摘要: 在我国，围绕交警非现场执法已有较为成熟的制度设计和规制理论，然而，尚缺乏一套从法哲学层面系统阐释该行为的理论范式。当前，交警非现场处罚“全民化”承载着秩序维护性和权利损害性的双重价值趋向。以此为基点，经由立法宗旨和法理特性的追本溯源，可以得出交警非现场执法的理论根基应为“交通秩序为主人权保障为辅”的“新秩序观”的结论。“新秩序观”不仅具有国内外立法例的规范印证和双重维度下富有操作性的适用逻辑，而且具有“秩序与人权同等保护论”和“秩序维护至上论”难以比拟的理论优势。以“新秩序观”检讨和重构交警非现场执法的相关立法、执法和司法问题，可以增强道路交通安全相关立法的科学性、“电子警察”设置与应用的规范性、司法审查的保护性。
关键词: 电子警察 非现场处罚 非现场执法 理论根基
在全国“两会”上，继2007年全国政协委员周振中提出建立“电子警察”设备准入制度的提案，以及2016年全国人大代表李朝鲜等30人提出交通电子监控单独立法的议案后，2021年全国人大代表韩德云再次提出防止滥设滥用“电子警察”的建议。这些提案、议案和建议皆起因于交警非现场执法，具体说来，缘于“电子警察”引发的交通违章“天量罚单”。其中，备受社会关注和饱受民众诟病的，当为“电子警察”罚款“全民化”。[1]之所以存在“全民化”的诟病，主要是因为，与现场执法相比，违章行为被发现的概率大大提高，尤其是在“电子警察”滥设滥用的情形下，这种概率进一步被提高。这给社会民众带来一种观感：交警非现场执法的目的在于尽可能地发现交通违章行为，进而对违章人员予以处罚。不难理解，对交通违章处罚“全民化”进行批驳的初衷和用意在于消除交警非现场执法中的罚款乱象。为化解上述问题，我国已有较为全面的制度规则和丰富的智识资源，可以说，应对交通违章处罚“全民化”的制度方案和理论成果已经较为成熟。
一方面，在制度规范上，我国已就交通技术监控设备的选用、设置及维护，以及违法信息采集和审核、告知和消除等系列问题，做了系统而富有操作性的制度设计。[2]可以说，现有法律规范体系完全可以为应对交通违章处罚“全民化”提供规范支撑。这可以从公安部就李朝鲜等30名代表提出议案的办理意见以及全国人民代表大会内务司法委员会做出的有关“目前应认真执行好已经出台的相关配套规定，严格、规范执法”审议报告中得到印证。[3]另一方面，在理论研究上，我国学者围绕“电子警察”引发的天量罚单及其相关问题，以非现场执法或行政自动化为逻辑起点，提出诸如建立处罚标准动态调整机制、调整处罚密度、建立两次通知制、监控设备设置的科学性等规制策略。[4]上述核心观点，可以归纳为“规制论”。坦诚地讲，“规制论”聚焦于理论的操作性，已然有效因应了“电子警察”天量罚款的系列难题。
然而，“规制论”基本上局限于交警非现场执法中的某一问题或某几个问题展开，停留在“头疼医头脚疼医脚”的回应式层面和碎片化阶段，并未从制度本源上找寻问题产生的理论症结。笔者以为，对于交警非现场执法，公法学界亟待建构一套具有针对性、系统性和富有解释力的理论范式，尤其是从深层次探究产生上述问题的理论根源，发掘和探索其生成的规律性认识，进而依循该规律性认识设计规制策略。这或许是一条可以尝试的理论研究进路。
基于上述立场，笔者于本文中将以交警非现场处罚“全民化”为切入点，全面剖析和呈现蕴藏其背后的价值博弈争点，由此铺展出深度探究交警非现场执法理论根基的着力点。在此基础上，着力解构其生成场域及基底属性，尝试明确统摄性的理论根基，进而以此来解释相关制度和疑难问题，最终实现交警非现场执法制度重构的理论功效。
一、价值论析：交警非现场处罚“全民化”的旨意省思
交警非现场处罚“全民化”很大程度上是民众的感性化表达和推测性判断，[5]这在一定程度上反映了交警非现场处罚的现状。深入剖析和发掘该现象背后的价值意蕴，不但可以明晰交警执法的价值遵循，而且更为重要的是，可以深度感知现有相关规则的制度功能。
（一）交警非现场处罚“全民化”的秩序维护属性
交警处罚“全民化”的语境是基于电子技术监控的非现场执法。客观来说，交通违章罚款之所以备受关注，尤其是被冠以交警处罚“全民化”的称谓，主要是因为交警非现场执法的存在。交警非现场执法有两大特点，即收集违法事实的便捷性和查处违法行为的全面性。显然，这两大特点皆有维护交通秩序的属性。
收集违法事实的便捷性适应了交通秩序恢复即时性的内在需要。事实上，收集违法事实的便捷性得益于电子技术监控系统的应用。自1997年开始，我国交警执法实践已经开始探索使用交通监控系统，[6]此后，历经前述的诸如《道路交通安全法》《道路交通安全违法行为处理程序规定》等法律规范的明确和细化，我国交警非现场执法的制度规范体系已然成熟。之所以二十余年来我国执法者如此青睐于电子技术监控设备，端赖于非现场执法的制度优势。对此，我国学者基本达成如下共识：其提高了行政权力的行使效率和效能；改善了交通警察的执法环境；保障了道路交通有序、安全、畅通。[7]申言之，这不仅是交警意欲实现的执法效果和最终目的，而且是在出现交通违法状况时，教育和惩戒违法行为人，持续性维护交通秩序的内在需要。
当然，交警非现场执法的便捷性从另一个侧面也揭示了我国交警执法队伍的尴尬处境。易言之，当前有限的交警力量难以承担因人口和车辆剧增而带来的执法任务。加之，在现代社会已然进入风险社会的不争事实下，“面对周遭世界的不确定，不仅个人需要不断地进行风险管理，现代国家的政策也必须更多地以管理不安全性为目标”。[8]不难想象，本已捉襟见肘的交警执法力量仍然需要高效应对风险交通带来的各种“不安全性”。其中，应对此类“不安全性”的理想效果必然包括迅速恢复交通秩序。然而，面对公安交通管理工作的特殊性（违法行为多、违法者流动性强），[9]完全依赖于交警现场收集违法事实的现场执法模式，很显然的一种可能是，不能及时获知甚至无法获取交通违法事实，导致交通秩序恢复的即时性需求将难以实现。对此，非现场执法收集违法事实的便捷性功能正是为解决上述难题而存在，与交通秩序恢复即时性的内在要求趋于一致。
查处违法行为的全面性契合了交通秩序维护的常态化。不同于交警现场执法，交通技术监控设备可以随时监控抓取违法行为事实。可见，途经交通技术监控设备设置之处的违法行为，都将被搜集和记录，随后也将进入人工审核程序，经确认无误后被录入系统作为处罚证据。可见，与非现场执法相比，交警查处违法行为的概率大大提升，甚至可以说，基本实现查处违法行为“全覆盖”。申言之，这种违章查处方式有两大显著特征：一是，一旦违法即被无悬念地查处；二是，查处行为更易于实现常态化交通秩序。
首先，违法即被无悬念查处，契合了秩序行政的基本要义，也就是说，“这种行政是在于维护社会之秩序、国家之安全及排除对人们及社会之危害”。[10]正是因为查处违法行为的全面性，一方面，藉此事后监督方式，可以对交通违章行为人予以惩戒和教育，使其内心产生戒惧心理，切实认识到违章需承担的不利后果，尤其是对当前道路交通秩序和法律设定之交通秩序产生内在的遵从意识；另一方面，查处违法行为全面性也是维护交通秩序常态化的内在需求。交通秩序常态化包括两个层面的内容：浅层面是指用路人行使道路通行权而遵循交通规则所达成的通行状态；深层面是指平等适用交通规则和公平处置违章行为而形成规则一致、协调统一的内生状态。无论是交通秩序浅层面的理解，还是深层面的意涵，都需要全面查处违法事实这一前提。只有在此基础上，通过查处交通违章行为，才能获致根基于道路交通实践的秩序维护效果。
其次，非现场查处行为更易于实现常态化的交通秩序，除了有前述的便捷性原因外，更重要的原因在于由此可以避免可能产生的执法成本。执法成本既包括交警出警现场而需要的人力、物力和财力等直接成本，也包括因现场查处违法行为产生的矛盾纠纷以及可能增加的人身和财产安全风险等间接成本。不论是何种形式的现场执法成本，都会在通行道路上出现。这也意味着会因占用有限的道路交通资源而影响交通秩序。交警非现场查处行为“有效避免了违法行为人的现场对抗情绪，缓解了有可能产生的执法矛盾，缩短了民警和违法行为人因现场纠违而滞留在高速公路上的时间”。[11]可以说，交警非现场查处行为避免了现场执法的直接成本和间接成本，由此，既可以维护以用路人为中心的交通自发秩序，又可以规避因交警现场执法而对常态化交通秩序预期的不利影响。
（二）交警非现场处罚“全民化”的权利损益性
可见，交警非现场处罚“全民化”的交通秩序维护属性已确定无疑，这也是交警部门二十余年来青睐于非现场执法的根本原因。与此同时，前述交警非现场执法的两大特征，也是引发交警非现场处罚“全民化”权利损益性的直接原因。这种权利损益性主要表现为以下两个方面：收集违法事实的便捷性容易肇致处罚的程序性缺失；查处违法行为的全面性造成处罚的概率过高。
第一，收集违法事实的便捷性容易导致处罚的程序性缺失。不可否认，收集违法事实的便捷性是以克减用路人程序性权利为代价的。这正是交警非现场执法的“软肋”。对此，有学者做了详细的阐释：“电子证据可以成为定案‘孤证’，行政机关仅依据电子证据就可以直接作出行政处罚决定；当事人不在场即可作出行政处罚决定，相当于‘缺席处罚’”。[12]无论是“孤证”，还是“缺席处罚”，都表明用路人参与权利的缺失。正是因为非现场执法背景下用路人参与权利的缺失，与之相配套的程序性保障机制也同样缺失。缺失的程序性保障机制主要包括表明身份机制、说明理由机制和陈述申辩机制。
举一个显而易见的例子。按照我国《道路交通安全法》第93条有关机动车驾驶人在现场与否的不同处理规定，倘若交警依据交通技术监控设备抓拍的违法事实作为处罚证据，那么，违规临时停车的机动车驾驶人本可以在交警“指出违法行为，并给予口头警告”立即驶离而免受行政处罚，然而，由于非现场执法并不能充分考虑机动车驾驶人是否在现场这一情节，原本完全可以避免的临时违停罚款，因为交通技术监控的机械性而难以避免。即便行政相对人后续可以通过救济程序予以维权，但是，这将会徒增本可以避免的权利救济成本。之所以出现上述情形，是因为交警非现场执法无法做到像现场执法那样，不仅可以对违法行为人进行面对面教育并直接要求现场予以纠正，而且可以通过表明身份、说明理由、陈述申辩等程序机制，让其切身感受到因何违法、为何违法以及违法后果，进而实现处罚与教育相结合的行政处罚基本原则。
因此，非现场执法背景下收集违法事实过程的程序性缺失，导致交警无法做到像现场执法那般人性化和灵活化地处置违法行为。如此一来，产生的法律风险是：其一，给社会造成的印象是，交警专注于实体主义下的罚款结果，而无意于程序主义下的教育过程；其二，不但用路人的诸如知情权、参与权、表达权等程序性权利难以实现甚至无法实现，而且，由于程序性保障机制的缺失，可能因相对人不懂或疏于权利救济而盲目地接受交警给出的行政处罚，由此，用路人的实体性权利也存在被侵犯之虞。
第二，查处违法行为的全面性造成处罚的概率过高。如果说收集违法事实的程序性缺失只是增加了用路人实体权利受到损害的风险，那么，交通技术监控搜集违法事实的全面性将大幅度提高用路人被处罚的概率，这将直接影响甚至消减用路人的人身权、财产权等实体权利。这是因为，交通技术监控搜集违法事实的全面性，不仅意味着“电子警察”24小时无间断地处于抓拍的工作状态，而且包括“违法行为个数受电子监控设备安装位置、安装密度等情况决定”这一客观情况，[13]在电子监控设备安装设置数量增多的情形下，同一违法行为会在同路段被不同电子监控设备抓拍。
那么，需要追问的是，在电子监控设备无间断工作状态难以改变的情形下，可否对其安装位置和安装密度加以严格限定呢？对此，现有法律规范已有较为详细的规定，特别是《公安部关于规范使用道路交通技术监控设备的通知》有明确规定：“交通技术监控设备原则上应当设置在省际、市际交界，危险路段，交通事故以及严重违法行为多发、交通秩序混乱以及机动车流量较大的路口、路段。”然而，令人遗憾的是，上述规定较为抽象笼统，且多为不确定法律概念，譬如，“危险路段”“交通事故以及严重违法行为多发”“交通秩序混乱”“机动车流量较大”都没有明确的内涵和外延，皆有待于更为精准的界定。这就给公安机关较大的自由裁量空间。换言之，关于安装位置和安装密度，公安机关可根据交通秩序、机动车流量等因素（尤其是监管需要）予以自由设置。这是当前社会舆论抨击“电子警察”滥设滥用的制度根由。可以想象，即便受到社会舆论压力，缘于车辆剧增、道路资源有限等客观情势的存在，“电子警察”的设置和应用仍将会一定程度地增加。那么，用路人的违法行为被发现频次和概率将会提升，因违章遭受处罚的可能性也将大大增加。
二、追本溯源：交警非现场执法理论根基的双重观察
通过以上分析可知，交警非现场处罚“全民化”的类案引发秩序维护抑或权利损害的价值争议，可以看出其存在两种价值导向，即之于交警的秩序维护性和之于用路人的权利损害性。需要追问的是，在交通秩序和用路人权利上，交警应当如何权衡两者之间的关系，秉持什么样的价值理念？笔者以为，从立法宗旨、理论本原的双重维度探究交警非现场执法的理论根基，将是全面剖析和深入解答上述问题的可行路径。
（一）源自立法宗旨的考察
从规范文本层面深入发掘和探知交警非现场执法的理论根基，一个较为便捷的方式便是，对直接相关最高位阶法律规范的立法目的条款做系统的历史观察和法理解读。[14]我国交警非现场执法最早可追溯至二十世纪末，不过，对之前文本的考察亦有必要。其中的理由，一是理论根基的相通性和一贯性；二是由此可以全面把握其生成逻辑。基于这种认识，笔者选取了新中国成立至今关涉交警处罚的《城市交通规则》《道路交通管理条例》《道路交通安全法》等三个主要法律文本。[15]通过历时态重点研究其立法目的条款的制度功能和价值意蕴，可以发现其立法价值发展演进的基本趋向是由“工具主义的秩序交通至上观”走向“人权导向的交通秩序优先观”。
1.工具主义的秩序交通至上观
2003年《道路交通安全法》出台之前，交警执法规范的工具主义色彩和秩序交通至上特性较为明显，可以将其概括为“工具主义的秩序交通至上观”。这在1955年《城市交通规则》和1988年《道路交通管理条例》的立法目的条款中表现得较为明显。《城市交通规则》第1条规定：“为加强城市交通管理，便利交通运输，维护交通安全，以适应国家经济建设的需要，制定本规则。”《道路交通管理条例》第1条规定：“为了加强道路交通管理，维护交通秩序，保障交通安全和畅通，以适应社会主义现代化建设的需要，制定本条例。”可见，上述两个条款具有相似性，皆为“直接目的+间接目的”双层次的内在规范结构。具体而言，“加强城市交通管理”“便利交通运输”“维护交通安全”是《城市交通规则》立法目的条款所体现的直接目的，也是第一层次的立法目的；“适应国家经济建设的需要”是其间接目的，也是其第二层次的立法目的。与《城市交通规则》立法目的条款如出一辙，“加强道路交通管理”“维护交通秩序”“保障交通安全和畅通”是《道路交通管理条例》的直接目的，也是第一层次的立法目的；“适应社会主义现代化建设的需要”是其间接目的，也是其第二层次的立法目的。
不难看出，“直接目的”之于“间接目的”的工具性，自不待言。除此之外，秩序交通至上的理念融贯于“直接目的”和“间接目的”之中。
作为《城市交通规则》和《道路交通管理条例》第一层次立法目的的六项直接目的，要么是秩序交通的直接表达，要么是实现秩序交通的手段或效果。具体而言，“维护交通秩序”是秩序交通的同义转换，“加强城市交通管理”和“加强道路交通管理”是实现秩序交通的手段和方式，而“便利交通运输”“维护交通安全”与“保障交通安全和畅通”则是秩序交通理念的直接目的和理想效果。[16]
作为《城市交通规则》和《道路交通管理条例》第二层次立法目的的两项间接目的，也是与秩序交通一脉相承的。严格说来，这都是秩序行政理念的价值呈现形式。详言之，《城市交通规则》制定之时，百废待兴，全国上下正有组织地、有计划地推进经济建设。在当时，秩序管制理念被格外推崇。作为秩序管制理念应有之义的秩序交通，理所当然地成为“适应国家经济建设的需要”的重要形式。与之类似，在制定《道路交通管理条例》之时，正处于计划经济转向市场经济的改革开放初期，秩序管制理念依然盛行，因此，在道路交通管理领域，作为间接目的的“适应社会主义现代化建设的需要”也延续了奉秩序交通为圭臬的传统。
2.人权导向的交通秩序优先观
与以往相比，《道路交通安全法》的立法目的条款有全新设计。《道路交通安全法》第1条规定：“为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率，制定本法。”可见，与“直接目的+间接目的”双层次的内在规范结构不同，《道路交通安全法》只规定了“直接目的”而舍弃了“间接目的”，最终选择了单层平行规范结构。
很显然，该规范结构中五项子目的之间并不存在明显的递进关系或可辨识的种属关系，彼此之间皆为独立存在的且体现交通安全特色的价值要素，这不但符合了“一个目的如果不是特殊的目的，就不是目的”的论断，[17]遵循了《立法技术规范（试行）》“直接、具体、明确”的基本要求，已然“尽可能地表述法律的直接目的”，[18]而且抛却了“间接目的”的政治性表达，选择了富含诸如秩序、安全、效率、权利等法的价值元素的话语表达。因此，无论是在立法技术上，还是在立法内容上，《道路交通安全法》的立法目的条款都更为符合法治的核心要义。和以往类似，交通秩序在《道路交通安全法》立法目的条款中仍然被置于优先考量的次序。只不过，交通秩序并没有达到被奉为圭臬的程度，而是与其他价值元素处于同等位置。
当然，最大的不同在于，不但人权保障理念融贯于单层平行规范结构之中，而且“以人为本”的人权保障元素在《道路交通安全法》立法目的条款中得以充分体现。[19]无论是有明显人权保障内容的“预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益”，还是为人权保障创设条件和增进效度的“维护道路交通秩序”和“提高通行效率”，都是人权保障理念的制度设计。
值得一提的是，在制度设计之时，立法者已然充分考虑到人权保障元素的精准表达。经过比较可以发现，《城市交通规则》和《道路交通管理条例》立法目的条款中使用的是“交通安全”的表述，而《道路交通安全法》表述为“保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益”。申言之，前者涉及的“交通安全”不限于以用路人为中心的人身、财产等合法权益的安全，还应当包括道路基础设施的安全；后者关涉对象更为具体，内容更为清晰，特指用路人人身权、财产权等合法权益的安全保障。
综上可知，藉由《道路交通安全法》立法目的条款的剖析，可以管中窥豹。由此，其价值取向可以初步概括为人权导向的交通秩序优先观。无疑，交警非现场执法也应受该价值理念的统摄。概言之，经由规范文本剖析，交警非现场执法应当秉持人权导向的交通秩序优先观。
（二）基于法理特性的探究
在理论上，由于交警是警察的警种之一，交警非现场执法的理论根基与一般警察执法的理论根基并无不同，相应地，它与警察权的理论根基也是一致的。因此，在当前关涉交警非现场执法理论根基的探讨付之阙如的情形下，通过提炼警察权理论根基进而获知交警非现场执法理论根基的方式，不失为一条可行的理论研究路径。由此，全面把握交警非现场执法的理论根基可以从双重维度展开：其一，从一般警察权演进发展的历史脉络中探求其承载的价值，这可以宏观把握其生成场域；其二，着眼于警察任务，尤其是交警权力不同于其他行政权力的微观视角，准确获知交警非现场执法的理论根基。
1.交警权力的生成场域及功能演变
十九世纪以前，警察是权力和秩序的代名词，学术界将这一时期概括为“警察国”时代。“夫警察者，以直接维持社会之安宁秩序，防止或减少公共危害为目的，根据国家一般统治权，命令或强制人民而拘束其自然的自由之手段行为也。”[20]这在同时期不同国家存在大致相当的表现：在德国，警察权限涉及国防和财政之外的一切国内行政，针对一切社会秩序和安全方面的事务；[21]在英国，警察与军队的职能和行为界域并没有明显的界分，而被视为军事化、强制性的镇压力量；[22]在我国，警察以除去对社会安宁幸福之危害（维持公安）为其目的，警察以直接限制私人之自由为其方法。[23]
十九世纪初，自由主义盛行，警察依然是国家职权的主要行使人，然而，其全面干预的介入私人权利的方式开始被反思甚至被摒弃，取而代之的是，通过控制介入的程度，将其限定为防止危害的消极秩序行为，以此获致自由权利的保护效果。这一时期被称为自由法治国时期。遗憾的是，尽管自由主义理念开始影响警察执法及其规则，但是，相关制度设计并未及时跟进，导致自由法治国初期与警察国时期警察权的功能并无多大差别。因而，维护秩序和防止危害仍然是警察权力行使的天然正当理由。
二十世纪以降，尤其是二次世界大战以来，以提供福利和生存照顾为价值导向的社会法治国正悄然而来。与自由法治国的“不干预”特性不同，社会法治国倡导基于授益性的积极“干预”。在此背景下，警察权也应当因应社会法治国的积极人权保障功能，积极回应福利国家应有的生存照顾义务。[24]因而，在信奉秩序优先的同时，人权保障应当作为警察权承载的重要价值。对此，有学者阐释了明确人权保障的意义和价值：可以提升警察人员对民众权利之认识，在潜移默化中，提高其民主警察形象及执法品质。[25]
综上所述，经由交警权力的生成场域和发展脉络的观察，可以获知其在警察国、自由法治国和社会法治国时期不同的价值选择：从警察国时期“奉秩序为圭臬”的理念，历经自由法治国时期“权利保障之名下秩序为中心”的理念，发展到社会法治国时期“秩序优先下重视人权保障”的理念。
2.交警任务及其功能定位
需要追问的是，在自由法治国和社会法治国时期，因存在“干预”意涵上的差异，交警是否也应顺势在秩序维护和人权保障的选择上进行调整呢？无论是否调整，都应当在尊重交警权力秉性的基础上进行。在理论上，把握交警权力秉性，需要在理解交警任务的基础上明确行政权谱系中交警权力的特殊性。
在行政权谱系中，警察任务主要是指“交通秩序之维护及社会秩序之维持”，[26]或者将其称之为“公共安全与秩序”，[27]这已然成为警察法学界的基本共识。如果对“公共安全”做具象化解释，警察任务可以进一步表述为秩序维护和人权保障。[28]相应地，交警任务应当为交通秩序维护和人权保障。这也是交警权力的功能表达。
那么，实现上述任务的交警权力，有何特殊性呢？不同于一般行政权，交警权力具有更强的侵害权益性和适用的补充性。首先，交警权力的强权属性在诸如即时恢复交通秩序和及时制止交通违法行为的过程中，不可避免地以交警权力的物理性强制力作为后盾，也正因如此，“以干预行政为主要内容，有关道路交通危害防治与制止等部分，大都交由警察机关处理，如交通违法及事故之立即处置”。[29]显然，与一般行政权相比，交警权力对于民众的侵害权益性更强。其次，也因为其侵害权益性，为了人权保障的需要，将交警权力作为补充启动的方式。“保护私权所需之特别职权，有身份之确认、管束及扣押，但很清楚的是，各该措施皆仅具临时保全性质”，[30]逐步成为被认同的方式。
鉴于交警权力侵害权益性和补充性，无论是在自由法治国时期，还是社会法治国时期，交警权力都应当被审慎地运用。换言之，尽管交警权力兼具自由法治国、社会法治国的双重性格，然而，交警权力的功能不应因“干预”的意蕴不同而进行相应调整，而是应当予以恒定化。同时，为了避免因对“干预”理解差异产生的不良后果，考虑到当前行政活动分工的精细化，恒定化的交警权力功能也应当予以精准化定位。
三、正本清源：“新秩序观”的提出及证成
（一）作为理论根基的“新秩序观”
1.“新秩序观”的意涵及构造
接下来的问题是，如何进一步明确恒定化和精准化的交警权力功能。这需要对交警权力功能中两大子功能做定量化研究。也就是说，需要对交通秩序维护和人权保障的价值侧重和实现次序予以明晰。通过立法宗旨提炼出的“人权导向的交通秩序优先观”，以及通过理论本原归纳出的“权利保障名义下秩序为中心”和“秩序优先下重视人权保障”理念，基本可以得出如下初步结论：交通秩序应当处于被优先考量的核心地位。那么，人权保障是只融于交通秩序之中而不做特别考虑，还是相对于交通秩序的优先地位而将其放置于次要地位呢？
笔者认为，前者不应当作为可选方案。这是因为，如果只是将人权保障作为融贯于交通秩序的理念，或者将其作为“重视”对象而与交通秩序同等对待，则不但不能有机处理和界分与交通秩序的关系，而且因不具有可操作性而极易回归至警察国时期或自由法治国初期两者的关系态势。相比较而言，后者可以有效规避上述问题。易言之，“交通秩序优先人权保障次之”或“交通秩序为主人权保障为辅”的“新秩序观”应当成为交警权力承载的价值表达，[31]当然，这也是交警非现场执法的理论根基。由此观之，在逻辑构造上，“新秩序观”包括两个层面：维护交通秩序是交警的主要职责；保障私人权利是交警的辅助职责。
将维护交通秩序作为交警的主要职责，除了前述理由外，一个重要原因在于，所处的风险社会的客观现实，尤其是风险性在道路交通领域的突出表现，使得民众对安全秩序的需求度更高，也更为迫切。对于社会生活而言，秩序总是意味着在社会中存在着某种程度的关系的稳定性、进程的连续性、行为的规则性以及财产和心理的安全性等因素，[32]而交警权力的秉性在于维护交通秩序，甚至可以说，交警即为交通秩序的代名词。因此，维护交通秩序与交警权力秉性具有同构性和一致性。正缘于此，国外道路交通规范直接将维护交通秩序规定为唯一职责。譬如，日本学者将道路交通法律的立法目的定位为“防止发生道路危害，谋求交通安全与畅通以及有助于防止道路交通导致灾难为目的的法律”。[33]
与此同时，将保障私人权利设定为交警的辅助职责，除了因为这与交警权力的秉性不符外，更为重要的原因是对交警权力的忌惮。如此设定，其意义和价值不言而喻：不仅可以使交警在对交通秩序和私人权利保护两者进行抉择之时有的放矢，而且可以为当前交警执法行为提供注解，从而增强民众对执法活动的接受性。
2.“新秩序观”的适用逻辑
在国内外法制实践中，已有践行“新秩序观”的立法例。譬如，《德国联邦及各邦统一警察法标准草案》第1条规定：“警察之任务在于防止公共安全与或秩序之危害（第1项）。唯有在无法即时获得司法保护，且非得警察之协助，无法遂行其权利或权利之施行将更为困难时，警察方有依警察法维护私法上权利之责（第2项）。”[34]不过，上述立法例存在两个问题：其一，“新秩序观”的贯彻落实只限于警察法层面，并未出现在道路交通法律规范之中；其二，上述条款只是将“新秩序观”规则化，在其他条款之中也未明确其具体适用规则。对于第一个问题，完全可以在关涉道路交通安全的单行法之中予以明确即可解决；对于第二个问题，可能需要在理论上明晰其适用逻辑，否则，“新秩序观”的设计理念将会因缺乏可操作性而成为空谈。
倘若以是否属于交警职权范围为标准，那么，可以对“新秩序观”的适用规则做更具操作性的设计。首先，在属于交警职权范围情形下，“交通秩序为主人权保障为辅”的“新秩序观”强调交通秩序和人权保障的先后顺序，主要是指交通秩序应当作为第一考量次序，人权保障应当作为第二考量次序。这在我国道路交通安全法律规范中已有明确规定。譬如，我国《道路安全法》第70条有关交通事故发生之时保护现场的优先性规定、抢救伤员变动现场需标明位置的强制性要求，以及先行撤离的强制性规定。又如，《道路交通事故处理程序规定》第21条规定交警在处置交通事故时，需先行完成划定警戒区域、放置警告标志等秩序性行为，而后完成组织抢救受伤人员等人权保障任务。需要强调的是，“人权保障为辅”并不意味着人权保障一直处于次要位置或者不被重视。它应当在两个层面予以理解：其一，与交通秩序同时被考量的情形下，人权保障处于第二考量次序；其二，在交通秩序已然被足量维护的情形下，应当将人权保障置于被重视的地位。其次，在不属于交警职权范围情形下，“交通秩序为主人权保障为辅”的“新秩序观”的重心倾向于人权保障的辅助性。易言之，在非交警职权范围内，交警应当主要依法从事职务协助行为，按照职务协助的要件，完成相应协助义务即可。[35]除此之外，只有在紧急情况下，基于民众请求，依法从事救助行为。这也在我国道路交通法律规范中有相应规定，譬如，《道路交通安全法》第29条规定，交警在发现交通事故频发路段、停车场或道路配套设施存在安全隐患时，有及时报告的义务。
（二）相关论说存在的问题及其解释
当下，除了“新秩序观”倡导的“交通秩序为主人权保障为辅论”，还有两种较为盛行的论说即“秩序维护至上论”和“秩序与人权同等保护论”。不过，这两种论说不但存在适用难题，而且有一定的法治风险。
1.“秩序维护至上论”及其适用风险
与前述我国早期交警权力承载的价值类似，“秩序维护至上论”的主张者依然占据相当的比例，其多数为实务工作者尤其是警务人员。该论说主要认为，秩序不但应当被优先维护，而且应当被置于至上维护的地位。与“新秩序观”相比，“秩序维护至上论”在价值取向的天平上将秩序与人权的配置比例做了调整。具体而言，“秩序维护至上论”的意涵包括两个层面：其一，认为秩序是“最根本的社会基础设施”，[36]并且主张一切活动皆应围绕秩序维护这一中心；其二，没有把人权保障列入关注视野，反而将其视为秩序维护的工具性存在。“秩序维护至上论”主要存在如下问题。
一是，这与我国尊重和保障人权的宪法宗旨不相符。前已述及，交警权力的秉性在于秩序性，不过，这并不表示其舍弃人权保障的价值取向。从“秩序维护至上论”的意涵不难看出，人权只是工具性价值，或者并无意于致力于人权保障元素的制度设计。在交警非现场执法领域，“对相对人行使权利的程序保障缺乏规定”。[37]易言之，诸如表明身份、说明理由等程序性权利并没有在制度设计中予以确立。对此，有学者更进一步阐释了程序性权利保障缺失的危害：“无法当场纠正当事人的违法行为，也不能及时对违法当事人进行教育，事后非现场接受处罚的往往是机动车的所有人或者管理人，最需要接受教育的违法的机动车驾驶人反而接受不到教育。”[38]不限于此，有学者通过对接受非现场执法的729位驾驶员做过实证研究，也得出告知手段、告知时间、缴款方式等程序性问题直接影响了非现场执法效果的结论。[39]事实上，非现场执法中用路人的程序性权利是人权的重要组成部分，不但有作为尊重和保障人权的宪法宗旨的顶层设计和思想统摄，而且有《行政处罚法》第41条和《道路交通安全违法行为处理程序规定》第20条等法律规范的制度保障。因此，“秩序维护至上论”并未考虑我国在关涉程序性权利保障上的制度安排。
二是，不利于“人民满意”型法治政府建设。《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》除了明确“探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，解决人少事多的难题”的监管执法新模式以外，还将“人民满意”新增为法治政府建设的指导思想之一。事实上，非现场执法“解决人少事多难题”是其便民高效的制度优势，也是“让人民满意”的内在要求。可以说，非现场执法是“人民满意”型法治政府建设的重要行政活动方式。然而，一味关注秩序、效率的“秩序维护至上论”可能与之背道而驰，尤其是，“其效率至上的价值目标定位就导致了忽视公平正义的伦理原则的潜在危机，并进一步引发了民众对政府的信任危机和民主危机”。[40]更应当引起警惕的是，“秩序维护至上论”无视人权保障元素，与“让人民满意”的指导思想和基本目标格格不入。[41]
2.“秩序与人权同等保护论”及其适用风险
与“新秩序观”侧重于维护交通秩序不同，“秩序与人权同等保护论”主张将交通秩序和私人权利予以同等对待。以是否增设“电子警察”为例，有论者主张将“是否改善当地交通秩序”“是否提高交通通行效率”“交通参与者人身财产安全是否得到更好的保障”作为标准。[42]该论断可能引发的问题是，上述三个标准是否在同一价值维度上？相互之间是否存在价值背离或内在冲突？
对于第一个问题，如前所述，交通秩序和通行效率同属于秩序范畴，人身财产安全属于人权范畴，可见，三个标准并不属于同一价值维度。对于第二个问题答案的探寻，涉及秩序与人权关系的厘定。
遗憾的是，“秩序与人权同等保护论”可能因秩序与人权关系难以厘清而遇到难以克服的困境。并且，当前尚缺乏对人权保护与秩序维护的清晰区分技术，很难获得完全区分两者界限的标准。[43]尽管可以认为“人权之保障与人民福祉的追求才是目的，治安仅是手段”，但是，其只是停留在宏观层面对两者关系的素描，并未深入微观层面提出区分两者关系的富有建设性的论点。
更令人担忧的是，从性质上来看，秩序的客观性与人权的主观性缺乏天然相融的可能性，尤其是，两者在内在特性上就存在先天背离和冲突的基因，因此，“秩序与人权同等保护论”这一论说缺乏实践性和科学性，只能算作提出者理想化的一厢情愿罢了。
倘若推行“秩序与人权同等保护论”，一个尴尬的处境是，在同时遵循秩序和依照人权两种不同价值趋向而推进制度实践，会出现两种截然相反的结果。同样以是否增设“电子警察”为例，在“秩序与人权同等保护论”之下，如果遵循维护交通秩序的价值理念，鉴于“电子警察”可以减少司机因违章开车而引起的交通事故，[44]特别是，虑及“电子警察”的使用对维护道路交通秩序、保障交通安全功不可没，[45]那么，增设“电子警察”将是题中之义。如果依照保护人权的价值理念，缘于“电子警察”之于民众权利的损害性，增设“电子警察”的提议将会直接被叫停。诚如有学者所言：“犹如一双永不疲倦的眼睛，随时观察经过特定场所的人群”，并且，“具有事实上之影响力（或挤压效力），所以构成对人民之一种干预或侵害。”[46]
四、“新秩序观”之于交警非现场执法的法治意义
综上可知，“交通秩序为主人权保障为辅”的“新秩序观”根植于警察权的深层机理，契合了交警权力的内在特性，应当成为交警非现场执法的法哲学基础和理论根基。那么，“新秩序观”对于当下和未来交警非现场执法有哪些现实意义呢？概言之，“新秩序观”对于我国相关立法、执法和司法活动具有解释力和建设性。
（一）“新秩序观”之于立法的解释力和完善建议
关于“新秩序观”对于道路交通安全法律规范立法目的条款的重构功能及其完善方案，笔者曾撰文做过研究。[47]除此之外，“新秩序观”对于相关立法的应用价值主要体现为两个层面，即对于既往及当下法律规范的解释力和对于立法的完善建议。
首先，“新秩序观”为理解和认同现有道路交通安全立法，尤其是交通技术监控法律规范提供了理论范式。前述《道路交通安全法》《道路交通违法行为处理程序规定》相应条款对“新秩序观”的融贯效果自不待言。以《行政处罚法》新增的有关非现场执法的第41条为例，该条共有三款，前两款规定了电子技术监控设备的标准和记录违法实施的要求，第三款涉及相对人程序性权利事项。很显然，在交警非现场执法领域，前两款皆属于交通秩序的要义范畴，第三款属于用路人权利的当然内容。从该条款设定的具体内容尤其是面向秩序的倾斜性设定可以看出，这正是“新秩序观”的文本体现。
其次，建议在《行政处罚法》第41条之中增设“电子技术监控设备设置前，应当通过召开座谈会、听证会等形式，听取附近居民意见”的规定，同时，建议在《道路交通违法行为处理程序规定》第16条之中增设“固定式交通技术监控设备设置前，应当通过召开座谈会、听证会等形式，听取附近居民意见”的规定。这是“新秩序观”的旨意使然。具体而言，无论《行政处罚法》第41条的规定，还是《道路交通违法行为处理程序规定》第三章第二节的专门规定，都已经足量设置了秩序维护的条款。按照前述“新秩序观”的适用规则，在此情形下，人权保障的价值元素应当被重视。事实上，交警非现场处罚备受争议的焦点问题在于，获取证据缺乏程序正当性。那么，重视人权保障的着力点，应当在于增量设计正当程序内容。在当前已有告知、陈述、申辩等事后程序规定的情形下，事先程序性设计应当被重视。赋予人民对将在其居住或是主要活动地点设置监视器时有程序参与的权利，让其发表意见，透过透明公开的程序参与，获得一定的民主正当性，亦可稍稍缓和与降低该措施的违宪疑虑。[48]因此，有必要在电子技术交通监控设备设置前增设行政公开和行政参与机制。由此，也可以看出诸如非现场处罚过程对正当程序的要求不高或正当程序制度无用武之地的论断，并不可取。[49]
（二）“新秩序观”之于“电子警察”设置与应用的执法意义
在当前道路交通安全法律规范已然贯彻“新秩序观”理念的情形下，无疑，交警非现场执法也在践行“新秩序观”。在执法层面，“新秩序观”对于交警非现场执法的建设功能主要集中于“电子警察”的设置与应用。依循“新秩序观”，需要从如下层面进一步完善“电子警察”的设置与应用机制。
1.增强交通技术监控设备设置的操作性和规范性
《公安部关于规范使用道路交通技术监控设备的通知》确立了“电子警察”设置原则：“应当设置在省际、市级交界，危险路段，交通事故以及严重违法行为多发、交通秩序混乱以及机动车流量较大的路口、路段。”《关于规范查处机动车违法限速规定交通违法行为的指导意见》（公交管[2013]455号）也做了类似规定。同时，学术界也给出了解决方案：“监控技术设备的布点以及密度，应主要由交通拥堵程度、交通违法和交通事故的发生频率等因素决定。”[50]遗憾的是，现有规定和学术界尚未给出设置“电子警察”的操作性方案。这正是当前“电子警察”滥设的制度根源。那么，应当如何解决呢？笔者以为，可以考虑借鉴裁量基准的技术规则尤其是情节细化和效果格化技术，来设计“电子警察”的统一设置方案。[51]具体而言，将“省际、市际交界，危险路段，交通事故以及严重违法行为多发、交通秩序混乱以及机动车流量较大的路口、路段”作为设置情节，根据不同情节，与之对应的效果格化是，应当设置具体多少数量的固定监控设备或可移动监控设备。当然，应当尽可能地具体化和明确化，形成统一的设置标准，从而促使滥设“电子警察”现象不复存在。
此外，有必要建立交通技术监控设备清单式管理制度。按照《非现场查处道路交通安全违法行为操作规程（试行）》的规定，交通技术监控设备设置地点的公开方式只是通常的报纸、互联网等平台，尚未形成制度化。建议参照权责清单制度尤其是其动态调整机制，[52]表单化设计交通技术监控设备管理清单，以此实现现有、新增、重新启用的交通技术监控设备的透明化和规范化。
2.增加监控资料录入前告知程序和违法事实告知次数
前已述及，关涉交警非现场执法的法律规范已足量配置交通秩序，因此，依据“新秩序观”，人权保障应当被认真对待。在凭单一的电子证据作为非现场执法证据的情形下，[53]倘若不补足适量的程序，针对其正当性的质疑声恐不绝于耳。为此，有必要健全以下两项告知制度。
其一，增加监控记录资料审核录入前的告知程序。按照《道路交通安全违法行为处理程序规定》第19条，经审核无误，录入公安交通管理综合应用平台的违法事实将作为行政处罚的证据，并且基本上被作为唯一证据。可见，在审核录入之前，用路人的知情权并未得到任何形式的保障。为了补正这一缺憾，保护用路人的程序性权利，建议在2020年5月1日实施的《非现场查处道路交通安全违法行为操作规程（试行）》第30条中增设如下相关内容：“经公安集成指挥平台审核通过后，应当及时告知违法行为人，可以考虑给予5日的异议期。有异议的，按照法定程序处理；无异议或超过异议期的，上传至公安交通管理综合应用平台作为处罚违法行为的证据。”
其二，增加用路人违法行为信息的告知次数。按照现有规定，事后告知只有一次，但是，现实中难免会出现手机短信收不到、手机号易主等无法及时联系到当事人的情形，因此，有必要增加违法行为信息告知频次，从而增加用路人获知信息的概率。那么，关于告知次数或频次，应当如何规定呢？对此，可以借鉴《公安部关于规范使用道路交通技术监控设备的通知》中的成熟做法，即为了更好地保护违法行为人的知情权，保障其程序性权利，有必要也明确设置公安机关交通管理部门每月通知的义务性规定。
（三）“新秩序观”之于司法审查的逆向功能及完善建议
在我国，法官忠实于法的客观事实，使得司法审查的立场也应当与法保持一致。无疑，生成于我国道路交通安全法秩序的“新秩序观”会影响交警非现场处罚的司法裁判立场。对此，有学者指出：“在一些案件中，法院不愿成为自动化行政发展的绊脚石，尽可能地顾及非现场执法的特殊性，通过解释将传统执法规范的要求尽量涵摄进事实，以维持行政处罚决定的合法性。”[54]事实上，这些案件已数量颇多，[55]由此透出的司法裁判理念，逐步成为非现场执法司法裁判的一种强有力的声音。[56]申言之，如此涵摄的过程是法院对行政机关已确立秩序的维护。在此情形下，法院的裁判立场与“新秩序观”的理念基本保持了一致。不过，笔者认为，“新秩序观”不应直接适用于司法审查，而是应发挥逆向指导功能。也就是说，应当调换“新秩序观”中秩序和人权的保障次序，以人权保障为主秩序维护为辅的理念指导司法审查。其主要理由有两点。其一，如果对交警权力运行阶段加以区分，可以将其分为细化法律规范的上游阶段，执行法律规范的中游阶段以及参与司法审查的下游阶段。那么，根据前面的分析，在上游阶段和中游阶段，交警部门的权力总量因被倾斜性配置而远超于用路人的权利总量。按照行政法律关系所要求的权利（权力）义务（职责）统一性，这就需要在下游阶段增强对用路人权利总量的配置力度。其二，从修订后的《行政诉讼法》的立法目的来看，摒弃了“维护”行政职权的定位，重申了保护相对人的合法权益和监督行政机关依法行使职权的行政诉讼目的。可见，保护用路人的合法权益和监督交警权力运行应当成为交警非现场执法司法审查的基本目标。
那么，“新秩序观”的逆向指导功能如何表现呢？笔者以为，这主要表现为两点。第一，缘于这类纠纷的焦点多在于程序上，法院应当将审查的着力点放在用路人程序权利是否得到切实保障上。不过，一个尴尬的情形是，非现场执法的现有规范将用路人的程序性权利限于交通技术监控记录的资料作为证据之后。然而，囿于大陆法系的传统，法官只能遵循这一规定和逻辑进行司法审查。即便如此，告知、陈述、申述等程序性权利是否得到切实有效的保障，应当成为法院司法审查的重点。第二，法院司法审查不应简单地限于自动化行政输入资料的形式审查，而是应当基于用路人权利保护的实质审查。譬如，在用路人提出紧急避险、[57]道路客观障碍等免责事由时，[58]法院应当予以实质审查。如果用路人提出的免责事由属实，应当采信用路人的意见。
注释:
[1]以2020年为例，全国交通违章罚款总额3000亿元左右，而全国汽车保有量达2.7亿辆，平均每车罚款逾千元。这相当于每辆车皆有交通违章罚款，且受罚不止一次。由概率统计来看，可以认为交通违章处罚几近于“全民化”。参见胡绪全：《“电子警察”为何也能激起众怒》，载《商丘日报》2021年4月26日，第5版。
[2]既有《道路交通安全法》第114条、修订后的《行政处罚法》第41条有关根据交通技术监控记录进行处罚的顶层法律设计以及《道路交通安全违法行为处理程序规定》第三章第二节第15条至第23条有关“交通技术监控”的专门规定，又有《公安部关于规范使用道路交通技术监控设备的通知》（公通字〔2007〕54号）、《公安部关于根据交通技术监控记录资料处理交通违法行为的指导意见》（公交管〔2013〕93号）、《关于规范查处机动车违反限速规定交通违法行为的指导意见》（公交管〔2013〕455号）、《非现场查处道路交通安全违法行为操作规程（试行）》（公交管〔2020〕73号）等规范性文件的详尽规定。
[3]参见《全国人民代表大会内务司法委员会关于第十二届全国人民代表大会第四次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2016年第6期。
[4]较有代表性的研究成果为：刘吉光、程锋：《公安交通非现场执法模式研究》，载《道路交通安全》2004年第2期；余凌云：《交警非现场执法的规范构建》，载《法学研究》2021年第3期；马颜昕：《自动化行政方式下的行政处罚：挑战与回应》，载《政治与法律》2020年第4期。
[5]鲁畅、刘宏宇、毛鑫：《天量罚单屡现，“电子警察”陷逐利执法争议》，载《新华每日电讯》2021年4月16日，第5版。
[6]参见《公安部交通管理局关于推广使用交通监控系统查处交通违章做法的通知》（公交管〔1997〕141号）、《公安部交通管理局关于进一步推广使用路口闯红灯监控技术的通知》（公交管〔1998〕23号）。
[7]参见武堃：《交通管理中公安部门非现场执法问题研究》，载《江苏警官学院学报》2006年第3期；刘志敏、肖斌团、孟昭阳：《道路交通安全违法非现场处罚制度研究》，载《中国人民公安大学（社会科学版）》2015年第3期。
[8]劳东燕：《公共政策与风险社会的刑法》，载《中国社会科学》2007年第3期。
[9]参见龚鹏飞：《论与非现场执法相关法律规定的缺陷及其完善》，载《公安研究》2008年第4期。
[10]陈新民：《行政法学总论》（修订七版），三民书局2001年版，第50页。
[11]章伟：《高速公路非现场执法取证的现状及发展方向探析》，载《公安学刊》2008年第6期。
[12]黄海华：《新行政处罚法的若干制度发展》，载《中国法律评论》2021年第3期。
[13]刘志敏、肖斌团等：《道路交通安全违法非现场处罚制度研究》，载《中国人民公安大学（社会科学版）》2015年第3期。
[14]参见周佑勇等：《现代城市交通发展的制度平台与法律保障机制研究》，中国社会科学出版社2017年版，第411页。
[15]这是交警在相应时期直接适用的法律规范中法律位阶最高的三部。《城市交通规则》于1955年制定，《道路交通管理条例》于1988年制定，《道路交通安全法》于2003年制定并历经2007年、2011年和2021年三次修正。
[16]参见刘莘：《公共安全与秩序行政法》，载《江苏社会科学》2004年第6期。
[17]《马克思恩格斯全集（第3卷）》，人民出版社2002年版，第45页。
[18]刘风景：《立法目的条款之法理基础及表述技术》，载《法商研究》2013年第3期。
[19]参见《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国道路交通安全法（草案）〉修改意见的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2003年第6期。
[20]余秀豪：《警察学大纲》，商务印书馆1946年版，第3页、第13页。
[21]参见[德]汉斯· J.沃尔夫、奥托·巴霍夫等：《行政法（第一卷）》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第70页。
[22]参见吴必康：《美英现代社会调控机制——历史实践的若干研究》，人民出版社2002年版，第215页。
[23]参见[日]织田万：《清国行政法》，李秀清、王沛译，中国政法大学出版社2003年版，第25-26页；[日]冈田朝太郎：《法学通论——宪法行政法》，熊元翰编，上海人民出版社2013年版，第151页。
[24]参见[英]阿萨·布里格斯：《历史视野中的福利国家》，丁开勇译，载丁开杰选编：《后福利国家》，上海三联书店2004年版，第1页。
[25]参见李震山：《警察任务法论》，登文书局1998年版，第23页。
[26]林明锵：《警察法学研究》，新学林出版股份有限公司2011年版，第422页。
[27]陈正根：《警察与秩序法研究——干预行政与基本人权之保障（二）》，五南图书出版股份有限公司2013年版，第53页。
[28]参见李震山：《警察任务法论》，登文书局1998年版，第17页。
[29]陈正根：《警察与秩序法研究（一）》，五南图书出版股份有限公司2010年版，第343页。
[30][德]Scholler:《德国警察与秩序法原理》，李震山译，登文书局1995年版，第79页。
[31]参见刘启川：《我国交通警察权力配置：价值维度与改革框架》，载《政治与法律》2016年第5期。
[32]张文显主编：《法理学》（第三版），法律出版社2007年版，第335页。
[33][日]田村正博：《警察行政法解说》，侯洪宽译，中国人民公安大学出版社2016年版，第201页。
[34]转引自蔡震荣主编：《警察法总论》，一品文化出版社2012年版，第58页。
[35]参见刘启川：《交通警察权与其他行政权的关系及其实现——行政权谱系中的考察》，载《北京理工大学学报》2016年第3期。
[36]杨志云：《社会治安的政治定位与调控中的社会秩序——当代中国警务运行机理的解释框架》，载《社会学研究》2019年第2期。
[37]茅铭晨：《从自定走向法定——我国〈行政处罚法〉修改背景下的非现场执法程序立法研究》，载《政治与法律》2020年第6期。
[38]龚鹏飞：《论与非现场执法相关法律规定的缺陷及其完善》，载《公安研究》2008年第4期。
[39]参见王石、金斌等：《交警非现场执法效果分析》，载《交通信息与安全》2014年第3期。
[40]简敏、李辉：《隐蔽执法现象的伦理学检视》，载《贵州社会科学》2007年第6期。
[41]参见秦媛媛、刘同君：《论政府法治论视角下的社会治理方法与路径》，载《江苏大学学报（社会科学版）》2020年第6期。
[42]参见兰天鸣：《沦为罚款机器的“电子警察”背离了初衷》，载《新华每日电讯》2021年4月9日，第7版。
[43]参见刘启川：《我国交通警察权力配置：价值维度与改革框架》，载《政治与法律》2016年第5期。
[44]参见徐少锦：《试论技术监督与技术道德》，载《道德与文明》2000年第5期。
[45]参见刘星：《电子警察法律问题研究》，载《河北法学》2009年第5期。
[46]林明锵：《警察法学研究》，新学林出版股份有限公司2011年版，第41页。
[47]参见刘启川：《我国交通警察权力配置：价值维度与改革框架》，载《政治与法律》2016年第5期。
[48]参见林明锵：《警察法学研究》，新学林出版股份有限公司2011年版，第251页。
[49]参见余凌云：《交警非现场执法的规范构建》，载《法学研究》2021年第3期。
[50]余凌云：《交警非现场执法的规范构建》，载《法学研究》2021年第3期。
[51]参见周佑勇：《裁量基准的技术构造》，载《中外法学》2014年第5期。
[52]参见刘启川：《共通性：权责清单与机构编制法定化关系解读》，载《内蒙古社会科学（汉文版）》2019年第5期。
[53]参见茅铭晨：《从自定走向法定——我国〈行政处罚法〉修改背景下的非现场执法程序立法研究》，载《政治与法律》2020年第6期。
[54]余凌云：《交警非现场执法的规范构建》，载《法学研究》2021年第3期。
[55]譬如，上海市闵行区人民法院（2012）闵行初字第70号行政判决书；河南省郑州市中级人民法院（2015）郑行终字第432号行政判决书；四川省成都市中级人民法院（2018）川01行终776号行政判决书。
[56]例如，对于田志鹏诉陕西省西安市公安局站前分局行政处罚纠纷案，学者和法官较为一致地认为，缴纳罚款应被视为放弃相应权利。参见胡敏洁：《论自动化行政中的瑕疵指令及其救济》，载《北京行政学院学报》2021年第4期；袁辉根、赵婧：《罚款自助缴纳系统运行的合法性》，载《人民司法》2019年第11期。
[57]参见福建省漳州市中级人民法院（2016）闽06行终34号行政判决书。
[58]参见江西省抚州市中级人民法院（2017）赣10行终91号行政判决书。
作者简介：刘启川，法学博士，东南大学法学院副教授。
文章来源：《政治与法律》2022年第4期
