一、美国与印太国家能源合作的内容

（一）能源贸易、能源投资及能源基础设施建设

美国与印太国家的能源合作，首先集中在能源贸易。这主要是由美国与印太国家之间能源供求关系决定的。经历了页岩油气革命，美国实现了能源独立。特朗普政府推动“能源主导”战略，进一步释放了美国的传统化石能源的生产能力。美国政府需要为其能源产品寻找广阔和稳定的市场。而印太国家大都是能源进口国，也希望得到稳定和可靠的能源供应。同时，许多印太国家能源基础设施比较落后，这会制约能源贸易和能源消费，因而，改进和加强能源基础设施建设，也成为美国与印太国家能源合作的一项重要内容。

特朗普政府奉行“能源主导”战略，积极释放美国能源产能，特别是为传统化石能源产业松绑，大力推动对外能源贸易。在特朗普时期，美国能源出口显著增加。对于美国的能源出口，印太地区是一个庞大的市场，蕴含这巨大潜力。日本、韩国都是能源资源比较贫乏的国家，其所需石油、天然气、煤炭等需要大量进口。中国和印度是世界上经济增长迅速的两个大国，对能源的需求非常旺盛。在特朗普时期，美国对一些印太国家的能源出口，特别是美国的原油及相关产品、天然气以及煤炭等出口，也有非常明显的增长。美国对日本、韩国、印度等国能源出口大幅增加，既是印太地区这些发达国家经济发展水平和程度的反应，也体现了特朗普政府在推动其能源战略方面的成效。过去几年中，美国与印太国家之间能源贸易的增长，离不开美国政府各有关部门，特别是美国国际开发署、美国贸易与发展署、美国能源部等的积极推动。在推动印太国家的能源投资方面，美国也采取了许多具体行动。

在推动与印太国家能源贸易的同时，美国也非常重视支持和推动印太国家相关能源基础设施的发展。印太地区许多国家相对落后的能源基础设施，在一定程度上制约了美国对该地区能源出口的潜力。有些国家，如印度，由于用于发电的燃料短缺和传输能力不足，面临着电力短缺的局面。由于输配电基础设施投资不足、市场效率低下，不同国家之间输电的技术问题，较低的电价等，都会影响电力系统的可靠性。支持印太国家能源基础设施建设，对于扩大美国相关能源出口能力、推动美国与印太国家持久的能源合作是非常必要的。因此，美国与印度、印尼、菲律宾、越南、泰国、孟加拉国等印太国家在能源基础设施建设方面进行了广泛合作，支持或投资了这些国家的能源基础设施项目，或者为这些国家的能源基础设施项目建设提供了技术支持或技术援助。美国还与日本、澳大利亚等发达国家合作，推动印太地区其他国家的能源基础设施的发展。推动和支持印太国家，特别是东南亚和南亚国家能源基础设施的发展及现代化，解决其能源基础设施的缺陷，促进这些国家市场驱动的能源部门的转型，不仅有助于进一步释放美国能源产品出口的潜力，深化美国与这些国家的经济联系，也有助于促进这些国家能源部门的转型，进而影响这些国家的经济增长方式。

（二）能源市场建设和能源市场一体化

能源市场建设与能源贸易、能源消费都密切相关。健康、开放、高效、竞争性、基于规则和透明的能源市场有助于促进能源贸易的发展，引导能源供应与能源需求。印太地区各国，由于不同国家国情不同，发展程度不同，能源市场发育程度也不一样；而且，相对来说，东南亚和南亚能源市场一体化的程度也相对较低，反过来也会制约各国能源市场的发展。因此，在与印太国家的能源合作当中，美国也特别重视印太地区相关国家的能源市场建设，并通过各种形式的合作推动区域能源市场的一体化。

美国一直在采取各种具体的行动和措施，包括资助推动法律、监管和政策改革的项目，支持开放、透明和价值最好（best-value）的、有助于为美国公司创造公平竞争环境的采购做法等，建立一种富有吸引力的有利于商业企业的公平竞争的环境，推动印太国家形成开放、竞争性和一体化的能源市场，扩大能源获得，推动能源多样化和能源贸易，以塑造一种使美国公司能够更容易开发该地区能源市场的环境。为此，美国积极与日本等盟国通过各种具体项目进行了合作，以共同推动印太国家的能源市场和规则建设。同时，美国也与其他印太伙伴国合作，举行或开展了一些有助于推动伙伴国形成开放和竞争性的能源市场制度和环境的项目或行动。 为推动印度能源市场之发展，美国-印度清洁能源金融工作组利用两国政府和私营部门的金融专业技能，调整了商业和金融模式，使之适应印度的环境，为印度实现可再生能源目标进行融资支持。在推动越南能源市场之发展方面，美国也做了大量工作。2019年9月，美国和越南签署一谅解备忘录，两国建立了“美国-越南全面能源伙伴关系”，“创造基于规则、开放和透明的能源市场”是其中的一项重要关注。

透明度对于建立市场信心、塑造经济可持续性和为合法投资者创造公平竞争环境等都至关重要。在“通过能源促进亚洲增长与发展”倡议之下，美国国际开发署为推动透明的、竞争性的采购，使各国能够理解和采纳与技术和市场成熟度相适应的框架做出了努力。

为推动东南亚和南亚地区能源市场一体化，美国国际开发署实施了一些项目，推动建立使电力和天然气贸易及电力市场发展，包括地区电力交换成为可能的法律和监管框架。“通过能源促进亚洲增长与发展”倡议（Asia EDGE）把推动地区能源协作、提升能源贸易和市场一体化作为其重要关注。美国国务院的援助，支持了东盟石油理事会关于跨境管道管理和天然气质量标准化的最佳实践。这两点都是促进跨东盟天然气伙伴关系（TAGP）的核心议题，是东盟能源一体化的重要工具。通过地区路线图、协调政策和监管，有效的地区实体和网络，跨境基础设施等，美国国际开发署印度代表处（USAID/India）使电力和天然气市场更大程度的一体化成为可能。在“通过能源促进亚洲增长与发展”倡议下，美国国际开发署在南亚对发展竞争性地区电力市场和创建使电力贸易成为可能的环境的支持，引起了巨大的政策改变。2018年12月，印度修改了关于跨境电力贸易的指导原则，改变了跨境电力贸易政策，使其他国家能够使用其输电线路，进行电力交换。为促进地区能源市场之发展，美国国际开发署在其“南亚地区倡议”（South Asia Regional Initiative）项目下与阿富汗、孟加拉国、不丹、印度、尼泊尔、巴基斯坦、斯里兰卡和马尔代夫等8个南亚国家进行了合作。

同时，东南亚和南亚地区能源市场一体化，也符合美国其他盟国和伙伴的利益，因此，日本等国在这一点上与美国也进行了积极合作。2018年10月24日，美日举行第二次会议，双边承诺推动开放和竞争性能源市场，促进公司间联系，实现地区能源部门一体化。2019年8月，美国与日本合作发起了日本-美国湄公河电力伙伴关系（JUMPP），与湄公河国家一道，推动了湄公河地区电力部门一体化和地区电力贸易。美国国务院能源资源局、东亚和太平洋事务局和美国国际开发署联合制定了“日本-美国湄公河电力伙伴关系”行动计划。

（三）能源技术研发合作与能源技术援助

美国对外能源技术研发合作和能源技术援助，也是美国与印太国家能源合作的重要组成部分。对外能源技术研发合作和能源技术援助，对美国来说具有重要的战略意涵，也在很大程度上意味着美国能源产品的潜在市场前景。同时，印太国家在能源领域的技术进步，也将会在一定程度上改变这些国家在这一领域的治理方式，并进而在一定程度上改变民众的生活方式。

在特朗普政府时期，美国延续和加强了与日本、澳大利亚在核能方面的合作，主要是民用核能的研究与开发合作，与印度在和平利用核能方面也进行了合作。同时，美国也向印度、越南、印尼、泰国、菲律宾、柬埔寨、老挝、斯里兰卡等国提供了能源技术援助。美国国际开发署、美国贸易开发署、能源部、国务院能源资源局等通过各种倡议或计划，为印太国家提供了能源技术援助，并与它们开展了能源技术研发合作。

美国国际开发署开展了多个项目，为印太国家提供能源技术援助，推动美国与印太国家之间能源合作，其中包括：“亚洲清洁电力”（Clean Power Asia）项目、绿色电网（Greening the Grid）项目、“第二阶段印尼清洁能源发展项目”（ICED II）、“尼泊尔水电开发项目”、“亚洲先进能源伙伴关系”和“亚洲天然气伙伴关系”等。

在众多印太国家中，美国对印度和越南的能源技术援助和能源技术研发合作尤为突出。美国对印度的能源技术援助，涵盖内容非常广泛，包括：加强研究和开发，推动印度智能电网发展和电力基础设施及电力系统现代化，扩大可再生能源并研究可再生能源并入印度电网的技术和经济可行性，增加电网的适应性和可靠性，推动提升火力发电厂的效率；研发先进能源存储技术，增加离网能源获得；在先进高效煤炭技术方面进行合作，发展21世纪的煤炭能源系统，通过碳捕获、利用和封存（CCUS）技术合作，减少燃煤发电厂的碳排放并把二氧化碳转化为有价值的商业资源，把煤炭转化为碳纤维和纳米材料、水泥和建筑复合材料以及电池和电极棒材料等高附加值化学品和碳制品；推动可再生能源在印度经济部门的使用，推动可再生能源系统网络安全的新兴数字技术和先进IT管理工具的采用及可再生能源新的商业模式和决策工具的发展，开展清洁能源发展合作，为印度提供清洁能源技术；合作开发和实施能效或节能技术，推动能源效率创新；合作提升建筑与设备能效，通过提高未来智能建筑的建筑规范、设计和运行，智能电表和需求侧响应，以及建筑物翻新，改善建筑性能，推进节能，并改善室内空气质量；努力提升工业部门的能效并根据ISO50001提升全面能源管理体系。

美国对越南的能源技术援助及两国间密切的能源技术研发合作，与美国-越南两国关系迅速发展的整体状态是一致的。美国对越南的能源技术援助，也集中在电力部门改革与电力系统现代化、增加先进能源系统的使用、能源存储技术、能源效率和清洁能源技术发展等方面。

美国与印太国家能源合作的内容非常广泛，有些相关合作领域甚至已经超出了“能源”本身，广泛关注印太国家的能源基础设施建设，深度介入了对象国的国家与社会治理，特别是与能源相关领域的治理。

二、美国与印太国家能源合作的特点

美国与印太国家的能源合作，有四个突出特点。

（一）以“全政府”方式推进与印太国家的能源合作

“全政府方式”已成为美国处理各种国际问题的一种指导思想或思维习惯。美国与印太国家的能源合作也体现着这种思想。特朗普政府时期美国推进与印太国家能源合作的做法，也体现着“全政府”的思想，这与其整体的国家安全战略思想也是一致的。美国国务院、能源部、财政部、商务部、交通部、美国国际开发署、美国进出口银行、美国贸易与开发署（USTDA）、以及海外私人投资公司（后为美国国际开发金融公司）、美国内政部、农业部等都以各种方式参与了推动美国与印太国家能源合作的活动。

彭培奥国务卿在2018年7月30日第一次“印太商业论坛”（Indo-Pacific Business Forum）上提出“通过能源促进亚洲增长与发展”倡议是体现特朗普政府以“全政府”方式推动美国与印太国家能源合作的一个典型案例。它动用了10个政府部门的工具，旨在通过“全政府”努力，推动整个印太地区形成可持续和安全的能源市场，释放印太地区的能源潜力。

（二）与印太盟国及伙伴能源合作机制化协调与沟通

在特朗普政府时期，美国与印太盟国及伙伴能源合作的机制化协调和沟通进一步加强，既有的合作和对话机制得已延续，并与日本、澳大利亚、韩国、印度、越南等国建立了新的能源合作与对话机制。美日、美澳、美印都建立了“战略能源伙伴关系”，并定期举行“能源安全对话”。

美国和韩国之间的年度“能源安全对话”始于2013年。2018年6月，美国和韩国在华盛顿举行第五次美韩“能源安全对话”，集中讨论了国家能源政策、双边能源合作、地区能源议题以及两国在多边能源论坛中的相互合作等议题。2019年6月，美韩举行第六次“能源安全对话”，双方同意继续密切合作，提升能源安全，以互利方式发展能源产业。2020年8月，美国和韩国举行第七次“能源安全对话”，双方强调了能源合作对加强美韩伙伴关系的重要性并集中讨论了后疫情时代的能源市场、国家能源政策、双边合作以及在能源多边论坛中相互合作的领域等。美国和韩国还通过“高级经济对话”、“韩美联合公私经济论坛”以及“韩美商业对话”等双边机制为支持该地区能源部门发展进行了合作。

美国与东盟及东盟国家在能源合作方面的对话也建立起一些制度性安排。在所有东盟成员国中，美国与越南的能源合作进展比较突出。2018年3月，美国和越南举行第一次“美越能源安全对话”，双方就加强越南能源安全和经济可持续增长所面临的挑战和机遇交换了看法。2019年4月，美国和越南举行了第二次“美越能源安全对话”，双方重申了对深化能源安全合作的承诺。2019年9月，美国和越南在华盛顿签署一谅解备忘录，建立了“美国-越南全面能源伙伴关系”，提升了两国能源合作。

（三）与印太地区盟国及伙伴在第三国开展能源合作

特朗普政府时期美国不但加强了与日本、澳大利亚和印度等国双边的能源对话和能源合作，还与这些国家在第三国开展了广泛的能源合作，包括合作支持第三国能源获得、推动能源基础设施发展及融资、提供能源技术援助等。

美国和日本两国领导人在2017年11月宣布建立的“美日战略能源伙伴关系”（JUSEP）的一个重要关注就是加强美日能源合作，支持东南亚、南亚和撒哈拉以南非洲普遍获得价格实惠和可靠的能源。2017年11月，美国贸易发展署和日本自然资源和能源厅签署了关于支持在第三国发展能源基础设施和建立采购基础设施制度以及在日本经济产业省和美国贸易与开发署之间交换相关信息的合作备忘录。2018年11月，美国海外私人投资公司、日本国际协力银行（JBIC）和澳大利亚外交与贸易部（DFAT）及出口金融和保险公司（Efic）在签署了谅解备忘录，促进印太投资项目。2019年11月，美国进出口银行（EXIM）和日本出口和投资保险公司（NEXI）签署了一新的互惠共同融资协议，使日本公司与美国公司更可能在基础设施项目建设方面进行合作并扩大两国公司在印太地区的投资。2019年8月，彭佩奥国务卿在 “湄公河下游国家倡议”部长级会议上宣布了“日本-美国湄公河电力伙伴关系”倡议，承诺与湄公河国家合作，维持和推动更具可持续性的能源部门和高质量的能源基础设施发展。2020年2月，美国财政部和日本经济产业省签署“关于加强能源和基础设施融资和市场建设的合作备忘录”，进一步推动两国在印太地区能源和基础设施融资及市场建设方面的合作。美国和日本为促进在提供液化天然气或建设液化天然气基础设施项目中高标准的投资进行了合作，联合在印太地区促进第三国液化天然气基础设施项目融资，提升能力建设培训。在美日战略能源伙伴关系框架下，美国和日本还为深化印太地区，特别是在湄公河地区和非洲电力部门和输电网发展进行了合作。

美国与澳大利亚在地区能源合作方面一直保持着密切的伙伴关系。2018年2月23日，美国与澳大利亚建立“美澳在印太地区的战略能源伙伴关系”，其目标包括促进印太地区基础设施和能源合作，形成开放和竞争性的能源市场以及提升规则和标准；推动能源基础设施、低排放技术以及全球天然气市场的发展；促进地区一体化的能源基础设施发展等。美国和澳大利亚合作优先关注的三个区域是东南亚、南亚和西南亚。

美国和韩国也为支持印太地区能源部门发展，包括使用可再生能源和扩大液化天然气基础设施等进行了合作。

（四）重视发挥私营部门在能源合作中的作用

私营部门在美国等资本主义国家的经济中占据主体地位，在其对外经济关系中也发挥着至关重要的作用，这是其基本政治和社会制度决定的。在推动与印太国家能源合作时，美国也特别重视发挥私营部门的作用。美国政府主要是通过与印太国家的政策协调与合作，改进和塑造这些国家能源部门的相关规则和制度，推动形成有利于美国能源企业在印太地区进行竞争的规则和制度环境。同时，美国政府能源战略和政策，在很大部分也需要通过私营能源部门（包括美国的私营部门和其他印太国家的私营部门）的活动来实现。美国与印太国家的能源合作，无论是能源贸易与投资、能源基础设施开发，还是能源技术援助，大都是通过美国和对象国的私营部门之间的合作进行的。

在推动与印太国家能源合作的过程中，美国不但重视发挥其自身私营部门的作用，也注重推动对象国私营部门或私营企业之发展。“通过能源促进亚洲增长与发展”倡议（Asia EDGE）把与私营部门的合作放在优先位置，积极支持私营部门领导的增长模式。为此，该倡议与印尼、日本、韩国、新加坡、中国台湾、泰国和越南发起了七个印太双边框架协定，以促进该地区私营部门融资，大量动员私营部门的参与。美国和日本的私营部门在印太地区一些具体能源项目上进行了合作。

三、特朗普政府时期美国与印太国家能源合作的影响

美国与印太国家的能源合作，涉及能源及其相关的各个领域。鉴于印太地区经济迅速发展、能源需求日益增加以及能源在现代经济中的地位日趋重要，美国与这些国家能源合作的影响必然是更加广泛和深刻的，并将超越能源领域本身。

第一，从经贸关系角度来看，美国与印太国家之间广泛的能源合作首先大大促进了美国的能源出口。美国对印度、日本、越南等国的液化天然气、石油和煤炭等的出口在特朗普时期都大幅增加，对新加坡和泰国等国家的能源出口也一直维持在较高水平上。美国对这些国家的能源出口在一定程度上支撑和推动了美国国内相关产业的生产增长和就业增加，同时也在很大程度上满足了印太地区相关国家的能源需求，有助于维护其能源安全，实现经济的持续发展。美国对印太国家能源基础设施建设的投资和支持以及能源技术援助和研发合作等，既能扩展美国的对外投资，也会通过提升和改变对象国的能源消费方式，进一步促进美国对这些国家的能源贸易。因此，美国与印太国家广泛而深入的能源合作，其影响远远超出了能源领域，将会在很大程度上带动印太各国和整个地区经济的发展和转型。

第二，从规则和制度建设的角度来看，美国与印太国家的能源合作所产生的影响更为深刻，也更值得重视。美国与日本、澳大利亚、印度、韩国等国为推动能源合作而建立制度化的沟通机制，为提升采购透明度推动印度、越南等国制定或修改能源相关领域的采购程序和规则，创造开放、高效、基于规则和透明的能源市场，为公司和投资者创造公平竞争环境，也都体现了美国塑造印太地区能源领域相关规则和制度的企图。与整体的能源合作相比，美国在塑造能源领域相关规则方面的努力可能不是特别突出，但其影响可能更加深远。美国塑造印太国家能源领域相关规则的做法，既影响到广泛的地区治理，也渗透到部分国家的内部治理，对这些国家的生活方式和价值观念都可能带来潜移默化的影响。从规则和制度建设的角度认识美国与印太国家能源合作的影响，需要结合美国塑造更广泛的印太地区秩序和规则的努力来进行思考。

第三，从地缘政治和地缘战略角度来看，作为其“印太战略”之实施的一个具体方面，通过深入和广泛的能源合作，美国进一步加强了与印太国家特别是其盟国和伙伴的战略关系。美国与其印太盟国和伙伴之间能源合作的进展，既是其双边关系进一步发展的自然结果，也是其双边关系进一步发展的充分体现。美国与其盟国和伙伴关系的发展，在各个领域都是相互促进的，共同强化了美国在印太地区的战略地位。在能源合作领域，除与这些国家之间的双边合作外，美国还与日本、澳大利亚、东盟等展开了多边合作，共同塑造印太地区能源市场。在推动印太地区特别是东南亚和南亚地区能源市场一体化方面，美国的做法更具战略意义，放大了能源合作的战略价值。

第四，在认识美国与印太国家能源合作的影响时需注意到，本文对美国与其中部分国家之间的能源合作着墨较少。这并不意味着美国与这些国家未进行能源合作。实际上，在更早时期，美国已经与这些国家进行了深入的能源合作。比如，在奥巴马时期，美国已与印度尼西亚进行了广泛的能源合作，包括能源技术援助等，很多项目和计划在特朗普政府时期得以延续。美国与印太国家的能源合作是不断发展的，这既与能源合作领域本身的特点有关，也与美国与这些国家关系之发展和美国对外战略实施之重点和优先次序的选择密切相关。因此，认识美国与印太国家能源合作的影响，需要用历史的和发展的眼光对其进行审视，把它放在美国“印太战略”之实施的框架中进行评估，同时充分认识到其累积的影响。

（作者：仇朝兵，中国社会科学院美国研究所副研究员。本文摘自《特朗普政府的“印太战略”及其与相关国家的能源合作：动因、特点及影响》，载《美国研究》2021年第6期）