2021年是欧盟对华政策具有转折性的年份。在《欧盟-中国：战略展望》文件出台两周年之际，欧盟于2021年4月对该战略文件中的政策落实情况进行了检视，并在斯洛文尼亚担任轮值主席国期间就对华政策问题开展了讨论，其中有声音指出要实施更强硬的对华政策，更强调中国作为“制度性对手”的角色。与上一年相比，2021年的欧盟对华政策无疑更具竞争性与对抗性。这一年围绕人权问题对华制裁，更是将欧盟对华政策的对抗性推向高潮。
尽管如此，欧盟在总体上仍然维持多面性的对华政策定位，即将中国视为“合作伙伴、竞争者和制度性对手”，这一定位也被欧洲议会等欧盟其他机构以及以德国新政府为代表的欧盟成员国所接受。欧洲议会2021年的“欧中新战略”报告以及德国新政府的执政联盟协议中都明确重申了这一对华政策定位。与此同时，2021年欧盟对华政策的不同层面之间也呈现出较大的反差乃至矛盾，欧盟对华合作与竞争并举，“在多面性中寻求平衡”成为2021年欧盟对华政策的主基调。
2021年欧盟对华政策的主要趋势与特点
2021年欧盟对华政策延续了2019年以来欧盟对华政策调整趋势，也体现出一些新的特点，主要表现在以下几方面：
首先，欧盟对华政策意识形态化倾向更加明显。在意识形态问题上，2021年欧盟对华政策体现出两个不同的特点。一是从“存异”转向“求异”，利用各种手段刻意突出和放大中国在意识形态上的“不同”乃至“威胁”。在美国张罗的“民主峰会”和慕尼黑安全会议等场合，欧盟在意识形态上都有意将中国置入所谓“民主-威权”的简单框架中的“威权”一端。二是从对话转向对抗。在对华人权问题上，欧盟传统上以对话者的身份出现，也成为少数可以在人权领域同中国保持对话与合作的行为体。以2021年3月份对华人权制裁为标志，欧盟在对华人权问题上由传统的对话为主，开始转向对抗性的制裁手段，这实际上也是欧盟在意识形态上“求异”的一部分，试图通过具有对抗性的制裁手段主动升级和扩大与中国的意识形态分歧。
其次，欧盟对华政策出现地缘政治化倾向。2021年9月和12月，欧盟先后发布《印太合作战略》和《全球门户》政策文件，这也是欧盟委员会主席冯德莱恩倡导的“地缘政治欧委会”在对华政策上的具体体现。欧盟“印太战略”提出要加强在“印太”的军事存在，在地区安全上扮演更加积极和有效的角色。这意味着欧盟将其地缘政治抱负扩展至中国的地缘政治敏感地带，将给“印太”地区原本就很复杂的地缘政治形势带来新的挑战。欧盟的“全球门户”计划也体现出一定的地缘政治思维，与“一带一路”竞争的意图明显。欧盟试图通过自己的基础设施建设计划，与中国争夺地缘政治影响力，尤其是在西巴尔干地区以及欧盟的东部和南部伙伴关系国家。欧盟对华政策的地缘政治化倾向可能挑战中欧无根本地缘政治冲突的传统叙事，其后续发展方向和影响值得关注。
第三，欧盟对华政策的“欧洲化”趋势继续向纵深发展。欧盟继续强调以“全欧盟”的方式，建立统一的对华政策，加强欧盟内部（包括欧盟不同机构之间、成员国之间以及欧盟机构与成员国之间）在对华政策上的团结与合作。一方面，欧盟对成员国层面的对华政策施加更大的压力，迫使成员国在某些对华政策议题上与欧盟保持一致，比如匈牙利在对华人权制裁问题上的立场就受到欧盟的巨大压力。参与“17+1合作”的部分中东欧国家（立陶宛、爱沙尼亚等）也强调在对华政策中体现欧盟共同的立场，并表示希望通过“27+1”的形式与中国打交道。另一方面，个别欧盟成员国与中国的双边关系冲突也传导和扩大至欧盟层面，对中欧关系造成冲击。比如2021年立陶宛与中国围绕“17+1合作”机制和台湾问题的冲突也逐渐升级为欧盟与中国之间的外交议题，在某种程度上“绑架”了欧盟的对华政策议程，对欧盟对华政策构成新的挑战。
第四，欧盟与美国对华政策协调的趋势加强。2021年拜登政府上台为跨大西洋关系重塑和对华政策合作提供了新的动力。2021年5月26日，欧盟与美国正式启动了“欧美中国问题对话机制”，为欧盟与美国的对华政策协调提供了一个新的机制化平台。欧盟与美国也在2021年6月的峰会上提出成立“欧美贸易与技术理事会”（TTC），并在9月举行了首次会晤。在这些新平台以及北约等已有平台的基础上，欧盟与美国围绕贸易、技术、人权、安全与全球治理等议题协调对华共识并采取更加一致的行动。在协调的过程中，欧盟与美国对华政策出现了一定程度的趋同，但在战略自主的背景下，欧盟仍然保留了对华政策的独立性以及和中国自主合作的空间。尤其是法国与德国等欧盟大国，在拜登赴欧洲参加系列峰会的魅力攻势下，并没有随美起舞，而是秉持战略自主原则，在与中国有共同利益的领域继续加强合作。
第五，欧洲议会在欧盟对华政策中更加活跃，影响不可低估。欧盟近年来对华政策转型的背后，其实也有欧洲议会的影子。在《中欧投资协定》谈判完成之后，拥有否决权的欧洲议会在中欧关系中的地位更加凸显。
2021年3月中国对欧盟实施反制之后，欧洲议会于5月份冻结了《中欧投资协定》的批准程序，更是把自己推到了中欧关系的风口浪尖。此外，欧洲议会2021年发布涉华决议和报告的频率和覆盖议题也显著增加；9月16日，欧洲议会发布《欧中新战略》决议，认为目前的欧盟对华政策在新的挑战面前暴露出局限，欧盟需要一个更“进取、全面和一致的”对华新战略。这一新战略应建立在六个支柱之上，包括：（1）就全球挑战进行公开对话与合作；（2）就普世价值、国际规范和人权加强接触；（3）分析和识别对华政策的风险、脆弱性和挑战；（4）与志同道合的国家建立伙伴关系；（5）提升开放性战略自主，包括贸易与投资关系；（6）将欧盟转型为更有效的地缘政治行为体，保护和促进欧洲的核心利益和价值观。
2021年10月21日，欧洲议会通过首份所谓《欧盟-台湾政治关系与合作》报告，提出与台湾深化政治关系，谈判欧盟-台湾双边投资协定，将台湾纳入欧盟“印太战略”以及将欧盟驻台北经贸办事处改名等挑战“一个中国”原则的举措。这两份决议和报告显示出欧洲议会在中欧关系中不仅仅满足于其对《中欧投资协定》的否决权，而是主动塑造欧盟对华政策议程，在欧盟对华政策中扮演更重要的角色。
欧盟对华政策展望
2021年对欧盟与中国而言都是困难的一年，也是中欧双边关系在近年来的一个低谷。在经历了相互制裁、中立双边关系恶化等事件的冲击后，中欧关系在未来有回暖的需求。实际上，从2021年下半年开始，欧盟与中国之间的各种对话与合作就逐步走向正轨，与中国恢复接触和对话成为欧盟对华政策的主流意愿。2021年7月，中、德、法三国领导人举行了视频峰会；9月，第十一轮中欧高级别战略对话也顺利举行；12月，欧盟与中国决定在2022年初举行中欧峰会，也反映了欧盟与中国继续保持高层交往的愿望和需求。
展望2022年，欧盟对华政策走向将主要受到以下几个因素的影响。
第一，法国担任欧盟轮值主席国以及法国大选。马克龙赢得法国大选，为欧盟对华政策和中欧关系注入更多稳定因素。法国的欧盟轮值主席国身份，也有助于推进欧盟与中国在经贸、气候变化、数字经济、非洲等领域的合作。
第二，欧盟《反经济胁迫工具》与《供应链尽职调查法》的出台，可能加剧中欧经贸关系政治化的倾向。尤其是《反经济胁迫工具》的出台及实施，可能对中欧经贸关系的稳定带来新的挑战。2022欧盟与北约也将相继出台《战略指南针》与《战略概念》政策文件，中国将成为这些文件的重要讨论对象，欧盟对华政策可能进一步安全化。
第三，2022年2月以来爆发的俄乌冲突可能成为欧盟对华政策转变的一个新的催化剂，给中欧关系带来严峻的挑战，这种挑战体现在政治层面，也体现在经济层面。
在政治层面，欧盟将乌克兰危机视为当前首要的威胁和挑战，并视其它国家在乌克兰危机上的立场来决定欧盟与其它国家的关系。这或许会成为当前中欧关系发展的一个主要政治障碍。在经济层面，俄乌冲突让此前犹豫不决的欧盟决意摆脱对俄罗斯能源的依赖，也会让欧盟再审视与中国经贸关系。
严少华，复旦大学国际问题研究院中欧关系研究中心副研究员。
来源：澎湃新闻
