摘  要：推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作在基层。中共中央在新时代背景下提出国家治理重心下移，要求各级政府要强化社会治理统辖经济社会发展的治理理念。农村基层治理具有公共管理的一般特征和自己的专有属性，在推进“全民共建共享”现代治理格局形成过程中，应着力加快构建乡村基层服务资源承接平台和管理服务统筹机构，进一步优化配置乡村基层政权人财物资源，强化农村基层治理能力，夯实中国特色社会主义国家治理基础。

关键词：治理重心；乡村机制；基层格局

社会治理，是国家治理的重要内容。伴随改革开放而来的原有“单位制”解体，我国社会治理重心逐渐向基层下移。国家治理重心下移，是中国国家治理体系因应社会转型和社会结构变迁所采取的一种组织性调整。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”把以往“社会管理”的表述提升为“社会治理”，适应了新时期发展的阶段性特征和人民群众的新期待。党的十九大报告明确提出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。“社会治理的重心必须落到城乡社区。社区服务和管理能力强，社会治理的基础就实。要尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好地为群众提供精准有效的服务和管理。”[1]治理重心下移和强化基层社会治理，成为中国新时代社会治理创新的关键词。农村基层治理具有公共管理的一般特征和自己的专有属性，其治理的草根性和具体性等特征，决定了政府主体无法提供彻底的服务。由于种种原因，我国农村公共服务的历史欠账较多，再加上农村地广人稀、基础设施落后、农民素质相对较低等因素，满足农村的公共需求无论在量上还是质上都面临着前所未有的挑战。

新中国成立以来社会治理逻辑的演变：从单位重心到基层重心

1949年新中国成立后，为配合国家对整个社会体制的选择，我国在资源分配、社会调控和组织管理三个方面建立了单位体制，构成了整个社会调控的基层体制。到改革开放前，“单位办社会”一直成为计划经济时期中国基层社会管理的主要方式。在这个模式里，单位如同微型的国家——“既监控组织成员的思想、行为与日常生活，同时又集中各种职能和资源满足组织成员的各项需要。”[2]由于单位作为国家权力的代理人覆盖了整个社会，因此，单位如同“大家庭”——单位成员的婚丧嫁娶、吃穿住用、学习娱乐等，上到垂垂老人下到落地婴儿，都完全依赖“单位”这个大家庭的资源分配和福利补贴。单位制不仅是工业组织的形式，也是城市生活的一种组织形式，而且是整个社会的组织形式，因资源的分配有了一种可以连接国家与普通社会成员的渠道，增强了社会动员能力，实现了社会秩序的稳定和整合，为新中国成立初期国民经济的恢复和大力发展工业化提供了组织和制度保证。但是，“单位办社会”不但使资源遭到浪费，而且导致单位成员对单位的高度依赖，缺乏社会生产生活的积极性。计划经济体制下的单位制存在封闭、僵化、效率低下、压抑个性等弊端。随着改革开放，这一高度严密的单位体制出现了局部性的松解：传统的总体性社会发生向分化社会的转型、个人和社会从单位以及任何具有人身依附和封闭性特征的组织结构中逐步解放出来，随着单位制度的变迁，陌生人社会逐步形成。

在传统中国的几千年历史进程中，家庭一直是构成农村社会的基本单元。新中国成立后打碎了作为基本生产单元的家庭，将农民改造为人民公社社员。始于20世纪70年代末的改革开放，农村改革恢复了家庭作为农村社会的基本单元，使公社时期的三元格局逐步瓦解。而后税费改革的实施，更是促成了中间层次“集体”的消逝，农民逐渐变成了个体化或原子化的单元。这一变革立即带来了农业生产的繁荣，但同时出现了一系列新的问题：一是瓦解了过去行之有效的从公社到生产队的纵向控制体系，使国家开支直接面对无数的个体。出现了“组织真空”，基层社会的自治性与国家对农村资源的抽取方式开始形成尖锐的矛盾；二是农村家庭单元管理的井井有条与农村公共事务管理的混乱和无人负责形成鲜明的对照，国家从农村基层社会生活中撤退出来后，并没有及时形成相应的组织农村公共社会生活的组织方式；三是农民在获得相对自由的同时失去了组织的保护，集体缓冲层的丧失，使得农民不仅在面对市场时是脆弱的，而且在面对国家的代理人的时候也是脆弱的；四是农村工业、乡镇企业发展到一定阶段后，以家庭为基础的管理方式已经成为向现代企业制度发展和提高管理水平的障碍，农村社会存在着“农民一致行动的能力大大降低”的问题。[3]

党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村战略。“新农村建设”是一项国家不再向农民征收税费，而且要大量给农村财政转移支付的重大战略，其根本任务是要建设一种“低消费、高福利”的社会主义新农村的生活模式。建设社会主义新农村，核心是要在农民增收缓慢的前提下，以国家转移支付作为基础，通过提高农民包括经济收入在内的各种福利，降低农民中的风险，增加农民的主体意识，让农民有村庄归属感，从而使农民相对满意，使农村真正成为中国现代化的稳固基础。2017年，党中央提出了社会治理重心向基层下移的新思路。当下，中国社会治理由“单位重心”向“基层重心”的转换依然在持续，但这一过程并非为线性，基层政权“小马拉大车”、人才缺乏、组织虚弱涣散的现象并不少见。这种“逆下移”局面的出现有着体制性逻辑：一方面，科层体制有权力向上集中的本性，伴随权力的磁力效应，人才、资金等各类资源也会向上集中；另一方面，城市的要素（包括人口）聚集效应过强，运用传统治理方式的街道即使扩张了编制和人员，一定程度上也满足不了形势的变化和要求。尤其是城市化和市场化并不能在短期内解决9亿农民的问题，在未来相当长的一段时期，中国农村人口都会十分庞大，有学者估计，“到2035年还有5.8亿人口要依托农村完成劳动力的再生产。”[4]让人口占数居多的农民分享到现代化的好处、过上体面而有尊严的生活、能够安居乐业，需要我们进一步推进社会治理重心下移；要实现重心下移，必须超越向基层“放权、放人、放资源”的传统路径。

国家政权建设取向社会共同体构建：重心下移中乡村组织系统的调适

政府，自产生以来就一直是社会各类公共事务管理的主角，它广泛地介入社会各类公共事务的管理中，是主导性的主体。在农村基层的政治空间里，国家权力是权威的代表，规定着权力的性质和其他权利的作用原则与实现途径。新中国成立后，中国加速和扩展了国家政权建构，创立了国家与社会在具体事宜上合作的若干制度框架。集体化时期，我国出现了农村集体形式的第三领域的国家化。在农村行政与组织方面，国家正式科层机构下到了公社（镇、乡）一级，并且通过党组织进而达到行政村一级。国家政权及于乡村的途径一般有三种：一是通过基层政权使公共权力影响到乡村，如直接设置机构在乡村，或者通过派出机构的形式将影响及于乡村。这种方式成本高、代价大，治理绩效低；二是建立听命于基层政权的乡村组织，使其服务于国家。这种模式借助间接的手段实现政治控制目的，面临两个压力：一是寻找“代理者”及其维持的成本，二是“代理人”能否在核心问题上与基层政权达成一致；三是给予乡村民主要求的法定保障，以权利义务的方式实现对于乡村的管理。在现有的制度框架下，其延伸的终端有两个：一是乡镇政府的权力机构；二是准政府权力机构的村党支部（很多地方包括村委会）。乡村党政组织，包括村民自治委员会（村委会），是以行政建制建立起来的排他性组织，本质上是一种政权组织或具有政权组织的特征。

新中国成立七十余年来，国家治理因不同历史时期的治理需要调整基层治理方式，逐步从以政权建设维护政权稳定转向以社会治理维护政权稳定，垄断支配社会资源为基础的单一治理转向放权、包容为基础的合作治理。改革开放以前的中国社会如同一个“父权家庭”，[5]各级政府就是家长，公民则似子女，党、国家和社会形成一体化格局。从20世纪80年代开始，政府逐步向社会放权。中共中央在20世纪80年代中后期做出决定：在广大的农村，村一级的行政领导不再由上级党政机关任命，农村实行村民自治。

对于政府级次设置和农村政府组织设置，多年来存有不同的争论意见，分歧产生的关键问题在于如何产生政府级次，其中，撤销或虚化乡镇政府的呼声最高。早在2002年就有贾康、白景明等学者提出建议：“将政府级次变成三级——中央、省和县、加两个半级——地市和乡镇的架构。”[6]实际上，中国早在1998年便开始了乡镇撤并、精简机构工作，到税费改革前有25个省份基本完成这项工作，“乡镇总数由撤并前的46400多个减少到39000多个，五年间撤销了7400多个乡镇。”[7]

村组是我国农村最基层的行政建制，村民小组是由人民公社时期“三级所有，队为基础”的生产队演变而来的，它实际上是一级土地所有权单位，是农田灌溉和农田水利的基本单位，是农民进行生产、生活和娱乐的场所，是一个真正的熟人社会，农民纠纷要在村民小组内调解，人情要在村民小组内往来。村组是农民可以组织起来行动的一个重要单位，村组干部构成了中国社会转型时期国家权力渗透进入最基层农村社会的有力体系。在取消农业税前，为了完成税费收缴任务，乡村结成了利益共同体。在2002年税费改革前后，全国大部分农村都取消了村民小组长，或者由村干部来兼任，或者干脆不再设小组长一职。伴随农业税取消以及乡村体制改革取向，乡村组织退出了农民生产领域的事务，乡村各组织之间的关系需要建立新的协调机制：一方面，转变基层党组织的职能，树立村支部与村委会各自较为独立的地位。村党组织的角色是相对宏观的政治领导者，而村委会的角色是具体村务的管理者。因此，村党组织应当逐步改进对于村务工作的领导，将主要精力放在对全村经济与社会事业的发展上，放在对重大问题的决策与掌握上，放在协调本村各类组织、各组织和村民之间的关系上，放在管理村组织当中的党员干部上，放在强化自身与群众组织的建设上，放在发挥党支部的核心作用与战斗堡垒作用上。村党组织应及时向村委会和其他组织传达上级的指示与工作信息，全面通报党支部的各项工作，并听取其意见，而村委会等组织也应定期向村党支部汇报自身工作，在党支部的领导之下发挥出各自的职能作用。另一方面，划分村级的政权与事权，明确自治与基层政权建设的不同组织关系，确立“政”与“事”的权力合法性问题，实行村委会和村支部干部的选举制度融合，在“政”与“事”关系简单的村庄实现“两委”合一。凡是涉及经济与社会各项事业发展和村民切身利益等重大事项之决策，均应由“村两委”在广泛征求各位村民意见之基础上，提出具体的工作方案，在经过党员大会讨论与审议之后，提交村民代表大会进行通过后，再由相关组织负责具体实施。要按照“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的原则，充分调动多方主体的积极性和创造性，激发社会自我管理活力，完善以党组织为中心的乡村社会多元治理系统。

实现乡村治理“治术”与“治道”的平衡：乡村“责任共同体”的构建及乡村政策动员效率

社会治理是国家治理的社会基础，也是国家改革的重要组成部分。基层和群众的联系最直接、最紧密，基层治理在整个国家治理中往往具有基础性、探索性和先导性。随着国家治理重心的下移，我国乡镇一级政权的治理接点地位不断强化。根据相关规定，乡镇政府的治理对象主要是村庄，政策任务基本是关涉村民利益的村务。在乡村治理中，乡镇政权可以调配的制度性资源主要包括政党的政治、思想和组织等资源，以及政府的财政、岗位和规则等资源。如何对这些正式资源进行技术化配置，影响着乡镇组织实现政策动员的效果。而制度性资源的正式化特点，决定乡镇政权政策动员中的技术运作是以责任为纽带。建立乡村责任共同体，实现政策动员的常态化与稳定性，是基层社会治理现代化的必然要求。

第一，建立健全实体化的乡村干部共同体。党的十八大以来，农村基层“带头人”队伍和“三农”工作队伍建设越来越受到党和国家的高度重视，各地党委、政府也相继出台了遴选、扶植和培养乡村领导干部的系列政策、举措。为弥合村主职干部间的竞争，通常采取将经济实力强的村主任培养成党员或实行村党支部书记、村委会主任“一肩挑”，借助基层党组织纽带来强化乡镇政权对村级组织的全面领导。今后，要继续通过调动科层制制度性资源，实现对村干部的组织吸纳、政治安排和行政吸纳，完成村干部身份由非体制化或半体制化向体制化的转变，为乡村两级政权责任连带关系的建立提供组织基础。

第二，逐步形成一套技术化的组织动员规范体系。“深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”[8]在村干部的组织身份和目标明确情况下，乡镇党政部门对村干部的行为实行技术性约束，其主要包括四种制度的设计与执行：坐班制度（即：按照乡镇政府工作人员的标准，要求各村主职干部必须坐班，若请假需向乡镇党委书记和镇长申请，批准后才能离岗）、会议制度（即：开会是乡村政策动员的有效方法，会议形式要多种多样，充分发挥不同会议的作用）、干部联系村制度（即：包村或驻村干部是政府在村庄的代表，是政策的委托方，一方面监督村干部的政策执行行为，有助于预防政策执行的异化；另一方面，包村或驻村干部又需要依靠村干部提高政策执行效率）、目标管理责任制（即：以构建目标体系、量化考核与考评奖惩形式，规范村干部政策执行方向与进程，约束其政策行为）。

第三，充分发挥政治伦理的润滑作用。政治伦理是中国共产党执政的重要资源，是党政治领导和思想领导的综合体现。我们党执政的最大伦理就是“全心全意为人民服务”的根本宗旨，在此基本理念指导下，形成了执政为民、维护权威、服务大局、清正廉洁和大公无私等伦理体系。“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须解决好价值体系问题。”[9]由此，在乡村政策动员中，首先要借助民本政治伦理，将“执政为民”观念嵌入乡村治理制度，赋予基层权、责、利非均衡制度安排以合理性；其次，从政治觉悟、政治态度和政治站位等高度，对村干部的政策执行行为实现政治统合，实现自上而下权力和技术支配的合法化；再就是通过廉政观与公正观的培养教育，营造“不计私利、一心为公”、“为官一任、造福一方”的政策氛围，化解政策动员中责任压力与激励机制不匹配问题，确保政策动员的有效性。习近平总书记强调，要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，深入拓展区域化党建。我们在推动社会治理重心向基层下移过程中必须贯彻落实这一要求，切实发挥好基层党组织的领导核心作用，有效提升基层党组织的组织力。

乡村责任共同体的建设，将乡村政策动员模式从传统体制外利益、关系和压力动员，变为体制内组织和责任动员，不仅有利于密切乡村关系、完善基层政策动员的组织体系，同时能够提高乡村政策动员效率，保证基层政策压力传递的常态化与稳定性。

参考文献：

[1]中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社，2016年4月第1版，第225页。

[2]郑杭生主编：《中国社会发展研究报告2009?走向更有共识的社会：社会认同的挑战及其应对》，中国人民大学出版社，2009年4月第1版，第127页。

[3]贺雪峰著：《乡村的前途——新农村建设与中国道路》，山东人民出版社，2007年7月第1版，第44页。

[4]贺雪峰著：《乡村的前途——新农村建设与中国道路》，山东人民出版社，2007年7月第1版，第6页。

[5]俞可平著：《民主与陀螺》，北京大学出版社，2006年1月第1版，第209页。

[6]倪红日：《取消农业三税需要解决的五大问题及政策建议》，马洪、王梦奎主编：《2005中国发展研究——国务院发展研究中心研究报告选》，中国发展出版社，2005年3月第1版，第282页。

[7]倪红日：《取消农业三税需要解决的五大问题及政策建议》，马洪、王梦奎主编：《2005中国发展研究——国务院发展研究中心研究报告选》，中国发展出版社，2005年3月第1版，第282页。

[8]中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社，2016年4月第1版，第225页。

[9]中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社，2016年4月第1版，第76页。

【本文系中共四川省委党校重大课题“新形势下基层社会治理研究”阶段性成果】

（作者单位：西南民族大学；四川省社会主义学院；中共四川省委党校）