摘要：深入研究我国行政法学学术体系的基本构造，明确其发展方向，是加快构建中国特色行政法学的一项基础工作。从原理上分析，中国行政法学学术体系的内在结构性元素可分为实定法体系、理论体系和方法体系三部分。实定法体系是学术体系的基础，主要包括行政法规范体系和制度体系；理论体系是学术体系的核心，主要由行政法理论基础、基本原则体系及范畴体系构成；方法体系则是连接实定法体系和理论体系的纽带和转化器，涵盖政法法学、法教义学和社科法学三种研究方法。伴随着《行政诉讼法》颁行30余年来的制度实践与学理深化，中国行政法学学术体系已日趋成熟，但仍然存在不少问题。进一步创新的基本路径在于以法典化推进行政基本法建设，以法理思维提升学术品质，以法治实践形塑中国特质，以完备的形态承载整个学术体系。
关键词：中国行政法学学术体系 实定法体系 理论体系 方法体系
引言
构建和完善中国行政法学学术体系，是我国行政法学研究的基本任务。围绕该论题，我国行政法学界已展开研究，但既有成果表明，中国行政法学尚未完成学术体系的建构，更遑论对其内部构造及其原理展开系统研究。有学者意识到这一问题的重要性，明确提出“现阶段对业已成型的中国行政法进行系统整理，就已成为当务之急”。为此，对中国行政法学学术体系进行深入研究刻不容缓。
与学术体系的知识、理论、方法等结构性元素类似，可以将中国行政法学学术体系的内部构造区分为实定法体系、理论体系和方法体系三部分。其中，实定法体系是学术体系的基础，理论体系是学术体系的核心，而方法体系则是连接实定法体系和理论体系的纽带和转化器。这三大内部构造总体上与学科体系、话语体系之间并非相互割裂，而是彼此融贯。中国行政法学学术体系是学科体系、话语体系的内核和支撑，如果对其内容类型化并按照学科属性加以体系化建构，便可演化出行政法学学科体系；若进一步对其中具有中国特色、中国标识的规范、制度、理论基础、原则、概念范畴等予以体系化提炼，即可演化出具有中国特色的话语体系。本文拟系统研究中国行政法学学术体系内含的实定法体系、理论体系和方法体系，揭示其内部构造，阐释其背后原理，进而明确其发展方向。
一、中国行政法学实定法体系的构造及其意涵
法学学术体系的载体主要源自一国制定的实定法。中国行政实定法体系包括中国行政法规范体系及其运行而形成的行政法制度体系，是中国行政法学学术体系的基础。
（一）中国行政法规范体系的特殊性及其内容
中国行政法规范体系起步于1989年《行政诉讼法》，该法的出台是中国真正现代意义上行政法的起点，也是中国现代行政法律制度建设的开端。可以说，中国行政法学的产生，正是“以行政诉讼为事实标志”。《行政诉讼法》出台前，按照1982年《民事诉讼法（试行）》规定，人民法院审理行政案件适用民事诉讼法的规定。这种“民、行不分”或者说民事、行政“合于一法”的诉讼体制，意味着行政法附属于民事法之中，没有真正成为一个独立的法律部门。同时，虽然名义上有“行政法”学科，但由于当时没有独立的行政法规范体系作为支撑，导致行政法学也缺乏学科根基，事实上沦为行政（管理）学的附属学科。正如有学者指出，“在20世纪80年代形成初期,我国行政法学从理论体系、知识表述到研究方法上都带有浓厚的行政（管理）学色彩”。直至《行政诉讼法》出台，才创设出一套独立于民事诉讼的裁判行政争议的法规范体系。自此，我国行政法学有了研究中国行政法问题的基本规范，也才褪去行政（管理）学的色彩而成为一门独立的法学学科。
从行政法规制的侧重阶段看，我国行政法规范体系可以分为规制行政机关的上游规范、规制行政行为的中游规范和作为救济规则的下游规范三个层面。不同于刑法、民法等部门法体系中实体法和程序法规范的一体化和共时性构建，我国行政法规范体系是在作为下游规范的《行政诉讼法》实施过程中倒逼其他行政法规范相继制定而构建起来的。
第一，作为下游规范《行政诉讼法》的先行出台，改变了行政救济制度阙如的状态。该法出台前，行政法规范极其贫乏，主要表现为国务院组织法、地方各级人民代表大会和人民政府组织法等上游规范，以及为数不多且法律位阶较低的中游规范，如《治安管理处罚条例》《道路交通管理条例》《税收征收管理条例》等。作为实现1982年宪法关于公民权利保障的基本法律，《行政诉讼法》的出台，从行政法规范体系的“下游”填补了行政救济制度的空白，构建起一套有别于刑事诉讼和民事诉讼的行政诉讼裁判规范体系，开始逐步消除行政法规范极度有限且乏力的缺陷。2014年，《行政诉讼法》在实施25年后再次得到了系统全面修订。与此同时，最高人民法院陆续制定了系列相关司法解释。
第二，基于《行政诉讼法》“合法性审查”原则，催生了我国行政法上游规范和中游规范。譬如，该法明确将“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”规定为不予受理的事项，由此推动我国相继制定了《国家公务员暂行条例》《公务员法》《行政机关公务员处分条例》。《行政诉讼法》明确将行政处罚、行政许可、行政强制等纳入受案范围，并首次将“适用法律、法规正确”“符合法定程序”等作为合法性审查标准写入立法。在此推动下，我国于1997年、2004年、2011年先后制定了《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》三大中游规范的支架性法律，被称为我国行政行为领域的“立法三部曲”。
第三，作为下游规范的《行政复议法》《国家赔偿法》，也在《行政诉讼法》的影响和推动下制定出来。《行政诉讼法》首次将行政机关裁决行政争议的法律制度统称为行政复议。为与其衔接，国务院于1990年专门制定了《行政复议条例》，标志着我国行政复议作为一项自成体系、独立完备的行政救济制度正式确立。1999年《行政复议法》的颁行，进一步完善了我国行政复议制度。同时，《行政诉讼法》专章规定侵权赔偿责任，由此催生了1995年《国家赔偿法》的出台。至此，我国行政法规范体系的下游规范已基本建成。
第四，部门行政法规范体系也逐步系统化。《行政诉讼法》以列举加概括的立法模式规定受案范围，使得受行政活动不法侵害的众多领域都被纳入了其规范效力的涵摄范围。遗憾的是，当时我国部门行政法规范基本上付之阙如。在《行政诉讼法》的推进下，诸如《道路交通安全法》《高等教育法》《食品安全法》等部门行政管理法规也纷纷得以出台。
综上，30余年来，伴随着我国《行政诉讼法》颁布及其实践，中国行政法规范体系得以逐步完善和发展，为加快构建中国行政法学学术体系奠定了坚实的规范根基。
（二）中国行政法制度体系及其展开
“法律体系不是单个法律、法规的堆砌，而是由制度建构起来的。”在行政法规范体系的基础上，行政实定法体系的构建还必须对行政法规范的运行实践及其经验加以模式化而升华为系统的制度体系。这里的“模式化”即对规范体系的系统整合和归纳，致力于分析和概括我国行政法规范的共同性法律素材和相同法律特征，是制度体系有别于规范体系的最明显特质。在行政法治实践中，诸如依法行政、行政机关、行政行为、行政程序、行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议、国家赔偿等模式化的概念范畴，正是中国行政法制度体系的建构基准和核心内容。不过，随着行政实践的深化，新的概念或范畴还将不断出现，制度体系也将随之不断丰富。为确保中国行政法制度体系的系统性和全面性，应当以“依法行政”为理念统摄、以“行政机关”“行政行为”“行政责任”为制度支点来对其加以体系化建构。
1.依法行政理念及其基本要求
依法行政即行政必须服从法的基本准则，旨在从制度理念上解决如何用法的合理性来制约行政的随意性问题，对行政法规范的有序化、体系化具有特殊的整合统领功能。在我国，依法行政于行政诉讼制度确立后才提出。1989年《行政诉讼法》第1条有关“依法行使行政职权”的表述，事实上即为依法行政的立法表达，而该法确立的行政行为合法性审查标准，更是依法行政基本要求的具体展开，为“依法行政”概念的提出创造了法律条件。伴随着《行政诉讼法》的实施，1991年最高人民法院工作报告最早正式提出了“依法行政”一词。1993年《中共中央关于社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“各级政府都要依法行政，依法办事。”同年，国务院政府工作报告首次明确提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事”。自此，历年政府工作报告都明确提出“依法行政”。
1997年党的十五大确立了依法治国基本方略。随后，国务院将依法行政作为落实依法治国基本方略的重要内容进行系统部署，并于1999年发布了首个依法行政的纲领性文件《关于全面推进依法行政的决定》，开始从思想观念、主体责任、法制建设、执法力度和执法监督等方面提出依法行政的原则性要求。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》则直接明确了依法行政六项基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。自此，依法行政六项基本要求直接融贯于我国行政立法及规范性文件之中。如《行政许可法》第4条至第8条，分别对上述六项基本要求法条化。再如基于“程序正当”基本要求，自20世纪90年代以来，从中央到地方，各级国家机关制定了大量有关行政程序方面的法律、法规和规章，极大地推动了我国行政程序法治建设。
近年来，随着我国经济社会发展和制度创新，依法行政的基本要求也得到一定程度的修正。2015年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出法治政府建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”总体目标。2021年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》则进一步将其表述为“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意”。这两个新的《纲要》，进一步突出了依法行政对科学设置政府职能、建设数字法治政府和提高人民群众满意度的新要求。此修正表明，我国行政法治建设已从行政立法、行政决策、行政执法和行政监督阶段推进到行政组织的全方位制度构建，充分体现出依法行政理念的统摄性效力。
2.以行政机关、行政行为、法律责任为支点的制度框架
“行政机关、行政行为、法律责任”是我国行政法制度的核心范畴。以此为制度支点，可以从体系上将行使行政权的组织、行为及其救济三个方面的行政法规范加以制度化，形成包括行政组织法、行政行为法和行政救济法在内的行政法制度体系。
第一，以行政机关为支点的行政组织法体系。在我国，行政组织法是围绕行政机关这一核心范畴建构起来的，涵盖行政机关组织法、行政编制法和公务员法。相较于行政编制法和公务员法，行政机关组织法的核心内容在于确立行政机关的职能，主要规定行政机关的性质和地位、设置和权限、设立变更及撤销程序、基本工作制度等系列制度，呈现出最为直接的外部性效应。行政编制法侧重于确定机构、人员及其经费，主要内容是围绕行政机构设置、人员配备及与之相适应的经费核定问题展开。公务员法主要是基于公务人员是行政机关的代行人而对其执行国家公务的行为予以规制的法律制度。三者之间紧密联系，行政机关组织法“定职能”，是行政编制法“定机构、定人员”的前提，行政机关编制法是行政机关组织法的延伸，同时又是公务员法的基础。
第二，以行政行为为支点的行政行为法体系。自1989年《行政诉讼法》创设具体行政行为法律概念，尤其是2014年新修订的《行政诉讼法》进一步改用行政行为作为基本概念以来，我国以行政行为为支点的行政行为法制度体系已趋于成熟。该制度体系，除了诸如行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政征用、行政确认、行政裁决等已在法律规范文本中明确并在实践中实施的具体行政行为制度体系外，还包括抽象行政行为制度体系和行政相关行为制度体系。抽象行政行为制度体系最为成熟，具体包括行政立法和行政规范。行政相关行为制度体系，则主要是与行政活动相关的诸如行政调解、行政指导、行政规划等制度。
第三，以法律责任为支点的行政救济法体系。在行政法规范体系中，法律责任为常设部分，且多是对违法或不当行政行为施加法律补救为主。以法律责任为支点，可以概览我国行政救济法体系。该制度体系主要包括行政申诉、行政信访、人事仲裁、行政复议等行政系统内部救济制度，以及来自行政系统之外的行政诉讼、行政赔偿等救济制度。
立基于我国行政法规范体系之上，以“依法行政”为理念统摄，以“行政机关”“行政行为”“行政责任”为制度支点的中国行政法制度体系，已逐步形成。这不仅为加快构建中国行政法学体系构筑了日益完善的学科知识谱系，其本身也构成了中国行政法学学术体系的内在元素。
二、中国行政法学理论体系的构造及其内容
行政法学区别于其他学科的鲜明标志，除了必须具有独立的实定法体系外，还必须具有成熟的行政法学理论体系。理论体系是对实定法体系展开的学理化表达，主要包括基本理念或观点、学说，基本原理或原则、概念、范畴等。我国行政法学理论体系经过30多年的发展，已渐趋完备，充分彰显了行政法学的学科独立性。研究中国行政法学理论体系，可以从宏观上的行政法理论基础、中观上的基本原则体系及微观上的范畴体系展开。
（一）行政法理论基础的纷争及其价值
行政法理论基础是指能够深刻揭示行政法赖以存在的客观基础，并用以解释各种行政法现象，指导行政法学研究和行政法治实践的最基本理论，是行政法学理论体系的逻辑起点。
在《行政诉讼法》颁布前后，尤其是该法凸显的“民告官”色彩，关于官与民两造法律关系的设计，引发了行政法理论基础的大讨论，提出了多种学说。其中，“管理论”认为行政法是国家管理法；“控权论”认为行政法是控制政府权力的法；“平衡论”认为行政法是平衡行政权和公民权的法；“服务论”认为行政法是政府对公民提供服务的法；“公共利益本位论”认为行政法是调整一定层次的公共利益与个人利益之间关系的法。一直以来，以上诸说存在较大分歧。从形式上看，主要缘于探讨的层面和角度不同，但从根本上讲，则是对行政法理论基础的理解不同所致。“管理论”和“控权论”都是单向度地阐释行政法之于行政相对人或者行政主体的制度功能；“平衡论”虽然规避了这种单向度缺憾，但也只限于价值功能上理解；“服务论”则是从根本政治宗旨的角度阐明政府的职能定位。与上述诸说不同，“公共利益本位论”则从利益关系这一法的基础切入，认为行政法的基础是一定层次公共利益与个人利益之间的关系，进而指出行政法学体系及其基本范畴和原理都应建立在公共利益本位之上。尽管以上诸说仍有讨论空间，但其贡献有三：其一，行政法理论基础作为行政法学必须首先回答的行政法哲学最核心问题被纳入研究视野，标志着我国学者开始从深层次和本源上探究行政法学理论体系生成的基点和归宿。其二，在行政法理论基础辨识的过程中，逐步达成了一项基本共识，即我国早期承继苏联和东欧各国的“管理论”基本被超越和舍弃，开始从法学角度思考和定位行政法的价值选择和价值判断。其三，在争辩的过程中，“平衡”“保权”“控权”“服务与合作”等成为行政法学理论体系的关键词，引导和推动了行政法学理论体系研究走向多元化。上述诸说中所蕴含的利益均衡、控权与保权、服务与合作、信任与沟通等思想，作为行政法的基本观念，不断运用于行政法某一层面的理论概括，发挥了各自应有的理论价值和实践功效，共同推动中国行政法学理论体系的完善。
（二）行政法基本原则的体系化构建
行政法基本原则是贯穿于整个行政法规范和行政法制度始终的基础性原理，承载着行政法的根本价值、理念和精神，是行政法学理论体系的核心内容。如前所述，中国行政法制度体系已明确确立了依法行政理念及其基本要求，这为行政法基本原则的体系化构建提供了基础和条件。但因我国行政法没有形成统一法典，行政法基本原则分散体现在众多的行政法规范、行政法制度、行政法实践、司法判例以及各种行政法学说和法理之中，由此，对其体系化构建，需进一步从理论上加以概括和提炼。
《行政诉讼法》颁布前，行政法基本原则基本上等同于行政管理的基本原则。该法出台后，由于作出了合法性审查为主、合理性审查为辅的原则性规定，将行政法基本原则概括为行政法治原则，并具体分解为行政合法性原则和行政合理性原则，一度成为行政法基本原则的通说。但自20世纪90年代末，有学者开始对这两个原则提出质疑，并从不同维度尝试构建更为精细化和系统化的行政法基本原则体系。例如，有学者主张自由和权利保障、依法行政、行政效益三原则说。直至新近出版的两本统编教材，其中一本将行政法基本原则概括为实体性原则（包括依法行政、尊重和保障人权、越权无效、信赖保护和比例原则）和程序性原则（包括正当程序、行政公开、行政公正和行政公平原则）；另一本则概括为依法行政原则、行政合理性原则、程序正当原则、诚信原则、高效便民原则、监督和救济原则。可见，我国学者对行政法基本原则的认识经历了从“行政管理原则论”到“行政法治原则论”这样一个发展和成熟过程，且逐步形成了一整套较为系统化的原则体系。
然而，上述行政法基本原则学术史也从另一个侧面反映出，我国行政法学者对行政法基本原则的构建尚未在逻辑起点和逻辑结构上达成共识。而没有逻辑起点的依托，行政法基本原则将是无源之水、无本之木；没有逻辑结构的规范，行政法基本原则必然是信手拈来，可多可少的遣词造句。事实上，这里的“逻辑起点”即为行政法应当承载的法正义价值及其所要解决的“行政与法的关系”这一对基本矛盾问题。援用将法正义区分为形式正义、实质正义和程序正义这一逻辑结构，行政法基本原则应包括行政法定原则、行政均衡原则和行政正当原则。其中，行政法定原则包括职权法定、法律优先、法律保留，行政均衡原则包括平等、比例、诚信，行政正当原则包括避免偏私、公平听证、行政公开等。这些细分的下位原则不但从根本上集中反映了行政法治的根本价值，有机协调了行政与法的关系，而且体现了我国行政法治的本土特色。
（三）行政法学范畴体系的逻辑结构及要素确立
范畴及其体系是人类在一定历史阶段理论思维发展水平的指示器，也是各门科学成熟程度的标志。行政法学范畴体系是对行政实定法体系的进一步学理化提升，即在以行政机关、行政行为、行政责任为支点的制度框架基础上提炼归纳的基本范畴及其内在逻辑体系。与这三项制度支点相对应，在理论体系上，我国行政法学逐步形成了以“行政主体—行政行为—行政救济”为基本逻辑结构的范畴体系。但在建构范畴体系的逻辑进路及基本范畴的选择等方面，仍存争议。
1.逻辑结构：单线型抑或双线型
整体而言，建构行政法学范畴体系的逻辑进路主要有单线型结构和双线型结构两种形式。前者主要从行政主体这一单线出发，围绕行政主体、行政行为与行政救济构建体系；后者则主要从行政法律关系的双方主体（包括行政主体和相对人）双线出发，除了涵盖单线型内容之外，还要研究相对人、相对人的法律行为、相对人的法律责任等。对此，笔者认为，宜采单线型结构。这既有利于对我国当前行政法学范畴体系构建思路精准定位，也可对我国行政实定法体系高度总结。事实上，无论我国行政法学实定法体系，还是行政法学理论体系，基本上都是遵循单线型结构思路。即便采取双线型结构思路，借助行政法律关系理论工具，也不难发现，由于行政主体恒定性和双方主体权利义务的不对等性，行政主体也应当被作为主线置于主要地位，给予倾斜性关注。
当然，随着相对人主体性日益增强，尤其是相对人权益保障问题越发凸显，行政主体和相对人日益被置于同等重要地位，不应因遵循传统而不顾相对人权利保障的时代需要。一方面，从根本上讲，单线型结构以行政主体为起点的研究，可以达到双线型结构下同步推进行政主体和相对人研究的最终效果，亦即公共利益和社会福祉；另一方面，单线型结构并不局限于仅仅关注行政主体，行政主体只是研究的出发点，也需延伸到对相对人问题的研究，完全可以在行政过程理论中对相对人权利义务展开系统研究。
2.要素确立：革新或调整的必要性
观察我国行政法学范畴体系演进脉络发现，学界对于如何选择行政主体和行政行为这两大要素，以及对其内在范畴之间的逻辑关系是否需要革新或调整的问题，仍存争议。
第一，我国行政主体理论的提出和发展。我国行政主体概念发端于行政诉讼司法实践中认定适格被告的现实需要。反观《行政诉讼法》表述行政诉讼“被告”的“行政机关”用语，存在较为明显问题。一是行政诉讼被告类型具有多样性，除行政机关外，还包括法律法规规章授权的组织；二是行政机关除了有作为管理者的行政主体身份外，还有可能作为民事主体和行政相对人的身份；三是行政机关的内部机构较为复杂，且存在能否对外发生法律效力的差异，难以有效识别。以“行政主体”一词替代“行政机关”，则可有效化解上述问题。可以说，“我国行政主体理论更多是基于解决行政诉讼被告问题而发展起来的，行政诉讼被告与行政主体有一一对应关系。”从理论渊源上看，本土化的中国行政主体理论一定程度上也继受了域外有关行政主体理论。但不同于后者的最大优势是，其不仅有力回应了我国行政诉讼实践发展的迫切需要，也有效提供了一套富有解释力的包括“行政授权”“行政委托”在内的范畴，一定程度上打造了具有中国标识的行政法学学科体系、学术体系和话语体系。
当然，我国行政主体理论自引入之初便遭到质疑，被认为存在过分实用主义倾向，被称为“诉讼主体模式”，并由此导致了概念的不确定性，时代性和回应性不足，被告确认上的负面性凸显等问题。对此，学界提出“引入西方主体论”“扩大内涵外延论”“渐进方式重构论”等理论重构模式。根据我国行政主体理论的演化规律，未来发展应立基于现有制度和理论，坚持本土化和正当性。
第二，行政行为理论的中国化及其表征。我国行政行为理论的构建主要受到法、德等大陆法系国家行政法学的影响。尤其在德国，行政行为在行政法学理论体系中被认为“是行政活动方式类型化的基石”。奥托·迈耶以行政行为概念为基轴成功地建构起行政法学的基本逻辑体系，不仅“完成了从‘国家学’向‘法学’方式研究的转变”，而且形成了大陆法系行政法学的基本框架，即“法律保留—行政处分—行政救济”，行政法学从而取得了与民法学相并列的独立学科地位。在我国，行政行为这一术语最先并非立法术语，而是一个学理概念，在引入和借鉴大陆法系国家行政行为理论的过程中逐步获得共识，并建构起中国的行政行为理论体系。1989年《行政诉讼法》首次使用“具体行政行为”一词，2014年《行政诉讼法》进一步将其变更为“行政行为”，使得“行政行为”完成了从一个学术概念到法律概念身份的转型。
应当承认，“行政行为”范畴对于我国行政实定法体系的构建功能以及我国行政行为体系化的形塑功能，已基本达成共识且实现模型化构建。然而，面对社会发展和行政执法新情势，作为通说的“公法行为说”仍然需要赋予新的内涵。该说不但在应对行政协议、行政指导、行政规划等传统行政活动时难以自圆其说，而且在需要有效解释私人行政、失信惩戒、行政约谈等新的执法方式时难以释放解释力。因此，改良“公法行为说”抑或选择“行政作用说”，是应对当下新情势挑战的可选路径。同时，虽然我国在借鉴大陆法系国家“行政行为形式论”基础上，已基本形成了行政立法、行政决定、行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认等行政行为体系，并已同步对行政行为的相关概念及内容、形式、程序、效力、构成要件、合法要件、瑕疵行政行为等核心问题展开深入研究，但也仍有争议。如关于行政行为效力的公定力，就存在“有限公定力说”和“完全公定力说”两种观点。这些争议的存在，既是行政实践面临挑战的展现，更是理论发展的动力。
三、中国行政法学方法体系的构造及其展开
成熟的方法体系是一门学科成熟度的重要标志。行政法学方法体系，是指推动行政法学生成、发展及成熟的各种研究方法，进行类型化划分而形成的内在逻辑统一的整体。异于概念分析、结构分析、价值分析、历史分析等传统研究方法的碎片化和单一性，中国行政法学方法具有体系性特质，主要包括政法法学、法教义学和社科法学三种研究方法。其中，政法法学侧重政治因素对行政法学术研究的影响和价值偏好；法教义学侧重行政实定法体系内在运行的融贯性和统一性；而社科法学则面向于丰富的实践，重视行政法个案正义，侧重在实践中发展行政法学术体系。此三种研究方法只有相互补充、一体合作，通过合力方可共同组成逻辑周延、视角多元的中国行政法学方法体系。
（一）政法法学具有支撑实定法体系和理论体系的政治托底功能
政法法学作为一种方法，注重法学的政治品质，强调从政治视角论证法学的正当性和合法性。在我国，政法法学研究方法一度因其“所蕴含的高度政治性特征易妨碍法学研究的发展”而不被看好，以至于有学者作出政法法学应被其他研究方法“接管”的判断。但更有学者认为，“在当下中国，许多法律问题必须先转化政治问题才可能进入司法”。
政法法学方法在行政法学上尤为重要，发挥着支撑实定法体系和理论体系的政治托底功能。仅就当前行政法学主张从单向度管理变革为多元治理的背景而言，体现重大政治目标追求的治理“以此弥合了政治——行政或者政策——行政之间的差异”。而在一国法律体系中，行政法以宪法为基础，与宪法的联系最为密切，“因为都直接关心公共机构与权力，即具有很强的政治性”。在政法法学看来，宪法以根本大法的形式把已争得的民主事实确定下来，并以巩固和发展民主为使命，是民主政治的根本制度安排和理想形态。宪法所确立的人民主权、人权保障、权力监督和制约等原则，为行政法规范政府公权力合法运行提供了合宪性政治保障。宪法要求依法行政不仅是一项法治原则，还必须追求“民主行政”，符合人民参与行政、监督行政、获得公开信息、公平对待等民主政治的要求。同时，行政法的核心任务是“依法行政”，所要解决的核心问题是政府与公民之间的“官民”关系。这就要求我国行政实定法体系必须全面贯彻宪法规定的“一切权力属于人民”理念，坚持以人民为中心政治原则，建设“人民满意”的法治政府。
通过政法法学方法，我国行政法理论体系也可从政治上获得充分的正当性和合法性论证。每一种行政法理论背后，皆蕴藏着一种国家理论，国家政治属性决定了政法法学方法的必然性。根植于行政实定法体系的行政法学理论体系同样离不开政法法学方法。比如，行政法基本原则的体系化构建，在制度层面以“依法行政原则”为基础，但在正当性上则蕴藏着一种国家政治理论支撑，需置于宪法确立的政治框架中，体现宪法所包含的民主、法治、人权等原则。同时，中国行政实定法体系向理论体系的转化，不应仅限于政治态度的宣示，“它必须是学术的，而不是只有姿态”。这就要求行政法理论基础、基本原则及范畴体系的理论再造，除了承继实定法体系包含的立法宗旨和制度功能外，应将国家的政治属性融入行政法学理论体系中。比如，有学者提出在行政法基本原则中应确立党对行政的全面领导原则，这正是政法法学发挥其方法论功能的适例。
（二）法教义学是贯通实定法体系和理论体系的规范遵循
所谓法教义学，是围绕着现行实定法而进行体系化与解释作业的一种思维方法，其根本任务在于对所运用的制定法前提进行阐释并加以体系化。我国行政实定法体系为法教义学提供了源泉，法教义学也体系化地诠释了行政实定法体系，赋予其更大活力。从根本上讲，行政法学之所以能够作为一门独立的法学学科而存在，正是基于法教义学对行政实定法体系解释的结果。在此意义上，行政法教义学是贯通实定法体系和理论体系的规范遵循。这具体可以在行政法教义学的作业中得以体现。与一般法教义学一样，行政法教义学的作业过程主要包括对现行有效法律的描述、对这种法律的概念—体系的研究，以及提出解决疑难法律案件的建议。
以《行政诉讼法》为样本来分析，依托该法对行政实定法体系的描述，学界利用法教义学的融贯性方法，开始研究行政法理论基础、基本原则、范畴体系等，致力于形成系统的行政法学理论体系。例如，在诉讼主体模式下，虽然行政主体概念饱受诟病，但并未影响行政主体概念的生成和发展，学说纷呈。我国《行政诉讼法》明定“行政行为”一词，推动了行政法学独立于民法学，从而形成一套系统、专门、独具特质的学术体系。此外，如何通过审判妥善解决纠纷作为法解释学的核心目标之一，也是行政法教义学发挥功能所在。在《行政诉讼法》制定中，“有些问题因为争议较大、需要进一步论证、受到篇幅结构限制或者存在其他因素等，没有被立法所规定。”面对《行政诉讼法》适用难题，来自司法实践的“法官造法”、最高法院的司法解释、指导性案例制度及其创设的行政法规则，都不可避免地运用法教义学方法，成为推进行政诉讼制度完善的重要方式。
（三）社科法学是激活实定法体系和理论体系的实践进路
社科法学是被作为一种方法纳入学术视野的，是指针对一切与法律有关现象和问题的研究，主张运用一切有解释力且简明的经验研究方法。其主要特点是将“经验”运用到对事实的判断和法律规范的适用之中。这些“经验”主要是指那些法律规范之外的各种事实和现象积累而成的更加鲜活的非制度因素，庞德将其称为“行动中的法”(the law in action)，这种行动中的法由于一直处在不断变化和发展的社会生活实际之中，因而又称“活法”（living law）。无论实定法体系的适用还是理论体系的发展，都需要结合法律的实际运作状况及累积的经验，发挥“活法”的作用。在此意义上，社科法学方法对行政法学学术体系具有更强的现实解释力和实践建构性，从而有力因应行政实践的需要。
社科法学方法在行政法学中运用广泛，这源于行政法的精髓在于裁量，“如果政府不能行使裁量的权力，那么政府就将无法运作。”行政裁量广泛存在于行政权行使全过程，于政府实现行政的能动性和个案正义必不可少。而任何裁量决定，都必然涉及对各种影响因素的综合考量，是一个复杂的利益衡量过程。这些影响因素可能是针对类似情况已有制度安排的，也有可能是作为制度因素有益补充的“非制度因素”，在正式制度缺失或存在漏洞情况下，裁量者就有必要充分考虑这些“非制度因素”。这些“非制度因素”，在社会学上主要指各种社会关系网络即社会资本。“社会结构的一些最基本的实体要素（如家庭、企业组织、非正规制度）是一种既不同于市场也不同于政府的资源配置方式”，是调整社会运行的“另一只看不见的手”。社会资本有利于形成一种“良善”的“非制度因素”，对裁量者产生约束力，但如果“暗箱”运作，则成为影响行政裁量正义的一项消极因素。因此，裁量中需坚持社科法学方法和法教义学方法并重适用、相互补充。对此，根植于我国行政执法实践而推出的裁量基准，在某种意义上就是综合运用这两种方法的产物。裁量基准即在法律授权范围内通过对裁量权予以情节细化和效果格化而形成的具体化规则。“从本质上说，裁量基准是大量行政案例上升为部门惯例、专业经验的过程，因此，规律只能在具体的行政生态中寻找，应当充分重视裁量基准形成过程中的实践素材和底层经验”。
此外，将个案适用法律后，进一步从事法之续造，乃是法院之任务。实证表明，尽管《行政诉讼法》规定法院只能对行政行为“是否合法”进行审查，但司法实践中法院并未完全放弃对行政裁量的合理性审查。对“滥用职权”“显示公正”等不确定性审查标准，法官往往运用平等、比例、信赖保护、程序正当等原则，创造性地去发现作为当前案件裁判的适用规则。例如，最高人民法院在“汇丰实业公司诉哈尔滨市规划局案”中，经过充分的利益衡量，将比例原则定义为行政机关所作的处罚决定“应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害”， 较好地发挥了行政法基本原则指引司法的职能。正是借助行政裁量、比例原则、信赖保护、程序正当等这些源自域外国家行政法学的核心范畴，通过社科法学方法的运用，不断融入中国经验，予以高度抽象和概括，形成了具有中国特色又易于国际沟通的行政法学范畴体系。社科法学作为激活实定法体系和理论体系的思维方法，不仅可以在法律没有覆盖的领域通过将人们的经验变成“活法”而对现有制度进行有益补充，也可以增强理论体系中“原则”的创造力，使“范畴”更加精准。
四、中国行政法学学术体系的创新路径
新中国成立以来，中国行政法治建设实践，特别是《行政诉讼法》及其相关法律规范和制度实践，推动了中国行政法学学术体系实现从无到有、从萌芽到逐步成熟的重大发展，构建了相对完备的行政法学实定法体系、行政法学理论体系和行政法学方法体系。在加快发展中国哲学社会科学的时代背景下，中国行政法学学术体系建设仍任重道远。
（一）以法典化推动行政基本法建设
相较于我国行政法学理论体系和行政法学方法体系，行政实定法体系更具基础性地位。当前，行政实定法体系功能最大化的制度建设莫过于行政法法典化。2020年出台的《民法典》堪称典范。
中国行政实定法体系的完善步伐虽然提速于《行政诉讼法》，但该法基于化解行政审判难题、进一步扩大受案范围、改革审判体制等层面的创新发展，于建设完备的中国行政实定法体系的宏大目标而言，是远远不够的。如果说30多年前《行政诉讼法》的出台因应了国家全局性发展的需要，那么，同时提出而尚未完成的“行政基本法”对我国行政法治的整体架构设计以及对我国行政实定法体系的完备化意义尚未得到制度上的彰显，这不能不说是一大立法缺憾。而弥补这一缺憾的最有效、最快捷方法则是制定统一的行政基本法典。通过努力，作为未来可期待结果的中国行政法法典，必因其内在的体系化功能及其典范性、通则性、良善性气质，推动我国行政实定法体系更加适应人民不断增长的行政法治需求，更加适应国家治理体系和治理能力现代化需要。至于其采取何种立法模式，究竟是借鉴《民法典》“两步走”的立法进路，抑或采取“一步到位”或其他立法模式，都将是亟待研究的课题。
（二）以法理思维提升学术品质
长期以来，行政法学者运用法理思维融贯性解释并模式化构建中国行政法学理论体系，以法理思维提升其学术品质并有效化解行政法治实践中的新情势和新问题，充分展现了法理思维方式的积极功能，也是未来值得深耕的方向。
其一，内在规范性功能。法理思维的参照系首先是法律规范以及建立在其上的基本法律概念和赋予其规范性意义的因素，需始终将我们心中的法律看成我们生存的“重力”，做到不把目光偏离于实定法体系。如何以中国行政法规范体系为基础和依据，深度思考新情势和新问题关涉的法律关系、法律行为、法律责任等基本范畴，挖掘内含于制度规范之中又发挥本源性指导作用的诸如正义、秩序、效益等统摄元素，都需要启动法理思维的规范性功能。基于学术史和法律关系等复杂性原因，相较于民法学和刑法学，行政法学在基本范畴深化研究上有较大的提升空间。例如，行政协议的独立性及其可仲裁性、行政处罚中责令行为等，尚缺乏富有说服力的理论解释。而统摄元素适用场域及其适用规则的差异也有待系统关注。例如，效益元素对应高效便民原则和服务型政府，秩序元素回应行政法定和管制型政府，如将两种元素混淆或者分离，则存在严重的法治风险。如运用法理思维将效益和秩序置于正义元素之下，则可达致和谐统一，这是因为，正义元素“始终是良法的最高价值形态”。
其二，反思性重构功能。反思是法理思维的核心要义，其对象主要有理念、原则、制度、方法。在理念层面，有关行政法制度功能和指导思想的学术提炼，必因社会发展变化而需要更新。譬如从“管理论”发展至“平衡论”，即为反思和重构不同时代背景下行政法价值理念的学术表达。在原则层面，同样需要对其表达的时代性和科学性加以重新审视。例如，曾一度被摈弃的行政效能原则，在“放管服”背景下，仍有可能超越行政学与行政法学的学科鸿沟而在行政法基本原则中占有一席之地。在制度层面，既要考量现有法律规范及制度实践的正当性与合理性，又要考量其本土化需求以及理论重构和制度重建问题。例如，对饱受诟病的行政主体理论的制度化如何实现反思中超越，是以本土化、正当化及功能化为逻辑起点，还是以面向整体政府改革趋势为逻辑起点，亟待深入研究。在研究方法层面，在承继中外比较研究、法史研究、法哲学研究等传统研究方法基础上，是否应强化案例实证研究以及着眼于与行政学、公共管理学等学科的跨学科研究，甚至是新文科方法，都应进行全面的方法论清理。无论上述反思的着力点如何各有侧重，服务于当下中国不断深化改革发展的时代潮流，致力于推进国家治理体系和治理能力现代化，都是万变不离其宗的根本。
其三，体系整合性功能。法理思维作为一种以法律思维和法治思维为基础的法学思维范式，既包容了法律思维和法治思维，又对蕴含其中的各种价值元素加以体系化整合，“是借助综合性因素的整合性思维”。法律思维作为一种法律人的规则思维，特别强调法制资源的完备程度和极高的立法供给能力，其对行政法规范体系的必然要求就是推动行政法法典化建设。法治思维作为一种社会治理思维，注重将法作为思维模式和行为方式，强调立法、执法、司法、守法全过程运行周期，由此在规范体系的基础上进一步推动制度体系的形成和完善。与法律思维和法治思维不同，法理思维则是将自由、正义、法治、秩序等价值理念作为衡量标准和逻辑起点，并将其融入法律思维和法治思维之中的更高维度、更高视野以及更具有解释力的思维范式，是一种“兼容法解释功能与承担政策目的的制度设计功能”的中国行政法学理论体系的建构方法。通过运用法理思维方式，可以对行政立法、执法、司法实践中的法律、法治元素综合融入法理的原则、价值和精神，进而上升为行政法学理论体系，推进中国行政法学学术体系学术品质提升。
（三）以法治实践形塑中国特质
实践是理论创新的源泉。推动中国行政法学学术体系的创新，既需要从立法和法理思维层面系统性地对行政法理念、制度、规则和方法展开体系化构造，更应当将目光关注于我国行政法的生成土壤尤其是《行政诉讼法》以来的本土行政法治实践。回溯30多年来中国行政法治实践，无论行政执法还是司法审判实践，都在立足本土法治资源和挖掘中国法治元素方面积累了宝贵经验。如何继续坚持以中国问题为导向，多元方法论并举，通过执法司法实践创新，形塑中国行政法学学术体系的中国特质，应付出艰辛探索。
在执法实践中，具有中国特质的制度创新不断推动形成中国标识性法学范畴。近年来全国各地行政机关纷纷推出的各种裁量基准，就是一种“自下而上”源自中国基层社会治理中的典型经验和实践创造，旨在通过设定一种规则化的具体裁量标准来实现对裁量权的自我规制。作为一种执法实践创新，裁量基准植根于中国本土实践，凝聚了地方基层执法者的智慧，迅速成为中国法治推进中最具价值和生命力的一种新型裁量治理模式，并由此进入中国行政法治的视野，成为包括行政处罚在内的行政法制度体系的重要组成部分。再如，同样作为行政机关自我规制的权责清单制度，缘起于党和国家政务公开的“晒权”需要，被运用于机构编制法定化、营商环境优化、廉政建设等诸多领域。尽管权责清单在性质上与德日行政法学中的行政规则具有一致性，但是根植于中国法治实践的权责清单具有与之不同的制度功能和法律效力，彰显出鲜明的中国特质。
在司法实践中，针对“滥用职权”“显示公正”等不确定性审查标准，我国法院通过个案中的“法官造法”，综合运用多种法学方法论不断创造性地适用法律原则判案。在此基础上，最高人民法院通过发布行政指导性案例，以裁判要点将其提炼为具有法律效力的一般规范，由此推动这些原则获得制度化的发展。这其实表明我国法院也在参与“立法”实践，以此确立了一系列具有中国特质的依法行政原则和制度，如职权法定、诚信平等、公正公开、行政效能、行政应急等，极大推动我国行政实定法体系和行政法学理论体系的发展。
当然，推进建基于中国行政法治经验基础上的理论创新，还必须将立足本土实践与汲取域外经验相结合。纵观学术史，我国行政法学演绎至今，已经形成了一个基本格局——以大陆法传统为骨架、注入英美法元素，并不断走向本土化。不可否认，法律移植、法治经验及理论方法的借鉴在一国法治建设初步发展之时在所难免，但是，不能采取机械的“拿来主义”，不能随心所欲，而是要立足中国实际，要把民族语言与时代精神有机结合起来，特别是在法治建设和法学研究渐次进入成熟期之后，应当打造具有中国元素、中国智慧和中国经验的基本范畴和话语表达。例如，相较于域外的信赖保护、合法预期保护原则而言，诚信原则是中华民族在法治实践中的自我理解和经验提炼，更宜作为中国行政法的基本原则。
（四）以完备的形态承载整个学术体系
在学术体系内部构造中，学术体系的学术性品质决定了必须以理论体系为中心，通过科学的研究予以达成；而实定法体系作为基础和前提，确保了学术体系言之有物、言之有据，始终植根于本土实践，彰显中国特质；方法体系作为纽带和转化器，肩负连接实定法体系和理论体系使命，为学术体系的不断创新发展提供方法资源。三者相互贯通、互为依存、不可分割，构成形态完备的统一整体。考虑行政法法典化建设的体系化构建及学术品质的提升，并兼顾多元方法论，除继续深化和充实行政法理论基础和行政法基本原则内容外，应在坚持“行政主体—行政行为—行政救济”三位一体的整体学术框架基础上，进一步补强中国行政法学学术体系内在的形态完备性。
首先，在行政主体体系中，应当完备对行政组织法等内部行政法的研究。行政活动是一个复杂的系统，外部的行政活动要求有一定组织机构，不能不受内部组织关系的支配，因此行政法学不能忽视对行政组织问题的研究，应当将行政组织及其职能设置、机构编制、公务手段、行政政策与内部规范、裁量基准、数字政府、监督问责等内容纳入体系中。同时，立足我国国家治理现代化和党政机构改革实践，亦需以政法法学等方法着力于行政组织法的制度建构和学术创新，将行政机关、公法人、独立机构、承担公务的私人和私法形式的公务组织等多元法律形态的公务主体纳入体系中。
其次，关于行政行为体系，应当从多元方法论的角度加以补充完备。随着现代行政呈现出积极行政的发展趋势，专业技术性、实质法治的要求越来越强，其必然要求进一步更新传统“行政行为形式论”的研究方法，更加强调以法教义学的系统思维考察复数行政行为，从法社会学的过程论角度关注行政行为的动态过程及法政策性考量。据此，行政指导、行政监督、行政规划、行政决策以及行政调查等行政事实行为虽不产生独立的法效果，但置于行政过程中仍具有法律意义。同时，相对人的行为也对行政权的过程产生具有法律意义的影响，都应纳入行政行为体系中加以深化研究。
最后，行政救济体系应当被看作一个系统，深度研究行政内救济体系和行政外救济体系之间及体系内部的独立性和衔接性。例如，信访在我国是一项特殊的制度存在，其与行政复议、行政诉讼相互之间的关系尚需清晰界分。再如，关于实质性解决行政争议，不仅是行政诉讼制度设计的核心要义和制度创新的基本方向，也是行政复议发挥化解行政争议主渠道作用的根本目的，都需在各自体系中展开个性化研究。
结语
中国行政法学学术体系的生成、发展及不断完善，与《行政诉讼法》息息相关。《行政诉讼法》作为中国行政法学发展的基点，在中国行政法学建构中发挥了统摄性影响，带动了中国行政法学学术体系的基本确立。确立过程中所体现的继承性和民族性、原创性和时代性、系统性和专业性高度统合的特点，是构建中国特色行政法学学术体系的宝贵经验。在当下中国，全面依法治国的制度实践已全方位展开，国家治理体系和治理能力现代化得以有力推进，这对中国行政法学学术体系的建设提出了更高要求，从根本上开辟了中国行政法学学术体系建设的可能性空间，同时也为检验中国行政法学学术体系的发达程度提供了现实标准。未来，加快构建中国行政法学学术体系作为中国行政法学发展的重大命题，必须紧扣新时代要求，扎根中国行政法治实践，立足中国法治经验，以中国智慧打造出符合中国实际、具有世界贡献的中国特色行政法学学术体系。
周佑勇，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授（北京100091）。
来源：《中国社会科学》2022年第5期P103—P121
