摘要：SWIFT作为全球应用最广泛的金融报文传送系统，近年来频繁被西方国家用于实施金融制裁。SWIFT被“武器化”引发了国内外关切。部分研究者认为，中国的人民币跨境支付系统（CIPS）可被用来应对SWIFT制裁。本文通过比较SWIFT和CIPS的主要异同，说明两者之间并无明显的可替代性，当下更多是互补并行和协同发展的关系，进而探讨两者协同发展的必要性和可行路径。

关键词：人民币跨境支付系统（CIPS）；SWIFT；协同发展

2022年3月，以俄乌冲突为由，美国和欧盟将7家俄罗斯银行和3家白俄罗斯银行剔除出SWIFT；2022年6月，俄罗斯最大商业银行——俄罗斯联邦储蓄银行亦被剔除出SWIFT。近期，香港金融管理局表示，已对被剔除出SWIFT等情形做好预案。近年来，西方国家多次通过切断金融机构的SWIFT连接来实施金融制裁，将SWIFT“武器化”，引发了国内外关于如何防范SWIFT制裁冲击的热议，也在香港这个中国的国际金融中心引起了广泛的思考。部分研究者认为，中国的人民币跨境支付系统（CIPS）可作为中国应对SWIFT制裁的“备胎”。中国能否运用CIPS应对SWIFT制裁？未来应当如何发展两者的关系？本文将通过比较SWIFT和CIPS的主要异同，说明两者的关系当下更多是互补并行和协同发展，并探讨两者协同发展的必要性和可行路径。

一、SWIFT和CIPS的主要不同之处

（一）成立背景与定位

1.SWIFT

20世纪70年代之前，商业银行之间主要通过电传方式传递支付信息，总体上呈现出速度慢、成本高、安全性差、格式不一致、需人工操作等特点。随着当时国际贸易的快速发展，商业银行迫切需要更加便捷、安全和低成本的跨境支付信息传递方式。1973年，美国、加拿大和欧洲的15个国家的239家银行共同成立了环球同业银行金融电讯协会（The Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication，SWIFT），旨在“打造全球共享的金融报文传送服务、创造一种国际金融报文传送通用语言”。

SWIFT定位于全球共享的金融报文传送系统，其主要特点体现在全球性和报文传输。首先，据其官网信息，SWIFT协会为强调自身中立色彩的全球合作性组织，强调自身并不专门服务于某个国家或某种货币的交易，而是全球绝大多数国家和金融机构共享的金融基础设施。目前，其事实上也在国际清算体系中占有关键地位。其次，SWIFT在国际清算体系中起着信息传递作用，最终的资金清算是由其连接的各国家和地区支付清算系统在收到支付指令后完成。SWIFT要解决的是国际支付清算的信息流，本身并不为客户持有基金或管理账户，也不能够完成资金的实际清算。

2.CIPS

中国自2012年开始建设CIPS，既是为顺应对外开放过程中与国际标准和通行做法相对接的外部要求，也是为了满足人民币国际化的内在需求。一方面，2012年，《金融市场基础设施原则》（Principles for Financial Market Infrastructures，PFMI）成为全球公认的规范金融市场基础设施（FMI）的系统化标准，中国明确以该原则为标准监管国内金融市场基础设施，在跨境清算基础设施方面重点建立符合国际标准和通行做法的整体制度框架和基础性安排，为国际贸易、投融资和金融市场交易等提供高效的跨境支付清算渠道。另一方面，以人民币结算的跨境贸易、直接投资金额快速增加，以经常项目项下为例，2009年经常项目人民币结算金额为36亿元，2012年则增至2.94万亿元，传统人民币跨境支付模式——代理行模式、清算行模式和NRA账户在效率方面的不足凸显。人民币国际化对统一、高效、便捷的人民币跨境支付清算服务产生内在需求。

2015年10月和2018年5月，CIPS（一期）和CIPS（二期）先后投产，对跨境人民币支付清算渠道进行了整合，满足了全球各主要时区人民币业务发展的需要，进一步提高了人民币跨境资金的清算效率。

CIPS是专司人民币跨境支付清算业务的批发类支付系统，是跨境人民币支付清算主渠道，由中国人民银行监管，具有主权特征。CIPS的主要特点体现在人民币跨境支付和清算系统。首先，CIPS的定位是支持特定币种（主要是人民币）在特定情境下（跨境支付时）的清算需求，是中国人民银行建立的、主要支持本币的清算系统。其次，CIPS提供资金清算服务，通过与中国人民银行的大额支付系统相连，完成账户内资金的借记或贷记。CIPS与美国的美元清算系统CHIPS对标，解决的是国际支付清算的资金流。

CIPS是“人民币国际化基础设施中的国家级主干工程”,有助于推动中国与“一带一路”沿线国家、地区的经贸往来，对促进人民币国际化进程会起到重要支撑作用。

（二）主要功能和用户范围

1.SWIFT

SWIFT为全球200多个国家和地区的超过11000家银行、证券机构、金融市场基础设施和企业用户提供报文传送平台和通信标准，并在身份识别、数据分析和合规等领域提供相关服务。SWIFT报文主要支持9大类业务场景：客户付款、金融机构转账、外汇和货币市场交易、托收、证券交易、商品交易、跟单信用证和保函、旅行支票、现金管理和账户状态等。

SWIFT协会成立之初，成员主要为各经济体的主要商业银行。20世纪80年代，经纪商、投资公司、证券公司、证券交易所等非银行金融机构也成为SWIFT用户。2017年，SWIFT通过全球支付创新（Global Payment Innovation，GPI）产品，与跨国企业财务管理系统对接，将SWIFT的用户范围扩展至企业。通过接入SWIFT，银行可完成转账支付、贸易结算、外汇交易，证券公司可完成交割、对账、资金划拨、押品管理，跨国公司财务部门可便捷地与银行通讯并进行财务管理。

2.CIPS

CIPS为跨境人民币支付业务和金融市场业务提供资金清算服务。在跨境人民币支付业务方面，支持跨境贸易、跨境直接投融资、跨境汇款等业务。2019年年底上线清算机构借贷业务，支持香港、澳门地区电子钱包在内地使用。在金融市场业务方面，支持债券通、同业存单等金融市场业务。2017年10月，CIPS上线双边业务功能，支持债券通“北向通”券款对付（DvP）结算；2021年9月，CIPS与中国外汇交易中心、上海清算所等金融市场基础设施衔接，共同支持债券通“南向通”，CIPS同步开通港元支付业务，提供跨境港元清算结算服务。2021年10月，CIPS为粤港澳大湾区“跨境理财通”提供人民币资金跨境汇划服务。

目前，CIPS的参与者由中国境内外银行和金融基础设施机构组成，对参与者实施分级管理。直接参与者在CIPS开立账户，直接通过CIPS办理人民币跨境支付结算业务，可实现一点接入，集中清算业务，缩短清算路径，提高清算效率。间接参与者无需在CIPS开户，但需要在直接参与者开立账户，委托直接参与者通过CIPS办理人民币跨境支付结算业务。

截至2022年6月末，CIPS共有76家直接参与者、1265家间接参与者。直接参与者中，中资银行境内总行21家，境外分支机构（以人民币清算行为主）35家；外资银行境内子公司13家，其余7家为金融基础设施机构（见图1）。间接参与者中，亚洲965家（占比76%，其中境内547家，占比43%），欧洲185家（占比15%），非洲46家（占比4%），北美洲29家（占比2%），大洋洲23家（占比2%），南美洲17家（占比1%），覆盖全球106个国家和地区（见图2）。其中，亚洲和欧洲间接参与者数量增速明显高于其他地区。

2021年2月，跨境清算公司上线CIPS标准收发器，作为市场机构接入CIPS的业务处理平台。截至2022年3月25日，CIPS标准收发器已拥有2000余家机构用户，覆盖境内除西藏以外的所有省级行政区以及8个境外国家和地区。

值得注意的是，作为支付系统，CIPS自身附带部分信息传输功能，直接参与者可通过专线在CIPS内传送支付类和信息类报文；但目前来看，仅限于系统内部，且无法传输信用证、保函、外汇交易、资金业务等类型的报文。

（三）运营主体

1.SWIFT

SWIFT由SWIFT协会运营。该协会是一家全球性同业合作组织，注册地为比利时，在荷兰、瑞士和美国设立运营中心，在全球28个国际金融中心设立办公室，形成了覆盖全球的信息传输网络。

SWIFT协会的股份由股东持有，股东来自部分用户，每个股东的股份占比由其每年向SWIFT支付的服务费用等财务贡献占比决定。SWIFT董事会成员由各国提名，按照各国股东持股比例对国家或地区由高到低排名，排名前六的国家或地区可各自提名2名候选人，排名随后的十个国家或地区可各自提名1名候选人，排名更加靠后的国家或地区可联合提名不超过3名候选人，候选人总数不超过25人。根据SWIFT 2021年年报，SWIFT协会的董事会成员中，北美和欧洲国家占据了19个席位（见表1）。尽管SWIFT希望通过国家集中度较低的股东和董事会结构保持其国际影响力和中立性，西方国家仍然对SWIFT有较强的控制力。

2.CIPS

CIPS 的运营公司是跨境银行间支付清算有限责任公司（CIPS Co.,Ltd.，以下简称跨境清算公司），总部位于上海。该公司负责CIPS的开发运行维护，开展参与者服务、产品创新、标准建设和市场拓展等工作，为境内外金融机构提供人民币跨境支付清算、数据处理、信息技术等服务。

跨境清算公司成立于2015年7月，原名为“跨境银行间支付清算（上海）有限责任公司”，股东为中国人民银行清算总中心。为适应跨境人民币业务发展的需要，更好地服务人民币国际使用，展现中国金融持续对外开放的积极姿态，2020年4月，跨境清算公司在保留中国人民银行清算总中心相对控股权的基础上，引入35家来自多个领域的中外股东，包括中国银行间市场交易商协会、上海黄金交易所、中国金币集团、中国印钞造币集团、中国银联以及部分中外资银行等。这标志着跨境清算公司走向更加开放和市场化的发展方向。

（四）业务体量

1.SWIFT

2021年，SWIFT传输FIN报文106亿条，日均传输FIN报文4200万条，同比增加11.2%（见图3）。其中，支付信息48亿条，占比45.3%；证券信息52.7亿条，占比49.7%；其他信息（如外汇和资金交易、贸易融资信息等）5.26亿条，占比5%。

2.CIPS

2021年，CIPS处理业务334.16万笔，金额79.6万亿元，同比分别增长51.55%和75.83%（见图4）；日均处理业务1.34万笔，金额3184亿元。2021年，CIPS日均处理业务笔数仅为SWIFT的0.03%，但增速快于SWIFT。

以2020年CIPS处理跨境人民币业务来看，客户汇款业务166.83万笔，占比76%，金额7.81万亿元；金融机构汇款业务45.19万笔，占比20%，金额32.66万亿元；其他业务包括批量客户汇款业务、双边业务、清算机构借贷业务等。

（五）未来发展方向

1.SWIFT

根据SWIFT官网公布的信息，SWIFT计划转向即时、无摩擦的“端到端”全球交易管理服务平台，优化交易管理服务，嵌入预验证、反诈骗检测、制裁监测、交易追踪等共享增值服务；将GPI的透明、高效服务应用于小额支付；提供基于ISO20022标准的丰富的交易数据及分析服务等。新平台功能第一阶段将于2022年11月上线。

2.CIPS

作为跨境人民币支付清算的主渠道，在系统建设方面，CIPS将根据跨境人民币业务需求不断提供新功能；同时，结合国际上支付模式的创新，探索区块链技术在跨境支付领域的实际应用，并进一步完善净额清算机制及与其配套的风险管理措施。在国际标准应用方面，CIPS已走在国际前列，采用了ISO20022报文标准并启动了全球法人机构识别编码（LEI）的应用；未来，将继续以CIPS标准收发器为载体，推动中国金融标准体系建设。在数据分析方面，CIPS将努力打造跨境支付综合数据服务平台，挖掘数据内在价值，探索以数据资产为核心的、适应市场与监管发展需要的产品和服务。

二、SWIFT和CIPS的联系

一是SWIFT和CIPS都是人民币跨境清算基础设施的必要组成部分。在支付的三大基本流程——交易、清算、结算中，CIPS承担人民币跨境清算功能，而SWIFT负责传递在交易、清算过程中的支付指令等信息。两者在跨境人民币清算业务中存在互补并行的关系。目前，CIPS间接参与者需经过SWIFT方可接入CIPS并完成跨境人民币支付清算；  同时，SWIFT作为报文系统，需通过CIPS才能完成跨境人民币的资金清算。

二是CIPS未来在市场开拓方面仍需借助SWIFT的网络优势。目前，SWIFT是全球主流金融机构共享的金融报文传送系统，在用户覆盖、网络安全等方面具有绝对优势。未来，CIPS在与更多境外银行和金融基础设施互联互通时，可能最便捷的选项就是让更多机构借助SWIFT网络成为间接参与者。2016年，SWIFT与CIPS签订了合作备忘录，明确了在该方面的合作计划。SWIFT的全球网络将有助于降低机构加入CIPS的成本，从而为CIPS拓宽用户群提供便利。

三、CIPS与SWIFT协同发展的必要性

（一）两者在国际支付清算体系中存在互补并行关系

从前文的对比可以看出，SWIFT与CIPS在成立背景和定位、功能、客户范围、业务体量等各方面均具有本质区别。两者在国际清算系统中处于不同的环节，具有分工协作的关系，目前来看，将CIPS视作SWIFT的“备胎”是不妥的。SWIFT和CIPS的关系更多是互补并行的关系。

（二）两者在未来发展层面有协同发展之势

如前文所述，CIPS未来可借助SWIFT全球网络的优势来拓展用户群。此外，为解决当前跨境清算体系存在的成本高、速度慢、透明度低等痛点，SWIFT与CIPS在国际标准的应用与推广、提升交易数据透明度等方面还需继续加强合作，协同发展将有助于双方实现各自的发展目标。

（三）SWIFT的内在优势决定其短期内难以被替代

经过长期发展，SWIFT已形成覆盖全球主流金融机构的金融信息交换网络，具有明显的网络外部性和规模经济效应。2011年至2018年期间，SWIFT FIN报文价格下降约60%，为用户大幅降低了交易成本。同时，SWIFT集合了全球大量实时支付、证券交易等方面的资金流数据，具有任何单个国家和地区都难以比拟和挑战的信息优势，可为用户带来便利的数据服务。此外，SWIFT建立了严密的专用通讯网络和完整的报文传输加密流程，通过多运营中心的安排确保了网络的安全性和可靠性。基于SWIFT的网络外部性和规模经济优势、信息优势、安全性等内在优势，仅仅依靠一个国家可能难以在较短时间内以较低的成本替换掉SWIFT系统。

长期来看，俄罗斯的金融信息交换系统（SPFS）等区域性金融通讯系统、正在兴起的央行数字货币（CBDC）跨境支付探索、科技公司基于区块链技术的解决方案，均可能对SWIFT和现有清算体系构成挑战；但由于上述方案目前存在应用范围有限、尚未实现广泛连接、业务规模小等问题，尚难与SWIFT的规模和业务量相提并论。作为全球覆盖范围最广的金融通讯系统，SWIFT的地位在短期内依然难以被撼动。目前，CIPS与SWIFT仍存在协同发展的必要性。

四、CIPS与SWIFT协同发展的可行路径

一方面，CIPS在不断强化自身功能的基础上，可借助SWIFT的全球网络，加快拓展其用户群，延伸人民币跨境清算服务的覆盖范围。在西方国家实行“金融武器化”导致美元在国际货币体系中的地位被质疑之时，国际金融机构对加入CIPS的兴趣明显增强，来自欧洲的CIPS间接参与者仅在2022年上半年就新增了27家，超过其在过去三年的平均增长速度。CIPS应在继续优化跨境人民币清算系统功能的基础上，加强与SWIFT的合作，借助SWIFT网络的优势，加快拓展CIPS系统在全球范围内的可用性和可得性，把CIPS服务进一步延伸到更多的境外参与者及终端用户，进而为促进人民币国际化提供便利。

另一方面，中国应注重从多角度发力，继续巩固和加强与SWIFT的合作，积极争取SWIFT公平地“为我所用”，为SWIFT与CIPS的协同发展夯实基础。SWIFT协会是一家强调自身中立性的全球同业合作机构，遵从欧盟法规，一国在协会内部的话语权由该国对其服务使用程度决定。本质上，美国等西方国家和地区正是依靠美元、欧元在国际货币体系中的地位拥有对SWIFT的主导权。因此，中国可考虑从以下几方面发力，促进与SWIFT开展公平合作：一是巩固中国在全球贸易中的地位，特别是继续强化与欧盟和东盟的贸易合作，保障中国在国际清算体系中的地位不被动摇；二是发挥香港作为国际金融中心在连接中国与全球金融体系方面的独特作用，注重建立和丰富以香港为枢纽的离岸人民币回流的资产渠道，在香港发展丰富的人民币计价金融产品，积极促进人民币国际化；三是注重从公司治理和监管层面提升中国在SWIFT协会的话语权，争取监管核心地位；四是通过加强国际间数据立法合作，增强对SWIFT数据顶层制度设计的话语权。