内容提要：在复杂治理负面效应叠加凸显的背景下，反思简约治理在基层治理现代化方面的价值，颇有必要。完全正式治理不可能定律表明，正式权力对基层主动、直接、实质性介入的过程，也是简约治理生存空间的生成过程。对治理对象的分类治理—层级分化—主体吸纳是简约治理主体的进场机制。寻求基层治理结构再平衡是简约治理生成过程的本质。社会基础、治理能力、治理负荷和制度空间对简约治理的规模有着关键性影响。我们在系统梳理的基础上为简约治理提供了一个可行性的解释框架，这在构建简约高效的基层治理体制、全面推进基层治理现代化等方面有着重要的理论价值和现实意义。

关 键 词：简约治理  基层治理  经纪机制  官僚制弹性　　minimalistic governance  basic-level governance  mechanism of brokerage  bureaucratic flexibility 

简约治理曾是帝制时代有效的社会治理形式。在当代高度复杂的不确定社会中，简约治理依然有着较大的生存空间和自洽的运行逻辑。本文聚焦于我国基层治理场域，在厘清简约治理概念内涵的基础上，着力解决如下问题：简约治理的生成逻辑是什么？哪些因素会影响简约治理的生存空间以及如何影响？上述问题的有效解决有助于发掘简约治理的时代价值，构建简约高效的基层治理体制，全面推进基层治理体系和治理能力现代化。

一、简约治理须破解“有意”与“无奈”的解释之争

在治理重心下移、资源下沉的新时代背景下，基层是集“政治、服务(行政)、社会”三种功能于一体的复合体。①作为功能复合体的基层，自然成为考察国家与社会关系的合适窗口。就国家与社会关系而言，存在着国家中心论、社会中心论以及国家—社会互动论三种观点。西方主流理论一度认为，国家、社会是二元对立的。国内有学者认为国家与社会是互动又互塑的“二元合一”体系，二者在基层的频繁互动，形成了规模庞大的“第三领域”。②在“第三领域”里，正式制度与习惯法交织互动，正式行政与半正式行政相得益彰，共塑了基层治理秩序。

关于帝制时代我国的基层治理问题，存在“皇权不下县”和“编户齐民”两类矛盾性观点。两种观点的分歧在于国家对基层是否拥有实际的控制权。主流观点认为，帝制时代是“皇权不下县，县下皆自治”。③但在解释为何“皇权不下县”时，却存在着“无奈之举”(治理资源匮乏和治理能力不足)④和“有意为之”(国家无扩张财源的需求和儒家治理理念的影响)⑤的认知分野。与之相对的观点认为，帝制时代国家权力直达基层，基层权力是由代表皇权的胥吏群体、地方精英和宗族等势力分割的⑥，秦以后的帝制社会是编户齐民社会，如里亭制就是对上负责而非自治组织，不宜高估乡村自治⑦，即事实上的“儒表法里”。双方争论的焦点是活跃于国家—社会间的地方士绅精英代表的究竟是国家利益还是社会利益？若为前者，则国家对社会保持着强势、主动且直接的管理。若为后者，则国家介入的程度实则很低。抛开争论，二者的共识是以士绅精英为主体，以半正式行政为特征的简约治理对帝制时代的基层秩序维系至关重要，并已成为制度化的治理机制。

应当看到，正式的复杂治理和简约的半正式治理已成为后帝制时代基层治理的一种结构性存在。这表明事实与既有的理论预判并不一致，“有意为之”和“无奈之举”并不能解释现代国家为何存在简约治理的事实。基于此，本文将遵循以下的逻辑构架展开论述。如下图所示：

简约治理：概念内涵、生成逻辑与影响因素

二、简约治理：内涵特征、价值功能与概念再界定

要回答简约治理的生成逻辑和影响因素，首先需要厘清简约治理的内涵特征与价值功能，并就治理现代化视阈下的简约治理概念做出再界定。

(一)内涵特征

简约治理一开始是指学术界对帝制时代中国乡村治理模式的一种解读。后来，越来越多的学者认为，现代社会也需要简约治理。在众多的治理研究中，既有的理论多关注正式的机构和制度，然而地方的行政实践却广泛使用了半正式行政的方法，依赖由村(居)的准官员对县级以下实施治理，这种以准官员和解决纠纷为主的半正式基层行政即是“集权的简约治理”。⑧“集权的”意在强调该模式依存的宏观制度背景，随后的研究则淡化了“集权的”制度背景，专注于“简约治理”的操作与技术维度。

我们可从生成背景、国家能力、治理内容、治理主体、治理形式、治理优势、优先性七个维度把握“简约治理”的特征。在生成背景上，帝制时代政治高度集权，社会结构相对简单，人的空间流动性低，熟人社会的交往频繁，等等。在国家能力上，帝制时代治理资源匮乏，治理能力低下，无力对社会实行过多的干预。在治理内容上，要解决由土地、债务、继承、婚姻、老人赡养等“细事”产生的纠纷。治理主体是由社区(村落)提名、经由国家批准或默认的准官员，他们一般没有薪酬。在治理形式上，不必完全遵守正式制度和复杂的程序，一般不需产生文书，通常根据地方性规则展开非正式运作。在治理优势上，其治理负荷、治理成本与治理风险均较低。在优先性上，当纠纷发生时，一般优先使用简约治理的内部调解机制，当其失败或遇到申诉时，正式的裁判才会启动。

(二)价值功能

既有研究分别基于经纪机制视角、编外人员视角和治理现代化的视角，对简约治理的价值功能展开了分析。

1.基于经纪机制视角

经纪机制既是国家与基层社会的中介机制，又是简约治理主体的生成机制，更是简约治理的核心运行机制。简约治理通过经纪人实现正式权力的非正式运作。⑨依托经纪机制，简约治理发挥着利益平衡与秩序维护的功能。在帝制时代，官僚和绅士共治地方，更确切地说是地方官需要和绅士合作，以寻求地方绅士的支持⑩，此时的经纪机制是一种保护型经纪。晚清民国时期，乡村社会与地方政府间的沟通者被杜赞奇概括为“国家经纪”(11)，此时的“胥吏豪强”是一种盈利型经纪。(12)新中国成立后，农村一度形成了“人民公社—生产大队—生产队”的基层管理体制，城市形成了单位制为主、街居制为辅的基层管理体系。20世纪80年代以来，村(居)委会成为国家与社会联系的纽带，村(居)干部扮演着国家代理人和村(居)民当家人的双重角色。(13)进入21世纪，经济能人、项目代理人等多元经纪人并存，活跃于正式制度的代理人和生活主体间，维持着基层治理秩序的平衡。

有人认为经纪机制是由“传统精英政治体制”向“现代官僚政治体制”过渡的必然阶段(14)，由此，简约治理模式已逐渐被国家制度的设计者所摒弃，成为历史遗产。与之相对的观点认为，复杂公共事务治理，不必因循复杂化路径，将国家治理推演为一套复杂的体系，以致国家善治无法期待。(15)乡贤理事会、公益理事会、老年理事会等构成的新经纪机制正通过复合型权威进行组织动员和资源注入，既能维系地方社区伦理，又能承接治理体系现代化的功能。(16)

实际上，经纪机制并没有终结，只是经纪人的身份构成和代理角色发生了变化。在身份构成上，由以前的宗族长、士绅、胥吏、保甲长等变为枢纽型社会组织、村(居)委会成员、新乡贤、积极分子、志愿者等；在代理角色上，由地方保护型、赢利型变为双层代理人。半正式行政和中介角色的性质并未改变，经纪人在技术层面仍发挥着重要作用。关键是如何处理经纪机制中内生的非正式制度与外嵌的正式制度的关系以及治理现代化与传统权威之间的张力。(17)

2.基于编外人员视角

编外人员是现代社会简约治理主体的重要构成。从编外人员视角审视简约治理的价值功能，形成了应对职能扩张、化解编制限制、提升组织适应性三类观点。

应对职能扩张论认为，在地方政府职能不断扩张的情况下，政府不得不通过雇用“编外人员”来解决正式人员不足的问题。(18)化解编制限制论认为，编制管理以单纯的“精简”原则替代了理性的“调适”原则(19)，编制硬约束和财政软约束是临时工存在的原因。(20)科层组织内部市场化则为政府机构“雇佣群体”扩张创造了机会。(21)在提升组织适应性上，“官吏分途”及其当代延续是中国科层组织的重要特征，雇佣群体是决定地方和基层治理绩效高低的重要因素。(22)这种将正式行政和半正式行政有机结合的混合型组织结构，使得政府机构在回应复杂技术和制度环境风险时具备了调适能力(23)，是权威体系具有灵活性的制度基础(24)。

3.基于治理现代化视角

与简约治理对应的复杂治理(25)，在现代基层治理中占据主要角色，对复杂治理负面效应的研究有助于理解简约治理的价值功能。关于复杂治理的负面效应，形成了如下观点：一是基层治理负荷过重，乡村自主治理能力弱化(26)；二是政策搁置与模糊执行(27)；三是数字管理降低了治理的灵活性和有效性(28)；四是“顶格管理”逼得基层搞形式主义(29)。总之，复杂治理面临负荷过重、效能难以保障、横向协调难、重复建设、重复投资、社会发展内生力量不足等问题。(30)在复杂治理出现异化的背景下，一些学者开始重思简约治理在现代社会治理中的价值。

就简约治理在现代社会的价值，学术界形成了四类观点：(1)结构论。国家权力既无法填补所有社会空隙，个体也需要情感交往和自治互助的空间，基层社会治理现代化是在简约与复杂之间的均衡。(2)技术价值论。简约治理的部分内涵已经过时，但半正式行政以及国家发起结合社会参与的模式仍有潜在价值。(31)(3)内涵丰富论。后单位制时代的简约治理表现为正式权力的简约运用，政府内部采用整体性治理方式，外部以协作机制构建国家与社会的良性互动关系。(32)简约治理是“把简单留给群众，把复杂留给政府”，纵向化解层级体制障碍，横向突破部门间信息藩篱。(33)在县域政府体现为包干制(34)，在社区体现为主辅结构及其协作关系，运作机制为“模糊化运作”。(35)(4)否定论。简约治理导致村庄结构混乱、秩序灰色化及治理内卷化等问题，常态性治理应是国家介入和引导的正式治理。(36)

总体来看，问题不再是要简约治理还是要复杂治理的线性思维，而是简约与复杂的结构如何确定，简约治理与复杂治理如何携手产生高治理效能的协同性思维。简约治理的生命力在于简约的行政理念以及半正式运作等层面的价值。

(三)治理现代化视阈下简约治理的概念再界定

基于上述分析，我们认为治理现代化视阈下的简约治理，就是要在基层治理中“化繁为简，简而不少，简而高效”。“简而不少”是指管理与服务职能不因机构改革、职能调整、形式变革而减少，公共需求要能够得到满足。“简而高效”是指职能设置、服务流程、服务形式既要简单，也要高效。问题的关键在于如何“化繁为简”。

无论是帝制时代“集权的简约治理”，还是新时代构建“简约高效的基层治理体制”，“化繁为简”的途径均是多元主体参与治理，通过优势互补、效能借用实现基层善治。这也是学界对简约治理的基本共识，即多元主体参与的协作机制或协作关系。在治理现代化视阈下，“化”的过程(协作关系的确立和协作机制的构建)需要内外改革协同推进，对内通过协调实现功能整合，对外通过协作避免正式权力单兵突进、疲劳作战。

治理现代化视阈下的简约治理不囿于正式权力的半正式运用，而是具有多种样式，且超越纠纷解决的范畴。依据简约治理作用的对象，可分为政府内部简约治理和社会简约治理两类。在问题导向下，二者协同旨在“把简单和方便留给群众”。政府内部简约治理的方向即为协调(功能整合)，社会简约治理的方向则为借力(效能借用)。

当前，政府内部简约治理的形式是整体性治理，即以群众需求为核心，以简约、便捷、高效为原则，通过构建科层制组织间的协调机制，打通部门间的制度藩篱、信息孤岛，将简单留给群众，以促进治理效能的提升。实践样态有一窗受理、一网通办、最多跑一次、行政审批局、政务服务中心、街乡吹哨—部门报到、部门联席会议等。

当前，社会简约治理的形式是协作共治。社会简约治理有向个体借力和群体借力两种类型。编外人员、协管员等属于向个体借力，并已成为制度化的半正式治理机制。枢纽型社会组织、政府购买服务则属于向群体借力，尚在初步发展阶段。从本质上讲，它们都是多元主体的协作共治关系。实践样式有新经纪机制、枢纽型社会组织、协管员、政府购买服务等。见下表：

三、简约治理的生成逻辑

简约治理研究长期陷入“内卷化”困境。既有研究要么囿于治理能力、治理资源、治理优势等表象化论述，要么缺少知识联结，未能将官僚制弹性理论、经纪机制理论等相关研究成果有机联系起来，继而对简约治理的生成逻辑和影响因素形成一个系统的解释。我们从完全正式治理不可能定律出发，对简约治理的历时性存在给出一个非情景论的本源性解释，并从主体进场和结构平衡两个维度，论述简约治理的生成逻辑。需要说明的是，政府内部简约治理是本文在治理现代化视阈下对简约治理内涵的丰富与再界定。但为了与既有理论形成有效对话，我们对简约治理生成逻辑和影响因素的讨论，仅针对社会简约治理，不涉及政府内部简约治理。

(一)完全正式治理不可能定律：简约治理存续的根本原因

在不同的社会背景下，简约治理和复杂治理都是互嵌互融的共生关系，两者之间既存在张力也有合力，差别仅在于不同情景下的占比及其具体的表现形式。简单地认为简约治理在复杂社会的生存空间将会被不断挤占的观点，是对复杂问题的粗浅认识。要解释清楚简约治理为何能在过去、现在以及未来均会存在，就要弄清楚社会结构、制度空间、治理能力、治理负荷等具体变量对简约治理生存空间的影响。我们提出“完全正式治理不可能定律”，用来解释简约治理为何能够实现历时性存在。

完全正式治理不可能定律的核心内容是：国家正式权力对基层进行主动、直接、实质性介入的同时，就是简约治理生存空间的生成过程。具体来说，代表正式权力的基层政府以主动的姿态，直接且实质性地直面基层公共事务，意味着正式治理内容、治理负荷将会成倍增加。当治理内容和治理负荷越过临界点(37)后，结果便是主动、直接、实质性地完全正式治理更加不可能，新一轮的简约治理在正式权力的主导下便会主动重启。完全正式治理不可能定律缘于持续扩张的不可能性、结果的非企及性以及注意力的有限性。

1.持续扩张的不可能性

要实现完全的正式治理，不仅要将正式权力完全嵌入基层社会，还要使得正式权力在所有公共问题的解决上发挥唯一作用，官僚制组织的代理人是唯一的治理主体。进而，“职能扩张”“因事设岗”等便成了官僚制组织实现自我扩张的合法理由。事实上，即便没有“因事设岗”等理由，官僚制组织也时刻有着扩张的诉求与冲动。

在事实层面，官僚制组织持续的扩张与无限制的膨胀却是不可能实现的。这是因为，官僚制组织持续的扩张和无限制的膨胀最终会为国家理性所打断。公共治理资源的稀缺性和公共治理需求的无限性是一对永恒的矛盾。国家本身并不生产资源，公共治理所需的资源来自市场和社会，而为社会提供各类管理和公共服务自然成为国家获取合法性的关键途径之一。当官僚制组织膨胀到一定规模后，维持其自身运转将损耗过多资源，在资源总量既定的情况下，可用于社会治理的资源将被转移至官僚制组织内部，国家的社会治理效能下降，使得国家面临合法性危机。此时，国家将进入机构精简、裁减冗员的阶段。国家主动打断官僚制组织扩张的进程，这是国家理性自我调适的过程。

2.结果的非企及性

结果的非企及性指的是，国家正式权力以主动、直接、实质性介入作为目标，最后却发现在诸多基层公共事务的治理中“有心无力”。初衷是嵌入正式治理，结果却是正式治理主体主动寻求经纪人，实行简约治理。非企及结果是社会学中的一个重要概念，强调的是由于受社会结构/机制条件的限制，社会行动的后果一般不会是行动者预想的结果。(38)本文借用此概念，以强调完全正式治理的目标与行动结果的不一致。

正式治理的结果非企及性，原因在于维持基层治理所需资源的生产、治理效能转化速度一般滞后于治理内容的增加速度。在正式权力主动、完全、实质性干预的前提下，新产生的社会治理诉求将得不到及时满足，主动和积极干预意味着政府不能坐视不管、任其发展。在“父爱主义”和“保姆型思维”驱动下，正式的治理主体则会主动寻求各类经纪人，以低成本的简约治理应对新生的基层治理需求，防止其演变为各类不可控的社会矛盾。因此，在什么都要管的无限责任思维下，国家面临着无力管的窘境，借力“经纪人”实施简约治理是为非企及的结果。

3.注意力的有限性

正式治理主体注意力的有限性也使得完全的正式治理不可能。由于正式治理主体注意力的有限性，正式治理的主体必须通过主动识别与筛选，让某些环境信息比另外一些环境信息更优先、更大程度上得到关注，即注意力分配。(39)注意力分配的结果，一方面使得新的治理诉求难以在第一时间被纳入治理主体的视野，另一方面使得社会边缘群体的利益诉求常常被淹没。在治理诉求呈现多样性、复杂性、动态性和治理资源面临约束的情况下，正式治理主体的注意力往往被具有强“政治势能”(40)的治理任务所吸引。

当基层政府及其代理人既无力也无意愿对日益复杂的治理诉求实现即时跟进时，将不太重要的治理任务交付给边缘群体——编外人员、积极分子、协管员等，对他们来说，是一种省事省时省心又省力的选择。注意力的有限性是一种超越时空的客观性限制，不会因技术的提升带来质的改变，在一定程度上，它与有限理性强调的意蕴是一致的。

总之，正式权力对基层公共事务主动、直接、实质性介入的程度越高，社会自治的空间就越狭小；与此同时，政府无暇顾及的领域和公共事项也就越多，“第三领域”的空间就会越大，留给简约治理的生存空间也就随之扩大。复杂治理扩张的同时也是简约治理的渐生过程，二者处于同一个连续体的两端，当复杂治理越过临界点时，简约治理也将不断向其靠近，迫使其适当“退场”，最终二者实现一定时期内的相对平衡。

(二)简约治理的生成过程：基于“中心—边缘”视角

在解释简约治理生成上，官僚制弹性理论理应扮演重要角色，但现有研究并未将二者紧密联系起来。主流观点认为，官僚制组织受制于规则和程序的严格束缚，缺乏灵活性，自我调适能力不足，是一种僵化的组织结构。如果官僚制组织确是一种缺乏韧性的结构，那么它又是如何在高复杂、高风险、快速变动的现代社会实现其生命的不断延续呢？显然，僵化与弹性是一种相对意义上的概念，置于“中心—边缘”结构(41)视角下，官僚制组织也可以是一种具有相对弹性的结构。它的弹性源于利益吸取和危机应对的内生扩张动力，扩张的路径有两种：一种是向其管理对象扩张，另一种是从正式组织向非正式组织扩张。(42)

理性是人特有的能力，由人构成的一切组织也是有理性的。(43)官僚制组织的扩张是官僚制组织本身、代理人、管理对象理性行动的产物：官僚制组织及其代理人有汲取资源和转嫁危机等需要；官僚制外围群体有获取官僚制组织权威的需求。

基于对官僚制弹性的认知，我们借用“中心—边缘”结构理论来解释简约治理的生成过程。“中心—边缘”结构在解释简约治理的生成上提供了三方面启示：(1)处于组织核心位置的群体常有被边缘化的风险，即不安全感。边缘化通常是出于维持秩序的需要，以负激励的形式出现，并冠之以奖惩公平的名义，施之以免职、降职、处分之类的决定。(2)较之处于科层制组织核心位置的群体，位于组织边缘群体的不安全感更为明显，他们有将风险外移的意愿和需要。(3)处于科层制组织外围的群体，有被科层制组织吸纳的需要。外围群体愿意被吸纳通常是出于谋求利益的考量，即借助正式组织的权威资源以谋取各种利益。可从简约治理的生成动力、主体进场、结构再平衡三个层面把握简约治理的生成过程。

1.生成动力：吸纳资源与降低风险

(1)吸取治理资源的需要。治理负荷过重与治理资源有限性的矛盾贯穿基层治理全过程。在自上的目标任务与考核压力(尤其是目标管理责任制、数字考核背景)下，基层政府的创新活力被激活，灵活应对各类治理任务，寻求“经纪人”就是应对治理负荷的表现。将组织外围的群体吸纳至正式组织的边缘位置，基层政府可获取更多的治理资源。被吸纳的经纪人常常以情法合一的方式，直面基层各类公共难题，其治理的灵活性、有效性和低成本优势常为基层政府所青睐。

(2)降低治理风险的需要。被吸纳成为简约治理主体的“经纪人”，布局在科层制组织的边缘，构成新结构的保护带或缓冲带，在重大治理风险面前，这类群体首当其冲。在实际运作中，当出现治理危机时，通常可以看到正式工“甩锅”给“临时工”，或将责任推至半正式、临时性的治理组织。在学术界的研究中，也有因“临时工”的不规范管理，导致城管等群体被污名化的研究结论(44)，然而这些“临时工”在处理棘手问题上确有其不可替代的优势。

2.主体进场：分类治理—层级分化—主体吸纳

简约治理主体的进场机制可以概括为对管理对象的分类治理—层级分化—主体吸纳。为了治理方便，基层政府对治理对象不会采取一视同仁的态度，一般采取的是分类治理的策略，实行区别化对待。对弱势群体通常是以忽略、抛弃、拖延等策略应对，结果便是治理对象内部出现了层级分化，更大范围的影响是官僚制助推了社会内部的层级分化。从官僚制自身的雇员到它的服务对象，再到服务对象中的弱势群体(45)，少部分“精英群体”被吸纳至正式组织与外部环境的交汇地带，成为正式组织的边缘化群体，他们构成了简约治理的“经纪人”，大量的治理任务由其配合正式治理主体，以半正式行政的方式完成。

3.结构再平衡：生成过程的本质

置于中观的视野之下，简约治理主体被吸纳的过程，本质上是基层治理寻求再平衡的过程。简约的半正式治理与复杂的正式治理分据基层治理的空间，二者之间存在一个临界点。当国家治理资源匮乏、治理能力不足时，简约治理的生存空间相对较大；当国家的治理资源和治理能力足够时，复杂治理将开始不断挤占简约治理的生存空间。

由于完全正式治理不可能定律的存在，当复杂治理不断“攻城掠地”，越过临界点后，简约治理将再次进入扩张期，简约治理与复杂治理在不停地扩张与退缩中实现循环。既然半正式的简约治理和正式的复杂治理处于此长彼消的状态，那么问题的关键即在于找准此消彼长的临界点。研究议题自然转到哪些因素会影响到简约治理的规模，其作用机理又是什么？对该问题的讨论有助于把握简约治理与复杂治理间的临界点。

四、简约治理规模的影响因素

在确定影响简约治理规模的因素上，主要基于如下理由：(1)简约治理不仅存在于简单的社会结构中，而且在复杂社会的治理中也占据重要地位；(2)简约治理既可以是治理能力不足、治理资源匮乏时的被迫性选择，也可以是治理体系和治理能力现代化过程中的主动性倾向；(3)以历时性视角来看，简约治理的制度空间总是在“大—小—大—小”的重复中发生周期性循环。新中国成立至改革开放前，简约治理的制度空间总体上是被压缩的。改革开放以来，尤其是社会主义市场经济体制的确立，简约治理的制度空间又是在逐步扩大的。党的十九届三中全会提出构建简约高效的基层治理体制，这就为简约治理提供了更广阔的制度空间。研究表明，影响简约治理规模的主要因素包括社会基础、治理能力、治理负荷和制度空间。

(一)社会基础

社会基础对简约治理规模的影响主要是在社会复杂性和社会交往两个维度上。社会复杂性产生的影响是权变的，社会交往产生的影响一般是正向的。综合来看，社会基础对简约治理规模的影响是正负并存的。

社会复杂性对简约治理规模的影响是权变的，这与既有研究结论相冲突。既有研究认为，由于农业时代的社会结构简单，治理内容单一，所以才使得简约治理能够有效发挥作用。该解释窄化了简约治理的原初内涵，仅将简约治理的主体视为一种全能型角色，而忽略了作为专业职能延伸的半正式治理主体(类似于当代中国政府组织中的“条”及其经纪人，如交警协管员、城管协管员等正式半正式行政的表现)存在的原因，其暗含的意思是，随着社会复杂性的提升，简约治理的主体难以胜任复杂治理任务。事实是，社会复杂性和治理复杂性提升的同时，简约治理也随之演进，其规模甚至是扩大的。这也印证了结论：基层简约治理形成的本质是基层治理在正式治理和简约治理间寻求平衡的过程。社会复杂性提升的过程，有助于扩大简约治理的规模，而当简约治理规模达到一定阶段，这种扩大即会被终止，正式治理将开始占据简约治理的部分场域，其规模再次进入收缩阶段。

社会交往对简约治理规模的影响主要是正向的，这与已有研究的结论一致。社会交往尤其是人格化社会交往有助于提升简约治理的有效性。简约治理的有效性在很大程度上也被归结为政府对社会治理的有效性。与传统熟人社会不同的是，现代陌生人社会并不缺乏社会交往，而缺乏人格化社会交往(46)，这也可以解释为何现代社会的简约治理体现为政府购买服务、存在各类协管员，而非依靠乡绅精英等的自治。

(二)治理能力

治理能力既包括正式治理主体的治理能力，也包括简约治理主体的治理能力。正式治理主体和简约治理主体的治理能力对简约治理规模的影响是不同的，前者正负影响并存，后者的影响则是正向的。

正式治理主体的治理能力对简约治理规模的影响是双向的。正式治理主体的治理能力强，并不意味着就会缩小简约治理的生存空间，相反还有可能扩大简约治理的规模。如资源下乡强化了基层政府的治理能力，同时也加强了村委会的权力，村委会在村级治理中能够发挥更强的作用，基层政府也能对其实现更强的控制。基于村委会的简约治理，其规模是扩是缩，不能简单而论。正式治理主体的治理能力与治理资源、治理内容的特性有关。一般来说，当治理资源充足时，正式治理主体的治理能力相对较高，故简约治理规模相对萎缩。但正式治理资源充足，并不必然意味着它在任何公共问题的解决上都有优势，即治理内容作为中介变量，潜在地决定了治理能力，进而影响着简约治理的规模。

简约治理主体的治理能力对简约治理规模的影响是正向的。当简约治理主体能够很好地完成其委托人交办的治理任务时，其存在便具有合法性，其委托人——正式治理主体，采取简约治理的形式也就具备了一定程度上的合法性，简约治理的规模就是扩张的。

(三)治理负荷

治理负荷对简约治理的规模起着正向作用。当治理内容增多，治理复杂性提升时，基层正式治理主体面临的治理负荷将成倍增加。此时，无论正式制度是否允许，基层的正式治理主体将会寻求成本更低、更具灵活性的经纪人帮助其完成治理任务。

治理负荷对治理规模的正向影响主要是通过治理内容、治理风险、治理成本三个中介变量实现的。治理内容越多越复杂、治理风险越高、治理成本越高，治理负荷就越大，则简约治理的规模也就越大。治理内容对简约治理规模的影响主要体现在内外压力和资源数量两个方面。来自内部上级的严格任务要求和来自社会对政府治理的诉求使得正式治理主体务必要尽快完成治理任务。在资源有限、时间有限的约束条件下，正式治理主体便会主动寻求经纪人以助其一臂之力。治理风险和治理成本的作用机理即是简约治理的形成动力，前面已有详解，在此不再赘述。

(四)制度空间

制度空间对简约治理的规模起着正向作用。制度空间越大，简约治理的规模也就越大。根据制度的功能定位(鼓励或限制)，可将有关简约治理的制度分为机会扩张型制度(制度空间大)和机会收缩型制度(制度空间小)。

机会扩张型制度可以扩大简约治理主体的自主性和活动空间。如当前国家倡导为社会“赋权增能”、加强社会治理共同体建设、构建简约高效的基层治理体制等，使得社会逐渐从“依附式发展模式”向国家与社会的“共生式发展模式”转变。通过规范化的政府购买服务、枢纽型社会组织建设、楼宇组长等具体形式，扩大了简约治理的总体规模。

与此相反的是，机会收缩性制度则尽可能将简约治理的经纪人排除在治理过程之外，强调正式组织的完全和实质性介入，不断压缩简约治理的生存空间，不利于简约治理规模的扩张。如1998年公布的《社会团体登记管理条例》对社会组织的管理实行归口登记、双重负责、分级管理的“双重管理”体制，在一定程度上压缩了社会组织的制度空间，对基于社群治理的简约治理的规模产生的影响总体是负向的。

本文从帝制时代究竟是“皇权不下县，县下皆自治”，还是“编户齐民，国家权力直达基层”的认知分歧出发，依次探讨了简约治理的概念内涵、生成逻辑和影响因素。基于完全正式治理不可能定律，我们认为，正式的复杂治理扩张的过程就是简约治理生存空间的生成过程。对治理对象的分类治理—层级分化—主体吸纳是简约治理主体的进场过程，而寻求结构再平衡则是简约治理的本质。最后，我们从社会基础、治理能力、治理负荷和制度空间四维向度，对简约治理规模的影响因素及作用机理做了系统分析。

本文既是对简约治理相关研究成果的一种总结与回应，也是对既有知识的一次联结与发展。既有成果为本研究提供了坚实的知识基础，但对简约治理的存续原因未能提供一个跨越时空界限的一般性解释，也没有将官僚制弹性理论、经纪机制理论等知识串联，更不清楚简约治理如何生成并受到哪些因素的影响。我们正是立足于既有研究，为简约治理提供了一个系统性的解释。治理现代化视阈下的简约治理不囿于正式权力的半正式运用，而是具有多种样态，其治理效能与治理优势正在凸显。实际上，本文只是一个接力性工作，简约治理及其制度化的动力、模式与效应如何，如何处理社会简约治理与正式治理间的张力，不同社会情境下简约治理与复杂治理间的平衡点如何确定？社会简约治理如何与政府内部简约治理的改革协同推进？这一系列问题还需要我们进行持续的后续研究。

①吴晓林：《治权统合、服务下沉与选择性参与：改革开放四十年城市社区治理的“复合结构”》，载《中国行政管理》，2019(7)。

②黄宗智：《重新思考“第三领域”：中国古今国家与社会的二元合一》，载《开放时代》，2019(3)。

③温铁军：《半个世纪的农村制度变迁》，载《战略与管理》，1999(6)。

④唐皇凤、王豪：《可控的韧性治理：新时代基层治理现代化的模式选择》，载《探索与争鸣》，2019(12)。

⑤刘伟、黄佳琦：《乡村治理现代化中的简约传统及其价值》，载《厦门大学学报》(哲学社会科学版)，2020(3)。

⑥周庆智：《基层政权的公共性建构：一个历史制度主义视角》，载《哈尔滨工业大学学报》(社会科学版)，2017(4)。

⑦秦晖：《传统十论——本土社会的制度、文化及其变革》，6页，复旦大学出版社，2004。

⑧黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，载《开放时代》，2008(2)。

⑨李妮：《“新经纪机制”：地方治理新策略及其逻辑分析——基于广东省G市S区的社会创新实践》，载《公共管理学报》，2016(4)。

⑩费孝通、吴晗等：《皇权与绅权》(增补本)，37-38页，华东师范大学出版社，2015。

(11)杜赞奇：《权力、文化与国家：1900-1942年的华北农村》，37页，江苏人民出版社，2003。

(12)原超：《新“经纪机制”：中国乡村治理结构的新变化——基于泉州市A村乡贤理事会的运作实践》，载《公共管理学报》，2019(2)。

(13)徐勇：《村干部的双重角色：代理人与当家人》，载《二十一世纪》，1997(8)。

(14)赵泉民：《“经纪”体制与政府强制性制度变迁绩效—20世纪前半期中国乡村社会权力格局对合作社影响分析》，载《江海学刊》，2009(2)。

(15)任剑涛：《国家治理的简约主义》，载《开放时代》，2010(7)。

(16)原超：《新“经纪机制”：中国乡村治理结构的新变化——基于泉州市A村乡贤理事会的运作实践》，载《公共管理学报》，2019(2)。

(17)费孝通、吴晗等：《皇权与绅权》(增补本)，37-38页，华东师范大学出版社，2015。

(18)Wong C "Rebuilding Government for the 21st Century:Can China Incrementally Reform the Public Sector".The China Quarterly,2009(200):929-952.

(19)何艳玲、李丹：《机构改革的限度及原因分析》，载《政治学研究》，2014(3)。

(20)叶静：《地方软财政支出与基层治理——以编外人员扩张为例》，载《社会学研究》，2016(1)。

(21)郑崇明、倪星：《从官吏分途到科层内部市场化：次官僚与国家治理的有效性——以公安机关警务辅助力量为研究对象》，载《领导科学论坛》，2016(9)。

(22)刘建军、马彦银：《从“官吏分途”到“群体三分”：中国地方治理的人事结构转换及其政治效应，对周雪光〈从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度〉一文的一个补充》，载《社会》，2016(1)。

(23)吕德文：《“混合型”科层组织的运作机制——临时工现象的制度解释》，载《开放时代》，2019(6)。

(24)周雪光：《从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度》，载《社会》，2016(1)。

(25)在本文中，复杂治理是与简约治理对应的一种治理理念和治理模式，复杂治理是正式权力对治理对象主动、直接且实质性的介入，具有理性主义、进步主义、技术主义等特征。

(26)杨磊：《返场、控制与捆绑：乡镇干部的压力源及其解释》，载《公共管理与政策评论》，2020(1)。

(27)崔晶：《基层治理中政策的搁置与模糊执行分析——一个非正式制度的视角》，载《中国行政管理》，2020(1)。

(28)渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，载《中国社会科学》，2009(6)。

(29)房宁：《“顶格管理”逼得基层搞形式主义》，载《北京日报》，2020-06-08。

(30)唐皇凤、王豪：《可控的韧性治理：新时代基层治理现代化的模式选择》，载《探索与争鸣》，2019(12)。

(31)黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，载《开放时代》，2008(2)。

(32)曹海军、吴兆飞：《简约治理视角下街道机构改革的理论逻辑与实践路径》，载《天津行政学院学报》，2019(1)。

(33)上官莉娜、侯寓栋：《当前我国行政服务“简约化”治理的实践与困境——以北京市海淀区为例》，载《中南民族大学学报》(人文社会科学版)，2019(2)。

(34)欧阳静：《县域政府包干制：特点及社会基础》，载《中国行政管理》，2020(1)。

(35)王德福：《主辅结构与模糊化运作：城市社区的简约治理机制》，载《北京行政学院学报》，2019(3)。

(36)谢小芹：《半正式治理及其后果——基于纠纷调解及拆迁公司参与的半正式行政分析》，载《西北农林科技大学学报》(社会科学版)，2014(5)。

(37)临界点在不同的政治、经济和社会环境中的位置是变动的，是一个情境性和相对性的概念，如在治理资源匮乏、治理能力较低的帝制时代，临界点偏向于复杂治理的一端，在单位制时代，临界点则更靠近简约治理的一端。

(38)赵鼎新：《论机制解释在社会学中的地位及其局限》，载《社会学研究》，2020(2)。

(39)黄佳圳：《基层警员执法的注意力与时间分配研究——基于广东省F市S区公安分局的工作日志》，载《公共管理学报》，2018(4)。

(40)贺东航、孔繁斌：《中国公共政策执行中的政治势能——基于近20年农村林改政策的分析》，载《中国社会科学》，2019(4)。

(41)P.R Odell."Regional Development Policy:A Case Study of Venezuela".Urban Studies,1967,4(3):309-311.

(42)张康之：《论社会以及组织结构的“非中心化”》，载《江海学刊》，2008(1)。

(43)史云贵：《论合作治理中的合作理性》，载《社会科学战线》，2019(11)。

(44)张紧跟、谢梦迪：《城市基层简约治理何以失效——以G市L区城市协管为例》；载《中共福建省委党校学报》，2016(7)。

(45)查尔斯·葛德塞尔：《为官僚制正名——一场公共行政的辩论》，20页，复旦大学出版社，2007。

(46)熊易寒：《社区共同体何以可能：人格化社会交往的消失与重建》，载《南京社会科学》，2019(8)。