总统和普京总统都曾表示希望加入北约。2000年6月，克林顿访问莫斯科时，普京当面向其提出希望加入北约。当然，叶利钦和普京还是略有不同，叶利钦最初确实希望成为北约的一员，而普京更多的是一种试探策略。无论是叶利钦还是普京，都要求俄罗斯在北约内获得某种特殊地位，即不同于其他中东欧国家，要高于一般成员国，在重大事项上具有否决权，这是美国完全无法接受的。
克林顿政府实际上采取了一种双轨策略，一方面坚持北约东扩，另一方面尽力安抚俄罗斯。小布什总统上台后，继续推动北约东扩。在同一时期，俄美矛盾不断累积。美国批评俄罗斯国内民主进程倒退，批评俄罗斯发动两次车臣战争（1994、1999）和俄格战争（2008）。俄罗斯则批评美国支持车臣恐怖分子，反对北约1999年空袭南联盟，批评2002年美国退出“反弹道导弹条约”。2003年和2004年，格鲁吉亚和乌克兰接连发生政权更迭，新政权都采取“亲美反俄”的立场，俄指责这些国家的“颜色革命”背后都有美国的支持。此后，俄罗斯开始采取各种措施，阻止原苏联国家特别是乌克兰加入北约。普京也开始采取反制措施，筹谋组建俄罗斯自己的区域性军事联盟。2002年，莫斯科组建了集体安全条约组织，这个军事组织包括六个原苏联国家，它成为俄罗斯在欧亚地区的政策工具，实际上是一个缩小版的华约。
由于俄罗斯的反对和成员国的内部分歧，2008年北约布加勒斯特峰会最后通过的声明称乌克兰和格鲁吉亚在未来可以成为北约成员国，但是拒绝两个国家加入“成员国行动计划”，有关两国入约的问题实际上暂停了。
2021年以后，普京政府态度愈益强硬。2021年12月15日，俄罗斯突然提出己方详细的“书面法律安全保障”草案，要求与美国和北约签署，彻底将乌克兰和格鲁吉亚等原苏联国家排除在北约之外，将北约在欧洲的军事部署恢复到1997年5月27日之前的状态，北约及其成员国不得在乌克兰、东欧、南高加索及中亚进行任何军事活动，要求限期答复，不得拖延至12月21日。美国和北约指责该要求形同最后通牒，予以拒绝。2022年2月24日，普京宣布开展对乌“特别军事行动”，理由之一就是“2021年12月，我们再次尝试与美国及其盟国就欧洲安全和北约不扩张的原则达成协议。我们的努力是徒劳的。美国没有改变其立场。它认为没有必要在对我们至关重要的问题上与俄罗斯达成协议。美国在追求自己的目标，却忽视我们的利益。”
二、美国是否承诺过北约不东扩
俄罗斯政府认为，1990年美国时任国务卿贝克曾亲自向苏联领导人戈尔巴乔夫保证，北约不会东扩。俄罗斯外交部发言人扎哈罗娃引用的材料包括1990年贝克与苏联外长谢瓦尔德纳泽在莫斯科的谈话录音，“结果应该是保证不会在德国东部部署北约军队。事实上，可以对此实施全面禁令”。扎哈罗娃提到贝克与戈尔巴乔夫会晤时也说过，北约“不会向东扩张哪怕一英寸”。普京和俄罗斯其他高级官员也多次表达过类似观点。
美国政府的解释是，1990年2月9日贝克与戈尔巴乔夫的莫斯科会谈主要是谈德国统一问题。贝克的发言仅仅涉及德国，意为在统一的德国中北约的管辖权不会向东扩一英寸，即不扩张到东德。贝克的发言不涉及其他东欧国家，贝克也没有权力可以代表北约。美俄双方没有就北约东扩问题签署过任何协议，而且即使签署协议也需要得到北约的批准，这些都没有。美国也不可能认可俄罗斯在北约东扩问题上拥有否决权。北约强调，“西方从未作出过不将北约扩大到统一德国边界之外的政治或法律约束性承诺”。所谓的承诺是一个“迷思”，所以也不存在“违背承诺”。“德国外长根舍和美国国务卿贝克的谈话主要围绕德国统一问题，苏联对话者从未表达过这方面的关切。在1990年7月最终导致戈尔巴乔夫接受统一的德国加入北约的关键‘2+4’谈判中，这一问题从未被提出。正如苏联外交部长谢瓦尔德纳泽所说，“苏联和华约解体以及北约接纳前华约成员国的想法超出了当时主要人物的想象。”
2014年10月，在回答记者有关贝克表态“北约不会向东扩张一英寸”的问题时，戈尔巴乔夫承认：“‘北约东扩’这个话题根本没有讨论过，那些年也没有提起过。我说这话是完全负责任的。没有一个东欧国家提出过这个问题，甚至在1991年华沙条约组织停止存在后也没有。西方领导人也没有提出这个问题。我们提出的另一个问题得到了讨论：确保北约的军事结构不会推进，并且在德国统一后，北约联盟的额外武装力量不会部署在当时的民主德国领土上。你问题中提到的贝克的陈述就是在这种背景下作出的。科尔和根舍谈到了这一点。” “为了巩固这一政治义务，一切可以做的和需要做的事情都已经做了。并且实现了。与德国达成的最终解决协议规定，不会在该国东部建立新的军事结构；不会部署额外的部队；那里不会放置任何大规模杀伤性武器。这些年一直在关注这些事情。所以，不要把戈尔巴乔夫和当时的苏联当局描绘成被西方玩弄于股掌之间的天真烂漫的人。如果说有天真，那就是后来，当这个问题出现的时候。俄罗斯最初并不反对。美国及其盟友做出北约东扩的决定是在1993年。我从一开始就认为这是一个大错误。这绝对违反了1990年向我们做出的声明的精神和保证。就德国而言，这些在法律上受到珍视，也得到遵守。”
当然，如果1990年戈尔巴乔夫坚持要求签署北约不能东扩的协议，考虑到当时的政治形势，特别是德国迫切希望迅速统一，美国和北约很可能会同意，因为德国统一并留在北约，就是美国和北约的巨大胜利。但是，苏联国内政治和经济局势的恶化，戈尔巴乔夫个人外交经验的缺乏，俄罗斯急需美国的经济援助，戈尔巴乔夫和叶利钦都渴望美国和西方国家的政治支持，东欧国家加入北约的愿望还不明显，所有这些因素都影响了苏联的立场和判断，导致了最终的结果。
三、乌克兰立场的转变
1991年12月，独立后的乌克兰很快加入了北大西洋合作理事会。1994年，乌克兰和格鲁吉亚加入了北约“和平伙伴关系计划”，乌克兰是原苏联加盟共和国中第一个加入该计划的国家。1997年7月，北约马德里峰会建立了“北约—乌克兰伙伴关系”。1997年7月9日，乌克兰与北约签署“特殊伙伴关系宪章”，建立了“北约—乌克兰委员会”，北约在基辅设立了常驻办公室。2014年乌克兰危机爆发以后，北约和乌克兰的合作不断加强，常年进行各种互访、联合演习和军事训练。2018年3月，北约正式承认乌克兰“申请国”地位。2020年6月12日，北约给予乌克兰“增强机会伙伴国”地位。
由于乌克兰的民族构成与俄乌之间特殊的历史、地理及文化因素，乌克兰在加入北约的问题上一直存在摇摆。2002年库奇马总统时期，乌克兰曾表示要加入北约。2005年上台的尤先科政府明确表示乌克兰准备加入北约。乌克兰也采取了一些实质性步骤，按照北约的军事和政治标准进行整改，军队实行了志愿兵制度。2010年亚努科维奇总统上台后，乌克兰的国家政策出现变化。乌议会通过了《对内和对外政策原则法》，确立了乌克兰的“不结盟国家”地位，不再谋求加入北约。2014年以后，由于俄罗斯合并克里米亚并介入顿巴斯战争，乌克兰民众认识到“非集团”政策不足以保障自身安全，支持加入北约的人数大增。波罗申科总统积极推动乌克兰加入北约的进程。2014年12月23日，乌克兰议会以绝对多数票通过波罗申科提交的关于乌克兰放弃“不结盟国家”地位的法案。
2017年6月8日，乌克兰议会通过《对内和对外政策原则法》修正案，将最终加入北约确定为该国的外交政策优先方向。2019年2月7日，乌克兰议会通过宪法修正案，将加入欧盟和北约作为国家基本方针写入宪法。2020年9月14日，泽连斯基总统批准了乌克兰新的国家安全战略。该战略规定，发展与北约的独特伙伴关系，最终目标是加入北约。2021年4月6日，泽连斯基在与北约秘书长斯托尔滕贝格讨论顿巴斯局势时强调：“我们致力于军队和国防部门改革，但单凭改革阻挡不住俄罗斯。北约是结束顿巴斯战争的唯一途径。”针对俄罗斯日益强烈的反对，2021年12月16日，泽连斯基在北约总部表示，乌克兰的北约成员国问题应该由乌克兰人民和北约联盟来决定，而不应该考虑其他国家的威胁或“红线”。泽连斯基也对北约国家的怀疑和犹豫表达了不满。
乌克兰外长库列巴强调：“我不太理解，为什么在法国和其他民主国家有那么多热心的（官员）助理、分析师和专家认为，乌克兰放弃加入北约将使普京不那么具有侵略性。这种错误逻辑与历史事实相矛盾。2010年，乌克兰通过了一项特别法律，正式放弃了加入欧洲—大西洋共同体的渴望。2014年年初，经过四年的中立和不结盟状态，俄罗斯的坦克越过我国边境进入了克里米亚和顿巴斯，我强调，这项法律当时已经生效。我们是一个不结盟国家。没有关于加入北约的对话。乌克兰对这一政策（加入北约）的支持率没有达到30%。然而，坦克仍然在运转。‘绿人’（俄罗斯士兵）仍然出现在克里米亚。这就是问题所在。如果乌克兰的中立不结盟地位在2014年没有震慑普京，那么它现在应该如何震慑普京？答案是显而易见的——绝对不可能。”“我绝对拒绝多年来不时提出的任何关于乌克兰的建议，即乌克兰应该成为东西方之间的‘缓冲’或‘桥梁’。我们不在中间。我们是西方的一部分，不可分割的一部分。历史上也是如此。如果西方不准备完全接纳我们，我们仍将作为西方的一部分继续发展，直到西方想要接纳乌克兰。”
四、结语
北约1949年的建立，主要是为了防范苏联。北约1991年后的维持，主要是为了防范俄罗斯。俄罗斯就是北约存在的意义，北约是美国控制欧洲、遏制俄罗斯的工具，俄罗斯对这一点的感知是准确的。但是不可否认，俄罗斯实际上也在利用和夸大北约的威胁，其近年对格鲁吉亚、乌克兰、白俄罗斯、摩尔多瓦、哈萨克斯坦的行为具有很强的关联性。乌克兰危机的爆发和不断升级，源于美国的冷战思维与俄罗斯的传统观念。
1990年两德统一时，美国对于北约停止东扩没有明确的承诺或协议。1990年的核心问题是德国的统一，以及统一的德国是否留在北约。1991至1992年，核心问题是应对苏联解体和防止核扩散。随着时间的推移和形势的变化，尤其是东欧国家的强烈愿望和俄罗斯国内政局的变化，1993年以后，美国的态度逐渐发生了转变，北约东扩开始提上议事日程。北约逐渐实现了除乌克兰外的欧洲大一统。
北约东扩是一个包含三重维度的问题：美国确实存在冷战思维，期望控制欧洲，巩固冷战成果，建立对俄包围圈，维持自己的霸权地位；广大的中东欧国家对俄罗斯的恐惧推动了北约东扩的进程；俄罗斯继承了沙皇俄国和苏联的传统思维，希望控制周边国家，建立自己的缓冲带和势力范围，重建大国地位。
1991年12月1日乌克兰举行独立公投后，叶利钦领导的俄罗斯联邦是第一批公开承认乌克兰独立的国家。1997年5月31日，两国签署《俄乌友好、合作与伙伴关系条约》，承诺互相尊重主权和领土完整，尊重现有边界。2000年普京上台后，随着权力的巩固和实力的恢复，普京从叶利钦的立场大幅度后撤。俄罗斯政治精英集团不愿意接受冷战终结和苏联解体造成的地缘政治现实，普京本人多次公开质疑乌克兰国家和乌克兰民族存在的合理性与合法性。普京认为，乌克兰本来是不存在的，这个国家就是列宁和布尔什维克生造出来的，乌克兰的领土是斯大林和赫鲁晓夫的愚蠢给予的，乌克兰民族主义是一战前奥匈帝国等国际反俄势力培植出来的，2014年以后持续的乌克兰危机是美国和西方国家煽动的结果。
普京的历史叙事与乌克兰的历史叙事截然相反，也被世界绝大多数国家拒绝，联合国大会有关乌克兰主权和领土完整的多次表决证明了这一点。德国总理朔尔茨公开批评，“普京总统总是把不可分割的安全挂在嘴边，然而，事实上他是想通过武力将欧洲大陆重新划分为以前的势力范围”。
对于北约东扩，美国强调主权的不可侵犯，而俄罗斯则强调安全的不可分割。相对于安全的不可分割，主权的不可侵犯更为重要，主权不可侵犯要高于安全不可分割。主权是一切国际法的基础，没有主权就谈不上安全。在北约东扩问题上，乌克兰、格鲁吉亚等国把北约看成是维护国家独立和领土完整的重要手段，这一事实本身耐人寻味。中东欧国家的“恐俄症”有臆想的成分，也有理性的因素；有历史的沉淀，也有现实的感受。乌克兰不承认自己属于“俄罗斯世界”，也不认为存在“后苏联空间”，乌克兰认为自己是完全独立的主权国家，有权选择自己的国家发展道路。乌克兰危机的核心不是中立与否的问题，而是独立与否的问题。
美国国内大量东欧移民及其后裔推动了美国对俄政策的形成。卡特政府的国家安全事务助理布热津斯基和美国第一位女国务卿、克林顿政府时期的奥尔布赖特坚决支持北约东扩。值得注意的是，这两位都是来自东欧地区的移民，前者来自波兰，后者来自捷克斯洛伐克。拜登政府的国务卿布林肯和负责东欧事务的副国务卿纽兰都是来自乌克兰的移民后裔，前者来自基辅，后者来自敖德萨地区。
乌克兰加入北约的前景仍然不确定。对于乌克兰加入北约，总的来说，美国比欧洲积极，东欧比西欧积极。因为2014年的乌克兰危机和2022年的俄乌冲突，美国在这个问题上非常谨慎，美国感受到了俄罗斯的愤怒，也感受到了防区和责任无限扩大带来的风险不可控。美国充分考虑俄罗斯的安全关切，停止北约扩张；俄罗斯尊重乌克兰的独立与主权；乌克兰加入欧盟而不加入北约，这也许是围绕乌克兰的安全困境的一个解决办法。然而，问题的关键是，有关的各方，特别是乌克兰、俄罗斯、美利坚三方，是否能够接受这样的政治安排。
（作者：韩克敌，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所副研究员。本文摘自《俄罗斯东欧中亚研究》2022年第5期）
