构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大战略部署。广东省结合实际提出建设新发展格局战略支点，对文化和旅游发展明确“加快打造大湾区世界级旅游目的地”的目标要求，与《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出的“建设宜居宜业宜游的优质生活圈”，“支持珠三角城市建设国家全域旅游示范区”的具体要求一脉相承。在构建新发展格局背景下，如何全面贯彻落实中央的重大战略部署，促进经济社会高质量发展，粤港澳大湾区建设国家全域旅游示范区是其中的重要抓手，有利于发挥文化和旅游产业对构建新发展格局的有力支撑作用。
粤港澳大湾区建设国家全域旅游示范区意义重大
粤港澳大湾区包括广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆9个城市（又称珠三角城市）和香港、澳门特别行政区，是中国开放程度最高、经济活力最强的区域之一。面对新冠肺炎疫情的冲击，粤港澳大湾区特别是珠三角城市制造业率先复工复产，对畅通国内大循环、带动世界经济复苏起到了不可替代的作用。虽然文旅产业受疫情的重创史无前例，但凭借国内超大规模市场优势，各方面统筹疫情防控和经济社会发展、加大对文旅产业的扶持，广东的旅游市场和旅游产业复苏较快，不断创新发展，其中以全域旅游示范区创建为抓手，深化文旅融合，不但推动了文化和旅游产业的高质量发展，而且为全省经济社会发展提供了有力支撑。打造粤港澳大湾区国家全域旅游示范区，意义重大。
一是有利于进一步提升粤港澳大湾区在国家经济社会发展中的示范引领作用。建设粤港澳大湾区是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略。充分发挥粤港澳综合优势，深化内地与港澳合作，支持香港、澳门融入国家发展大局，增进香港、澳门同胞福祉，保持香港、澳门长期繁荣稳定，都是粤港澳大湾区建设的重要内容。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出“建设宜居宜业宜游的优质生活圈”及有关举措，涉及拓展粤港澳大湾区在教育、文化、旅游、社会保障等领域的合作内容，明确共同打造公共服务优质、宜居宜业宜游的优质生活圈。党中央、国务院对全域旅游工作高度重视，2016年习近平总书记就指示“发展全域旅游，路子是对的，要坚持走下去”。国务院办公厅印发的《关于促进全域旅游发展的指导意见》则提出“把促进全域旅游发展作为推动经济社会发展的重要抓手”。全面提升公共服务是国家全域旅游示范区建设的重要内容，其中创建八大类指标中的“公共服务”（外部交通包含机场、铁路、公路和港口）和“供给体系”（城市品牌、旅游住宿、餐饮、购物等）两项，占创建指标总分约40%，凸显了其示范引领的重要性。粤港澳大湾区是有全球影响力的先进制造业基地和现代服务业基地，是中国参与经济全球化的主体区域，是新时代推动形成全面开放新格局先行先试的重要区域之一，也是中国经济发展的重要引擎，在国家发展大局中具有重要战略地位。因此，明确并统筹推进粤港澳大湾区建设国家全域旅游示范区，特别是在珠三角城市加快建成国家全域旅游示范区，进而联动香港、澳门建设“粤港澳大湾区国家全域旅游示范区”，将进一步加强粤港澳大湾区在经济社会发展和对外开放中的支撑引领作用，进一步提升区域影响力和美誉度。
二是有利于形成新的经济增长点。构建新发展格局，要牢牢把握扩大内需这个战略基点，积极挖掘国内消费需求，增创发展新优势和新的经济增长点。回顾广东文化和旅游产业的发展，其产业综合竞争力多年来位居全国首位，全省文化及相关产业增加值从2015年以来约占全国1/7，连续18年居全国首位，占全省GDP比重2019年达到5.77%；全省旅游总收入、外汇收入、入境过夜游客等指标多年保持全国第一，近五年创建国家级全域旅游示范区、国家级旅游获得认定审批数居全国前列，五星级饭店总数和星级饭店总数均居全国第一。广东省文化和旅游厅分析，剔除交叉部分，文化和旅游增加值合起来约占全省GDP总量的10%左右。一般而言，当一个产业占CDP总量5%以上就成为支柱产业之一，因此，广东文化和旅游产业是名副其实的支柱产业。在珠三角城市加快建设国家全域旅游示范区，应通过落实相关创建指标，发挥市场优势和挖掘文旅消费潜力，推动经济发展。如创建指标中的“主导产业”，就明确将全域旅游纳入本地经济社会发展规划，旅游业被确定为战略性支柱产业等。广东各地深入贯彻落实新发展理念，结合创建全域旅游示范区，推动形成了不少绿色新产业、新业态，从而形成了新的增长点，促进了当地经济社会的发展。
三是有利于满足人民对美好生活的向往。坚持以人民为中心是我们一切工作的出发点和落脚点。文化和旅游业不仅是广东省的支柱产业，在拉动经济增长上成为新的引擎，也是满足人民对美好生活需要的重要内容。因此，创建全域旅游示范区，适应了当地人民对生活水平提升、环境改善的需要，也是吸引外地游客的新亮点、好去处。国家全域旅游示范区在“秩序与安全”指标的设置、对“资源与环境”的要求，特别是对城乡建设水平、全域环境整治、社会环境优化、公益场所开放等都提出了明确的、细致的要求，这是适应全面建成小康社会后人民对新生活、新环境的需求，对促进城市及社区管理，对提升治理体系和治理能力现代化水平具有重大意义。
四是有利于促进文化和旅游深度融合发展。推进粤港澳大湾区发展，除了规则对接、经济融合，更重要的是文旅融合、人文交流合作。国家全域旅游示范区创建指标体系中，对“业态融合”的创新示范（加分项）要求明确提出，“旅游+城镇化形成创新发展模式”的可以有较高的加分。政府作为全域旅游示范区创建工作的主体，可推动文化产业和旅游产业链条各个环节的整合与重塑，如出版、设计对旅游产品、商品等环节的渗透，可为旅游者提供更为丰富、多元的文化体验。城市消费文化的兴起，也会催生更多的新业态，为旅游购物打造更多更好的消费场景。此次受疫情影响而兴起的休闲文化、房车文化，带旺了与之相关的汽车制造、车辆改装、旅游休闲服务等业态。这些融合产生的新业态，是全域旅游创建的创新内容，也会成为珠三角城市建设国家全域旅游示范区的新亮点。
建设粤港澳大湾区国家全域旅游示范区的建议
为全面贯彻落实习近平总书记对粤港澳大湾区建设、发展全域旅游的系列重要讲话和重要指示批示精神，把握新发展阶段，贯彻新发展理念，融入和服务新发展格局，努力塑造与经济实力相匹配的文旅新优势，加快打造粤港澳大湾区世界级旅游目的地，根据对专家参与全省创建全域旅游示范区的有关现场检查和暗访、开展全省创建A级景区评审工作等的调研情况，现就统筹推进粤港澳大湾区建设全域旅游示范区提出如下建议。
（一）坚持以人民为中心提升创建工作水平。在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，既要发挥文化和旅游业软实力的功能，满足人民日益增长的美好生活需要，又要发挥硬实力功能，为构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局作出积极贡献。以扩大内需为战略基点，从全国看，14亿人口、4亿中等收入群体随着生活水平的提高，对旅游和文化需求越发旺盛和多样化。近年来，各地在乡村振兴、脱贫攻坚中建设了不少特色旅游项目，城市乡村环境整治水平也不断提升，这些地方成为假日游、周末家庭游、研学游的好去处。结合全域旅游示范区的认定条件，顺应人民对美好生活向往的需求，应进一步加强党政统筹，协调经济社会管理各部门、尤其是文化和旅游部门主动作为，建立和完善适应创建粤港澳大湾区全域旅游示范区的创新体制机制，推动文化旅游从“一域”向“全域”创建、从“城市群”向“生活圈”延伸，推动创建工作从珠三角城市向粤港澳大湾区创建形成合力、取得更大效益。
（二）着力提升公共服务保障能力。创建国家全域旅游示范区的一个重要方面，就是通过大力发展旅游公共服务，全面提升当地的公共服务水平。在全域旅游示范区验收认定指标中，“公共服务”分值230分，是仅次于“供给体系”（240分）的第二权重。特别是指标设置包括的外部交通、内部交通、旅游集散中心、旅游厕所、智慧旅游等，是促进一个地方加强公共服务建设的重要内容。评分中特别设置“一票否决项”，包括重大安全事故、“厕所革命”不达标，更是对一个地方公共服务设施建设和管理水平的严格要求，有利于引领公共服务水平的不断提升。在评审认定中，一些地方往往会在这一方面的专家“暗访”中失分，这也是促进地方提升公共服务能力的手段之一。在广东第一批创建国家全域旅游示范区的评审中，广州番禺区不但公共服务保障能力强，而且供给体系完善，景区和度假区品牌突出，旅游餐饮、旅游住宿等档次较高，一举创建成功，成为全国典型。作为国家全域旅游示范区创建的主体，地方政府在组织申报验收时，要对照认定评审条件，加强对公共服务的自查，补齐公共服务短板；特别是要加强对所在区域的乡村旅游景点、旅游景区公共服务的建设、整改和监管，不断提升公共服务的保障能力。
（三）协调联动推进A级景区创建。国家全域旅游示范区验收认定标准的总分为1200分，其中“供给体系”所占分值为20%，景区和度假区作为品牌突出的重要体现，1个国家5A级旅游景区或国家级旅游度假区就占到15分。而作为“旅游住宿”的五星级饭店和五星级旅游民宿也占较重的分值。一些地方，由于重视程度不够，加上自身经济社会发展程度和财力有限，没有较高档次的基础设施，在进行验收评审时，特别是在专家暗访中，发现乡村旅游的厕所管理存在着污秽物清理不及时、旅游主干道环境整治或保洁不到位等情况，还有一些地方的民宿管理存在安全隐患，如一些民宿经营者创新开展了互联网平台预订、凭密码入住等“不接触”管理，但同时存在着平台和职能管理部门监管不力、经营者服务不到位的现象。因此，全域旅游创建工作要协调联动推进A级景区创建，以达到“1+1>2”的效果。要特别重视创建5A级旅游景区、国家级旅游度假区，组织参评五星级饭店和五星级旅游民宿等，进一步规范当地旅游业态的发展。要充分利用好A级景区分级评定的作用，文化旅游部门要积极推动具有资源优势和条件的单位参加创建A级景区和国家级旅游度假区的评定工作，形成各级A级景区的储备力量，评定更多的5A级景区，既为全域旅游示范区创建打好基础，又为当地人民创造更加优美的环境、为旅游者创造全域旅游的更好体验。
（四）强化全域旅游创建协同创新和文旅深度融合。全域旅游创建工作创新是贯彻新发展理念的必然要求，也是国家文化旅游部制定全域旅游示范区验收认定文件的突出主线。为鼓励创新，认定评分标准设计了“创新示范”的相关内容及评分标准，包括体制机制创新、政策措施创新、业态融合创新、公共服务创新、科技与服务创新、旅游环境保护创新、扶贫富民创新和营销方式创新等9个方面的认定评分要求，分值设置为200分，内容设计上体现了评分标准的7类基本项目，更强调了对全域旅游发展的创新要求。因此，创建工作应针对其中的体制机制创新（50分）、公共服务创新（40分）和业态融合创新（30分）等，结合新形势新要求，推动文化和旅游产业深度融合，推动文化旅游与城市基础设施建设管理紧密结合，推动文化旅游产业发展与共同富裕有机结合，通过“旅游+”和“+旅游”多种形式，扎实推进文化旅游改革创新发展。广州市致力打造“广州西关永庆坊旅游区”，并在管理体制上进行了创新，出台相关政策措施，强化公共服务管理创新等，既一举申报获批为4A级旅游景区，也促进了该区域旅游兴旺和产业经济发展，成为文化和旅游深度融合发展的范例。应进一步激发粤港澳大湾区文化旅游产业、休闲度假产业在湾区的“内循环”，提升文物、非物质文化遗产在文旅产业发展中的价值，通过设计开发旅游线路串珠成线，做实做优“港澳青少年内地游学”“粤港澳大湾区文化遗产游径”等，扩大优质文旅产品供给，不断推动文旅跨境交流合作，开拓粤港澳大湾区全域旅游创建新局面。
（五）重视发挥专家和评审认定的作用。国家全域旅游示范区验收认定工作中的重要一环就是专家评审，一般是采取专家文档检查、现场检查和暗评相结合，既要体现明查、现场检查中专家的专业把关作用，又要发挥暗访对创建地方的压力。专家们具有丰富的专业知识、专业精神和评定经验，地方创建工作要注意通过各种方式听取专家的意见，针对他们对创建工作指出的短板弱项，以问题为导向，尽快整改落实，否则在不同专家的暗访中再度出现同样的问题就会成为主要失分点。文化旅游主管部门在审批认定国家全域旅游示范区时，也要重视和吸纳专家意见，发挥专家的决策咨询作用，不断提升全域旅游示范区创建的工作水平。
阙志兴，广东省人民政府发展研究中心
来源： 《中国发展观察》2021年21期
