一、前言
拜登总统于今年5月下旬实现了他任职以来的首次亚洲之行。在俄乌冲突正酣的背景下，美国正在加大力度通过对乌克兰的支援同俄罗斯进行对抗，又在东京参加印太四国峰会（Quad），并构建针对中国的“印太经济架构”（IPEF），凸显美国对外政策采取两线对抗战略。一方面要在欧洲大国争霸的传统舞台同俄罗斯争一高低；另一方面又要在印太地区维持美国的霸权秩序，遏制中国的崛起。在拜登访问日本之后，美国国务卿布林肯于5月26日在乔治敦大学发表美国对华政策的演说指出，“尽管普京总统发动的战争还在继续，我们仍将聚焦于对国际秩序最严峻的长期挑战，这就是中国的挑战。”他的说辞充分反映出美国要在两线对抗的战略目标。
自特朗普进入白宫对中国采取强硬政策后，美国的外交政策陷入了多重自相矛盾的战略困境中。担心中国迅速崛起会挑战美国世界第一的地位。在这一因素作用下，美国把欧洲盟友拉过来要共同对抗中国的崛起。在俄乌冲突前，美国竭尽全力挑拨中俄关系，要与俄罗斯联合在一起对抗中国；在俄乌冲突后，还要中国站在美国一边谴责俄罗斯，又同时在中国周边构建反华包围圈；为了对抗中国，美国无视中美经贸深度相互依赖的状况，提出要在产业供应链和高科技领域与中国公司脱钩。为在印太地区重塑与中国竞争的外部环境，一方面构建美日澳印四方机制下的排华对抗机制，另一方面建构美英澳（AUKUS）三国军事安全机制，并排斥美国在亚太地区第一盟友的日本和印度参加，让日本和印度沦为美国在印太地区的二流伙伴。
这一系列自相矛盾的战略困境的政策目标又在拜登总统掌权之后未加调整而全盘继承，充分显示出美国的战略目标出现了混乱，也反映出美国政治精英的战略思考的立意狭隘，只在乎美国的霸权利益，只要求其盟国和二流伙伴绑架在美国的对外战略目标中即可。
二、美国对华战略的调整带来的战略困境
随着中国经济快速发展接近美国的经济总量，美国政治精英的焦虑感也在同比上升，他们担心美国的霸权会因此旁落。为遏制中国的发展，特朗普政府调整了对华政策，构建起以对抗中国为核心内容的印太战略。这是尼克松总统访华以来，美国对华政策发生的重大转变。如果说尼克松总统时期调整对华战略是为了应对苏联的挑战，那么这次美国对华政策的调整，是把中国作为主要假想敌，重新构建针对中国的区域战略环境。但是美国外交战略的调整并非这么容易，它涉及到美国的霸权秩序的调整。
美国为了重塑围绕中国的国际环境，需要找到支撑美国战略的帮手，但是在印太地区美国的帮手是少之又少，依靠欧洲盟友的帮助是美国不得不做的选择。但是美国的欧洲伙伴们并不可能完全随着美国的指挥棒转，其原因是多重的。首先，英法德意等欧洲国家尽管其政治、经济、军事、意识形态和价值理念等都与美国非常接近，也享受着美国霸权给欧洲带来的利益。但是地缘政治的安全因素还是在欧洲而不是在亚洲，俄罗斯是欧洲国家最为担心的国家。尽管冷战已经结束了有30年，美欧的战略目标还是在不断削弱俄罗斯的影响力。今年2月下旬爆发的俄乌冲突只是以上战略发展遭到俄罗斯的反击带来的结果。欧洲无法把中国列为安全战略中首要或长期的假想敌。
其二，英法德意等欧洲国家与中国尽管存在意识形态和制度上的差异，但并没有妨碍中国和欧洲国家的经贸合作。中国长期以来是这些欧洲国家最大的贸易伙伴，欧洲国家领导人都非常清楚，巨大的中国消费市场是欧洲产品最好的去处。单是这一因素也足见中欧关系的重要性。在俄乌冲突的背景下，欧洲的经济已经被俄罗斯能源减少供应搞得通胀四起，如果欧洲国家紧跟美国对华战略调整，把欧洲巨大消费市场置于敌对假想国来对抗，将会引发欧洲经济萧条，损害欧洲自己的利益。
其三、欧洲国家为了迎合美国印太战略的需要，在人权和“台湾问题”上已经对中国作了很多干涉性的评论。但是欧洲国家已经不是一百多年以前那样走遍世界无对手的国家。今天的欧洲已经无法同中国进行实质性的对抗。不仅没有经济和军事上的力量，在发生冲突的背景下欧洲国家并不具备向印太地区投送大规模军事力量的能力。现在在俄乌冲突的背景下，欧洲国家已经是捉襟见肘不得不把有限的力量放在可能的不测事件上，哪里还有更多的力量来同中国对抗？
在美国一心想推动印太战略的架构中，同美国已经实现战略结盟，又同中国在地缘政治上有潜在冲突的国家就是日本。日本是美国推行印太战略以来最早加入四国机制（Quad）的成员，冷战时期就是美国在亚太地区的重要盟友，曾经是亚太地区经济实力最强的国家，由于中国的崛起，这一地位被中国所取代。被超越的日本现在只有依靠美国，利用美国政治精英对中国崛起的焦虑感，加强同美国之间的同盟关系，在美国同中国的对抗过程中寻求日本利益。
但是日本同美国的政治文化或价值思考并不完全相同，日本人的思考方式更多是亚洲方式，而非西方文化价值链中的一环。此外，美日之间在军事关系上虽然是同盟关系，但是这一同盟并非是平等的同盟，至少不是美国同英国这样可以互相平等商谈的同盟。美国是二战的胜利者，是战后对日本主要的占领国。在1952年美日之间签订和约，日本恢复了国家主权，但是在美国的压力下，美日还签订了”美日安保条约”。从表面上看美日两国似乎是同盟关系，但其实质只是开放了日本的军事基地，让美军可以在日本继续自由驻扎。这一条约显示美日之间并不是完全平等关系，只是证明日本在恢复主权之后，美国可以继续维持霸权地位。美国对日本这样的合作伙伴是心知肚明。正是因为美日两国存在着明显的差异，因此这两国的战略目标和战略发展轨迹不完全一致。当然，美日两国的对外战略中的某些问题上有着相同的认识，其中一点就是他们都希望遏制中国崛起。美国在建设印太霸权秩序过程中，日本并非是美国真正的盟友，这是美国印太战略中又一个难以摆脱的战略困境。
2021年9月，美国为了加强印太战略的安全框架，在印太四方机制（Quad）之外，又同英国和澳大利亚建立Augus机制。这是一个由美英两国向澳大利亚提供核动力攻击潜艇的军事安全合作机制，是三个英语国家在印太地区构建霸权秩序的安排。有了这个合作机制，这三方可以在核动力潜艇方面进行军事武器资源共享。为了区别对待，美国国安会印太专员坎贝尔明确指出，Augus三国安全联盟不会邀请日本参加。据称在拜登总统访问日本时，岸田文雄首相还在会谈时提出过这个问题，结果遭到拜登总统的拒绝。这一联盟的出现，再次证明日本只是美国的二流伙伴。
澳大利亚长期以来一直是美国的重要盟国，是美国主导印太四国机制（Quad）最初的成员，2021年9月澳大利亚又成为Aukus安全联盟的成员。澳大利亚虽然是美国的铁杆盟友，但是它地处南太平洋，与中国的距离相差甚远，实在有些鞭长莫及。此外澳大利亚人口只有2500万人左右，可以动用的人力资源相当有限，难以同中国进行对抗。因此，澳大利亚的存在只是表明，美国在印太地区挑战中国时会显得不那么孤独。
印太四国中的印度其实并不是美国的传统盟友，只是印度同中国有着边界分歧，让美国认知到在对付中国时有一个人口资源大国可以合作。印度地处南亚，是中国的侧翼。当美国等其他国家在中国东海、台海或南海等区域挑起事端时，再增加印度在中国的西南侧翼进行挑事，会牵制中国在东南沿海力量的分布。但是，中印之间除了边界问题有分歧之外，在社会的价值理念和政治文化方面虽然不同，但没有出现价值观念上的相互排斥现象。印度很难成为美国对抗中国的真正有价值的盟友。
综上所述，美国在推动针对中国的印太战略时，能够寻找到的战略盟友屈指可数，因此很难建立起一个类似于北约组织的机构，很难形成战线分明的反华包围圈。日本尽管不被美国所待见，但是日本出于自身利益需要，会竭力帮助美国建立起印太地区以美国为中心的霸权秩序，以显示美日同盟的存在感。因此，从本质上看，美国的印太战略其本质上还只是中美两国的对峙和对抗，不管是印太战略也好，不管是印太四国机制（Quad）也好，或是Aukus三国机制也好，只是美国把外交战略重点转移到印太地区时通过不同的美国霸权形态表现出来而已。美国需要这样的霸权过程，这有助于消除美国政治精英内心中的焦虑感。但是这一系列新机制的出现并没有实质性改变印太地区战略力量的对比。
美国的欧洲盟友由于地缘政治的需要，首要关心的是欧洲安全，美国作为传统的霸权国家，也不得不分配更多的战略资源投入到欧洲的安全舞台上，一方面要维护美欧战略同盟，另一方面要继续应付类似俄乌冲突带来的安全问题。美国可以投入到印太地区的战略资源是有限的，要在力不从心的环境里构建美国新的战略架构其困难度可想而知。
三、美国在“台湾问题”上的战略困境
“台湾问题”是中国国内战争遗留下来没有完全解决的问题。在两蒋时期，“台湾问题”反映了一个被推翻了的旧政府和一个新政府之间取代过程中的政争。李登辉担任台湾地区领导人之后，推行让台湾摆脱中国主权管辖的“两国论”，由此“台湾问题”发生了新的变化，维护国家统一防止分裂成为“台湾问题”的主要内涵。
美国长期以来一直插手“台湾问题”，是影响“台湾问题”得不到解决的外部因素。拜登总统于5月22日到访日本时再拿“台湾问题”说事，甚至用似是而非的方式来表示将会“保护台湾”，这是前所未有挑衅中国政府在“台湾问题”上的立场。在拜登总统回答记者提问后，远在美国的白宫发言人紧急灭火，声称“美国对华政策没有改变”。美国政府既要在新的环境下挑起“台湾问题”给中国带来新的麻烦，又要强调美国对华政策的一致性，凸显美国对华政策在处理“台湾问题”存在着新的困境。
开罗会议是最早讨论台湾摆脱日本殖民统治回归中国的国际会议。如果从开罗会议上论及台湾回归中国算起，至今已接近80年的时间。美国政府处理“台湾问题”存在三个阶段的演进过程。第一阶段是台湾从日本殖民地回归中国政府管辖，在这一阶段从1943年11月的开罗会议到1945年10月25日台湾光复用了不到两年的时间实现了目标。第二阶段是1949年10月中华人民共和国政府取代所谓的“中华民国政府”到中美两国建立外交关系。这一阶段美国政府几乎走过了30年的时间，才真正认知中国政府对“台湾问题”的主权地位。第三阶段是1979年1月1日全国人大常委会发表《告台湾同胞书》为起点，大陆开始了和平统一的新进程，美国在这一进程中扮演的角色正在发生变化。
1943年11月22日至26日举行的开罗会议是最早提出把台湾交还给中国的国际会议。当时，中美英三国领导人就反法西斯联合作战问题进行了讨论，参加会议的美国总统罗斯福为加强中美英三国共同作战反击日军，激励和增强中国军人打击日本侵略者的意志，主动提及在战后应该把日本侵占的中国东北、台湾及澎湖列岛等领土主权交还给中国。经过中美英三国代表多轮双边和三边会议的讨论，最终达成一揽子协议，明确了三国军人共同加强对日联合作战，直至日本无条件投降。同时，会议确定把中国东北、台湾及澎湖列岛交还给中国。从《开罗宣言》中所传达的信息是非常明确的，即中国军人将加强对日作战，作为回报，中国政府在战后收复被日本所窃取的中国领土。因此可以说，台湾回归中国是中国军民在对日作战中做出了巨大民族牺牲换来的，是中国人民用血的代价得来的。中国东北、台湾岛和澎湖列岛回归是中国人民抗日战争的胜利成果。1945年10月25日日本政府依据《波茨坦公告》的精神，实践了中美英三国《开罗宣言》的条件，交出了台湾岛，实现了台湾回到中国怀抱的目标。
在台湾成为中国的一部分之后，中国国内的政治斗争发生了激烈的冲突，导致了民国政府被推翻，国民党当局退守到台湾岛，形成了两岸现在的格局。1949年新中国成立，美国总统杜鲁门在1950年1月5日发表声明，承认“台湾是中国人的事，美国不予干涉”。只是同年6月25日朝鲜半岛发生战争，6月27日杜鲁门再次发表声明，吞噬了1月5日声明的立场，派遣美国军队到台湾海峡进行巡逻，阻止解放军解放台湾。这导致了海峡两岸虽然同属一个中国，但在长达30多年的时间里彼此没有往来的状况。
1972年2月下旬尼克松总统访华，再次确认海峡两岸的中国人都承认一个中国，承认台湾属于中国的一部分。在尼克松总统结束访华前夕发表的《中美上海公报》显示，“美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。”尼克松访华为中美两国政府1979年正式建立外交关系作了重要的铺垫。中美双方在“台湾问题”上已经形成了共识，否定了国际社会中存在的所谓“台湾地位未定论”的观点，回到了1943年12月《开罗宣言》所阐述的立场，即台湾已经回归中国的基础上，确认台湾是中国的一部分，并特别强调美国政府对这一立场不提出异议。
在尼克松总统访华之后，经过长达近7年的谈判，美国政府接受了中国政府所提出的“撤军、断交、废约建交三原则“。1979年中美两国政府正式宣布建立外交关系。如果说尼克松总统访华发表的《中美上海公报》的意义在于连接了美国政府自《开罗宣言》之后“台湾属于中国一部分”的主张写进了《中美上海公报》，成为中美两国政府的共识，那么《中美建交公报》的意义在于“美国政府承认中华人民共和国政府是中国唯一合法政府”的立场。这一立场否定了在台湾的所谓“中华民国政府”是中国政府的立场。在这一建交公报中，美国政府又再次明确强调：“美利坚合众国政府承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。”
从《开罗宣言》到《中美上海公报》，再到《中美建交公报》这一文件链系统说明美国对华政策的演进过程，这是相互连接缺一不可的文件链。反映了二战后台湾交还给中国政府管辖的事实，解决了台湾的归属问题；也反映了1949年中国国内战争引起的政权更迭，经过近30年美国政府终于承认中华人民共和国政府成为中国的唯一合法代表的立场。
即使是“台湾问题”已经有了这样明确的政策逻辑链的发展，美国政府还在为“台湾问题”寻找政策空间。1979年4月，美国政府不顾对中国政府的政治承诺，在废除《美蒋共同防御条约》的同时，又通过了《台湾关系法》，为向台湾提供自我防卫武器提供了法理依据。这一法律的成立又给美国政府提供了干预中国内政的法理环境。美国政府在对华政策上采取两面策略，一边在强调接受“一个中国”的政策，通过接触政策同中国大陆继续交往，另一方面则不断向台湾供应军事武器，间接阻碍和破坏了中国大陆所推动的两岸和平统一的努力。
到了上世纪八十年代末九十年代初，国际环境和台湾岛内的政治环境都发生很大变化。原来看似强大的苏联瞬间瓦解，冷战对峙的时代结束。在台湾，两蒋时代结束，李登辉上台掌权，由于他积极推动“台独分裂”的政策方针，两岸对立和对抗则明显加剧。2000年民进党领导人陈水扁继承了李登辉的“台独”衣钵，鼓吹“一边一国”被国际社会称呼为“麻烦制造者”。2016年5月蔡英文再次作为民进党领导人掌权，不断以“渐进台独”的方式挑衅中国大陆的政策底线，加剧了两岸的紧张局势。
2021年1月拜登政府上台之后，中美关系何去何从，到了一个新的十字路口。一年多的外交过程显示拜登政府并没有摆脱特朗普时期对中国快速崛起的焦虑感。今年5月26日布林肯国务卿发表的对华政策演讲，表明了美国将会把中国看作是长期挑战，把中国看作是美国的长期竞争对手。在他的讲话中还显示，美国并没有放弃“一个中国”政策为基础的对华政策，也表明美国不支持“台独”的立场。中国并不回避挑战，中国也不会害怕竞争。但是涉及到“台湾问题”，出现损害中国核心利益的问题，中国也不会退让。
今天中美关系的紧张和对峙同美国国内狭隘的焦虑心态有密切的关联。美国不愿接受世界第一的地位会旁落，它更担心由此而来的世界霸权也会随之旁落。修昔底德陷阱的发展逻辑一直笼罩在美国政治精英的心中，成为挥之不去的阴影。取代美国的世界霸权不会也不是中国对外战略的目标和方向，中国并不寻求势力范围和霸权秩序，也反对其他国家建立损害中国利益的霸权秩序。中国一直是以积极的态度寻求与包括美国在内的国家进行合作，建立平等交往互利合作的前景，有助于亚太地区乃至世界的繁荣和稳定。
美国不应该在中美关系中玩两面手法，一方面接受一个中国的原则，一方面给台湾军售武器。这样损害中国利益的事情已经发生过很多次，但不可能一直延续下去。台湾是中国的一部分，中国大陆不可能永远让其置放在尚未解决问题的空间里。既然是中国的一部分，实现国家的统一也必然是中国人的使命。因此，要防止中美两国不至于发生冲突，维持两国关系的稳定就有必要推动“台湾问题”的解决，让台湾真正回归到“一个中国”的框架中是合理的安排。在中美走向竞争和对抗的环境里“台湾问题”处理不好会像一根导火索引发区域冲突。现在台湾岛内掌权的是主张“台独”的民进党当局，他们只要启动任何“台独分裂”的程序，就会触动中国大陆的核心利益，就会引爆中美关系已经紧张的态势，如果美国在这样的环境里采取行动阻止中国大陆对“台独分子”惩罚，会给中美关系带来毁灭性的打击。
中美两国如要维持两国关系的稳定，就必须要对“台湾问题”有所管控，防止岛内的“台独分裂势力”的捣乱和破坏。美国不能够在承认一个中国的政策框架下，又同时向台湾出售军事武器。“台湾问题”总有一天会解决，美国政府需要认真思考在“台湾问题”获得解决的背景下，如何发展中美两国关系。
四、结论：适时解决台湾问题有助于中美关系最终走向稳定
在俄乌冲突日趋激烈的背景下，美国开启了构建针对中国的印太战略霸权秩序的过程，以应对中国快速崛起而带来的挑战。今年5月26日布林肯国务卿发表对华政策演讲，把中国的发展看作是对美国的长期挑战，是一种非常严重的误判。美国一边要维护在欧洲地区的老大地位，另一边要构建印太地区的霸权秩序。美国的战略触角伸得太长，使得美国实际上很难在印太战略框架下形成有意义的价值联盟来对抗中国。美国的欧洲盟国忙于应对在乌克兰问题上的挑战，他们没有更多的精力和能力来满足美国的战略需求，其关键的因素还在于，对欧洲国家产生地缘政治意义上安全挑战的国家绝对不是中国。
在印太地区可以支持美国霸权的国家只有日本和澳大利亚。日本并不是美国的真正同盟国，美国邀请英国和澳大利亚参加Augus三国安全联盟时漏掉了日本就是一个证明。美国和日本在遏制中国崛起过程中存在着战略共识，但是这两个国家在战略目标上是不同的。澳大利亚是美国的铁杆盟友，但是地处南太平洋，很难真正介入到印太地区发挥实质性的作用。所谓美国印太战略的真正意义还是美国要为中国制造政治篱笆，只有美国和澳大利亚来支撑的篱笆显得很脆弱。
“台湾问题”一直是困扰中美两国关系发展的重要因素。这个问题不解决，中美两国的竞争和对抗只会加剧不会减弱。要让中美关系趋向稳定不发生颠覆性的变化，就必须管控“台湾问题”，不能让它无序发展。“台湾问题”是美国干涉中国核心利益的重要棋子，也是美国政府的沉重政治负担，这个棋子使用不好会损害美国的自身利益。早日解决“台湾问题”，实现中国的完全统一是未来中国所要做的政策选项之一，这会消除中美关系中一个重要的不确定因素。
包承柯，上海东亚研究所所长助理，教授
来源：《中国评论》月刊2022年8月号
