日前，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》正式发布，明确要打造统一的要素和资源市场。健全城乡统一的土地和劳动力市场。健全统一规范的人力资源市场体系，促进劳动力、人才跨地区顺畅流动。

此前，国家发展改革委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，突出城乡融合发展，强调把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，并着力推进以县城为重要载体的城镇化建设。

推进城乡融合发展，打通城与乡，是促进土地、劳动力等要素资源在城乡之间顺畅流动的关键。加快建设全国统一大市场，有助于充分发挥市场配置资源作用，促进城与乡的要素对流和良性互动，培育并扩大内需，进一步畅通国内经济体系循环。

从快速城市化到城乡融合发展

我们当前讨论城市化的机会，以及乡村振兴，离不开对城乡形态的分析。从1990年代以来，中国的城市化进程是一个非常快速的阶段，差不多以每年两三个百分点的速度快速增长。但是按照发展规律，我们的城市化进程会逐渐放缓。

西方主要发达经济体差不多是在城市化率70%左右的时候，开始进入到城乡融合的阶段，很重要的表现就是郊区化、再郊区化和城市更新，人口、产业和经济活动在城乡之间更均衡的配置，城乡收入差距缩小，公共服务在城乡之间更加均等化，空间在城乡之间更加融合等等。

目前，我们的常住人口城市化率达到64.7%。城乡格局已经发生重大变化，原先推动城市化的模式、因素，包括土地、劳动力、人口等等都在发生改变，例如劳动力已经开始有一些回流，同时地方单纯靠卖地来扩张城市的动力也在下降。

这意味着，中国已经从快速城市化阶段，开始转向城乡融合阶段。因此，我们的公共政策也应该要转向有利于促进城乡融合发展的思维。要在城乡融合的形态下来思考，怎样更好地进行城乡融合阶段的城乡发展。这可能要有一个重大的范式转变。

三种县域发展路径

在快速城市化阶段，经济建设的载体是中心城市，即建成区。这一阶段的投资、产业以及文化的建设重点都在城区。而在城乡融合发展阶段，建设的核心区域是在城市跟乡村相融合的结点。自传统以来，县城实际上是中国的行政、经济活动的主要区域，也是农业社会和城市社会的重要结点，是整个现代化治理最重要的一个单元。因此，推进以县域为基本单元的城乡融合发展，抓手和起点在县城。

需要注意的是，不同的发展区域、不同的城乡发展阶段和城乡特征，尽管都是以县域为载体，但它们融合的形态并不一样。应该要分区域、分发展阶段，来制定差别化的政策，形成不同的以县域为载体的城乡融合形态。

第一类是都市圈。都市圈周边的县城，是从城到村连续体上的一个结点，它既是城市的一部分，也是乡村的一部分。这些地方的县域，产业、人口要以都市圈为尺度，城乡融合的形态取决于都市圈空间格局下的分工体系，和县城在地理空间上的位置。例如有的县城可能主要是生活型城市，有一些县城可能是产业型城市，有一些县城可能就是大学城，还有一些县城可能变成消费型城市。

第二类是大城市。像武汉、郑州、长沙等首位度较高的大城市，以县域为载体的城乡融合，一个可能趋势就是郊区化。人口会从大城市向县城迁移，部分产业也会向县城转移，部分公共服务如养老设施、教育等也会逐渐郊区化。英国的剑桥、牛津以前就是乡村，但这个地方在发展中成了教育和科研的高地。

第三类是传统县城，也就是我们传统乡村社会中，带有很强的治理、经济功能的县城，这些县城在中国是大多数。我认为，这些县城未来会成为大量农民、迁移人口回乡的聚集地。很多无法在大城市或都市圈留下来的人，回到乡村以后，会在县城，或县城的几个乡镇聚集。这样一来，县城会成为未来人口迁移重新布局的格局下人口聚集的重要的空间，同时也会成为产业聚集的空间。

综上所述，就形成了三种不同类型的，以县域为载体的城乡融合形态。因此，当我们说推进以县域为载体的城乡融合时，概念不能过于笼统，千万不能够完全一致化。

突破困局

为什么现在都市圈、大城市周边的一些县城容易沦为“睡城”呢？这正是单向城市化模式导致的结果。产业都在大城市，教育都在大城市，文化都在大城市，经济机会、政治机会也都在大城市，许多县城无非是“捡漏”了一点城市高速发展下的机会，某个地方的餐饮有特色，城里人就开车去吃个饭，某个地方房价便宜就到那里去买房。

由于尚未完全进入到城乡融合形态，城市化的成本较高，导致通勤距离远、交通拥堵、公共服务以及生活的质量差距较大， “睡城”正是这种城乡二分的结果，需要加以改变。

政策方面的突破，首先就是要转变发展范式。我们目前还停留在城市化思维，认为大城市的发展，就是现代化的归属，而对于“将城乡融合作为一个发展阶段”的认识不足。这就容易把县城简单地理解为传统乡村社会县城的功能，这是不全面的。一定要在城乡融合的思维下、范式下理解和发展县域。“睡城”不是错的，但不能只有“睡”，其他什么都没有。例如，浙江的县域经济发展得好，就是因为浙江的县域经济是在城乡融合模式下发展的结果。

其次，不同区域应该有不同的城乡融合政策，不能一刀切，即要考虑上文提到的都市圈、大城市和传统县城三种融合类型。都市圈周边的城乡融合政策，包括土地、融资、基础设施建设，都需要在都市圈的空间尺度下进行规划。未来都市圈的城乡融合，可能会打破现在的行政边界，因为都市圈不一定是以某个大城市作为牵引力形成的。例如江苏县级市昆山，处于上海与苏州之间，除了身处苏锡常都市圈内，还有上海大都市圈、南京都市圈等叠加效应。未来在昆山聚居生活的人，可能来自苏州，也可能来自无锡或上海。

大城市周边的城乡融合政策，就要适应郊区化趋势，把县城纳入规划体系。要在城乡融合的格局下，重新布局产业、人口、教育、医疗资源和住房。不能把所有的土地指标，基础设施都放在大城市，包括住房，如果住房全集中在中心城区，房价必然居高不下。

传统县城的城乡融合，重点空间应在县城和县城的延伸区域，类似于郊县的扩张。县城的规模应适度扩大，使得延伸区域成为农民从乡村到城市的过渡区域，也是产业和公共服务的布局区域。不能一盘棋地直接把县城和乡村连结起来，因为这需要非常大规模的基础设施投入，和公共服务建设，我认为大多数地方没有这个能力。一个县城有几个乡镇作为连接乡村到县城的节点，而不是所有的乡村都能实现活化。部分乡村活化，大部分乡村体面，也就是基本的公共服务、养老等基本到位。

第三，城乡融合的政策核心是要打破城乡二元体制。我们原来提打破城乡二元体制，主要从户籍、从市民化的角度来谈，但后来发现效果不明显。农民不一定愿意放弃乡村的东西去到城市，城市接纳农民成为市民的动力也不足。

因此，打破二元体制核心，就是要在一个新的空间载体下，也即城乡融合区域进行转变，通过土地、金融、基础设施、公共服务的一体化，来重新构建城乡格局。在新的尺度下打破二元体制，利益冲突会降低，城乡也更加均等。不再简单地把农业人口移到城市，也不再简单地征收农村土地变为城市用地。在未来的城乡融合区域，土地的使用方面，城、乡的市场是平等的，国有和集体土地也可以并存，土地的增值收益在城乡都可以使用，慢慢就会把城乡二元格局打破。

打通城乡二元格局将带来大量内需机会

《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》指出，立足内需，畅通循环。以高质量供给创造和引领需求，使生产、分配、流通、消费各环节更加畅通。推进以县域为载体的城乡融合，将在新的空间形态下，培育并扩大内需。

在上一轮快速城市化阶段，经济活动主要集中在大城市、沿海地区。因此，传统的县城和乡镇经济活动基本萎缩，产业越来越单一。如果继续按照单向城市化或单向去乡村的思维，内需潜力是有限的。一方面，城市的基础设施建设、公共服务等可能接近饱和，外面的人融不进去，也就不太可能扩大内需。乡村受限于市场体量，内需潜力同样有限。

而在城乡融合的形态下，随着基础设施投资建设、公共服务投入、产业、住房和教育的重新布局，打通城与乡，将会带来大量的机会。县城由于人口的重新分布，尤其是县城的人口聚集功能的加强，将带来市场的发展，经济活动的增加，并推动产业重新复兴。乡村的经济活动会更加多样化、复杂化，乡村产业革命也会推进。这符合城镇化发展趋势，并能形成真正有效的投资，也能真正拉动内需。

作者系中国人民大学经济学院党委书记兼院长