内容提要：积极就业政策从应对总量矛盾转向应对结构性矛盾，是在发展中保障和改善民生，推动高质量发展，促进全体人民共同富裕的必然要求。近年来，随着数字经济的发展，大量新型职业和新的就业形态涌现，这些新创岗位多采用灵活就业的形式，然而由于户籍制度依然存在、基本公共服务供给体系存在分割现象，以及其他影响平等就业和均等享受社会保障的制度和政策弊端的存在，非正规就业比重不减反增。非正规就业通过劳动力内卷给供给侧和需求侧带来不利影响。要缓解这种不利影响，需要破解经济发展过程中长期存在的诸多难题。同时需要积极探索新型社会保障覆盖模式，使灵活就业不再是非正规就业的同义语，从而实现生产率提高、生产率分享、社会流动性增强和社会福利水平提高的统一。

关键词：结构性失业；灵活就业；非正规就业，数字经济

党的二十大报告强调，强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业。报告还特别抓住新情况下就业矛盾的特点，突出了就业工作的重点，要求推动解决结构性就业矛盾。在很长时间里，中国就业主要面临劳动力过剩而岗位不足的总量矛盾。随着2004年中国经济跨过刘易斯转折点，2011年以后劳动年龄人口也进入负增长，劳动力短缺现象经常发生，同时结构性就业矛盾愈加突出。就业的结构性矛盾造成一系列问题。首先，劳动者特别是新成长劳动力就业难和企业招工难现象同时存在，劳动力市场匹配度偏低。其次，在技术变革和产业调整中，被更新的岗位和新创造的岗位在数量上不对称，结构性失业现象增多。再次，较大人群处于灵活就业状态，又由于工作不稳定、工资偏低、社会保障不充分等问题，转变成非正规就业。最后，非正规就业阻碍了社会性流动，劳动者实现自身发展的机会变窄。因此，积极就业政策从应对总量矛盾转向应对结构性矛盾，是在发展中保障和改善民生，推动高质量发展，促进全体人民共同富裕的必然要求。

劳动经济学通常对就业做出正规就业与非正规就业两种类型的划分。大体上说，我们可以按照是否具有正式劳动合同、参加基本社会保险、稳定的岗位、合理的劳动时间、符合社会平均水平的工资和待遇等，区分正规就业与非正规就业。在实际中，对哪些劳动者处于何种就业的类型做出区分，在个体层面通常是可行的。然而，在宏观层面做出整体评估则有较大的难度。不过，我们可以从众多调查和研究中得到一些规律性的经验，借助城镇就业结构数据，尝试做出一种粗线条的识别。

我们看到的城镇就业数据，其实并非来自同一个统计体系。从基于住户的抽样调查数据，我们可以得到城镇就业人员这个加总数据，同时，由于抽样规模等技术原因，却无法从同一数据来源获得更详细的分类就业数据。因此，要想得到分类就业数，就要诉诸于报表制度中汇总的数据，以及其他部门的调查数据。具体来说，根据报表制度和相关部门的数据，城镇就业可以按照国有单位、城镇集体单位、股份合作单位、联营单位、有限责任公司、股份有限公司、私营企业、港澳台商投资单位、外商投资单位，以及个体城镇就业等做出分类。

根据前述的识别标准，城镇就业中有两个组成部分，具有典型的灵活就业特征，我们可以粗略地将其视为非正规就业。第一个部分是个体就业。这部分包括自我雇佣以及个体工商户雇用的人员。显而易见，在几乎所有的就业条件上，这种就业类型都难以满足正规就业的标准。2019年，这个群体占城镇就业的25.8%。第二个部分则是一个统计“余项”。基于住户调查得到的全部城镇就业总数，与各种经济类型就业的加总数之间，存在着一个差额或余项，大体上反映了那些没有被单位或者工商登记部门所记录的就业人员。2019年，这部分人群占城镇就业的5.1%。把这两个部分合计起来，占到城镇就业的30.9%。这个比例的变化轨迹，可以反映出城镇非正规就业或灵活就业的几个特征。

在20世纪90年代中期以前，就业仍在一定程度上保留着计划经济的特征，劳动力市场尚未获得充分的发育，灵活就业比重并不高，1990年仅为17.2%。伴随着国有企业进行减员增效改革，作为应对严重的失业下岗现象的手段，灵活就业受到鼓励，比重逐渐提高并在2003年达到49.1%。由于那个时候劳动力市场制度尚不完善，所以，灵活就业与非正规就业两个概念之间几乎可以划等号。随着就业形势逐渐得到好转，特别是2004年中国经济跨过刘易斯转折点，劳动力短缺现象日渐严重化，以及2011年以后劳动年龄人口的负增长，灵活就业比重显著下降，2013年之后大体稳定在30%左右。

可见，灵活就业是打破计划经济“铁饭碗”的产物。同时，劳动力市场制度的完善有利于就业规范程度提高。伴随着中国经济跨过刘易斯转折点，劳动立法和执法得到增强，最低工资、集体协商、劳动合同等制度得到迅速推广，基本社会保险制度的覆盖率也得到大幅度扩大，都增强了就业的规范化程度。从一定意义上，很多灵活就业人员也获得了较好的社会保护，并不完全等同于非正规就业。

近年来，随着数字经济的发展，特别是一些数字经济平台企业的发展，以及新型职业和新的就业形态的大量涌现，新创就业岗位越来越多地采取了灵活就业的形式。与此同时，由于户籍制度仍然存在，基本公共服务供给体系也存在着分割的现象，以及其他影响平等就业和均等享受社会保障的体制和政策弊端的存在，这些灵活就业或多或少具有非正规就业的性质。与此相应，非正规就业比重不再下降，甚至有一定的回升迹象。

固然，我们不应排斥灵活就业创造岗位的有益功能，也欢迎新型职业和新的就业形态的产生，但是，也要防止和抑制非正规就业比重的过度提高及其负面效果。非正规就业产生的负面效果，主要体现在可以用劳动力内卷来刻画的两种现象上。

首先，劳动力配置呈现出不利于整体生产率提高的倾向。非正规就业通常与劳动力过度集中于低生产率行业的现象有关。一方面，没有与企业签订正式劳动合同的劳动者，以及在个体工商户甚至未注册市场主体中就业的群体，显然更多地从事着低生产率的岗位。另一方面，农业劳动生产率低于非农产业，普通服务业的劳动生产率也低于制造业。2021年，第一产业、第二产业和第三产业的劳动生产率（每个就业人员创造的增加值），分别为487万元、2077万元和1700万元。因此，非正规就业增长和比例提高，则意味着劳动力向低生产率产业的配置。

其次，非熟练劳动者工资以及普通家庭收入的提高受到抑制。根据第七次人口普查数据，2020年，在全部15~59岁劳动年龄人口中，受教育水平在初中及以下的占39.0%，高中占24.8%，高等教育占36.2%。劳动力的这种人力资本禀赋状况，意味着非正规就业的劳动力供给潜力仍然是很大的，这种供求关系加上这类就业的低生产率性质，决定了他们的工资水平及其提高均受到制约。与此同时，这个就业群体获得的社会保护程度也明显低于其他群体。

国际比较研究显示，工资平等程度是社会流动性的一个重要支柱，也恰恰是中国的一个弱项所在。例如，以中国的整体劳动收入中位数为界，位于底部50%的劳动收入，仅相当于位于顶部50%的劳动收入的12.9%，低工资人群的比重达到21.9%。[1]非正规就业压低家庭收入、抑制居民消费和阻碍社会流动的弊端是显而易见的。此外还可以看到，20世纪90年代以来，城镇非正规就业比重与反映收入差距的重要指标基尼系数的起伏变化，几乎遵循了完全相同的轨迹。这显然说明，越多的劳动者群体处于非正规就业，同时意味着较大的人口比重未能获得体面的工资和合理的收入，全社会收入分配的公平程度也就越低。

降低或者缓解劳动力内卷给供给侧和需求侧带来的不利影响，需要破解经济发展过程中长期存在的诸多难题。具体来说，应该从以下三个方面着眼和着力。第一，使技术变革特别是数字经济发展，成为产业之间和企业之间的连接器而不是分离器，促进生产率在不同类型的部门之间以及不同规模的企业之间趋同，在全社会同步提高。第二，拆除尚存的体制机制障碍，疏通劳动力等生产要素的流动渠道，让劳动者及其家庭在资源重新配置过程中分享生产率。第三，扩大社会福利的供给范围和覆盖面，让所有领域的就业者享受均等的基本公共服务。

必须承认的是，数字经济的发展不断地颠覆我们对就业的认知，很多新创岗位与我们熟知的传统就业形态大异其趣。其中不乏对人力资本要求更高，因而从业者能够获得充分市场回报和社会保障的岗位，也有很多更具有灵活就业性质的岗位，在就业稳定性、报酬水平和社会保护方面更具挑战性。譬如快递骑手、网约车司机、剧本杀写手、带货主播等职业，均存在着社会保障体系覆盖的困难。这要求按照新型业态和新就业形态的特点，探索新型的社会保障覆盖模式，使灵活就业不再是非正规就业的同义语，从而实现生产率提高、生产率分享、社会流动性增强和社会福利水平提高的统一。