【摘 要】 文章认为中国建立DC型信托制企业年金之后，原有的4种运营模式应尽快让位，政府应尽快退出。从上海社保案可以看出，“政府控制型企业年金”存在诸多弊端，很难建立起一个良好的养老基金治理结构，而且容易被用于“为国民经济服务”这一不符合企业年金的目标。政府控制型企业年金的投资结果大多都不理想，投资行为也常常发生社会利益冲突。
【关键词】 公共管理 社会保障 社保基金投资管理 企业年金 DB与DC型养老计划
中国企业年金安全性问题近来已成为全社会关注的一个焦点。例如，上海社保案涉案金额高达34.5亿人民币，其中绝大部分为企业年金，较少是基本保险资金。截至2005年底，上海年金中心管理的资金达110多亿元，占全国年金总额的1/6；换言之，仅这次涉案企业年金的数额就占上海市政府掌控的企业年金总资产的1/4~1/3 [①]。
一、法人治理结构缺位导致企业年金安全性危机
在上海社保案的诸多分析中，绝大多数媒体和文章都将之认定为是违规投资或拆借造成的。但从本质上讲，导致上海社保案的根本原因不是投资违规操作的问题，而主要是政府控制型企业年金的法人治理结构缺位造成的。
（一）2004年之前从没有统一的企业年金投资细则
中国企业年金的发展历史显示，从1991年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》提出企业可根据自身经济能力建立企业补充养老保险起，到2004年劳动和社会保障部颁发《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理试行办法》（以下简称两个《试行办法》）之前的13年里，中国根本就没对企业年金投资管理和运营增值做出过任何明确的规定。《关于企业职工养老保险制度改革的决定》只简单地提出了列支渠道问题；1995年劳动部“关于印发《关于建立企业补充养老保险制度的意见》的通知”中，只比较详细地规定了组织程序和管理、资金来源渠道、供款方式与水平、记账方式和计发办法、雇员与雇主双方的权利和义务等，而对投资管理则只进行了原则性的描述，至于投资问题就无章可循了。2000年国务院颁发的《完善城镇社会保障体系试点方案的通知》虽然进一步规定“实行市场化运营和管理”，但对投资营运的方式和资产配置等也没有做出任何强制性的规定与细则。?
20世纪90年代以来中国企业年金投资轨迹基本是：上海等发达省市对企业年金资金的增值保值手段始终与社保资金采取混合管理的办法，没有分离出来，90年代初主要是协议存款和购买国债，90年代中后期开始进入房地产等实业投资领域，进入21世纪以来开始进行多元化投资，如进入资本市场等。由于对企业年金投资运营没有制定强制性的信息披露制度，各地的资产分布情况没有准确的官方统计资料，甚至常常是一个“商业秘密”，就连中央主管部门也难以定期发布权威性的信息统计。
由此可见，2004年之前，中国企业年金的投资是无章可循，无规可违。于是，笔者认为，上海社保案的关键主要不在于其资产配置和投资策略的违规操作（少部分基本社会保险资金除外）。
（二）企业年金原有四种经营模式的风险源
中国企业年金安全性风险源关键在于企业年金的法律组织形式，即在于其经营模式。在2004年之前，企业年金原有经营模式主要有4种，其政策根据主要来源于两个文件。一是1995年国务院颁发的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，该通知规定，企业补充养老保险由企业和个人自主选择经办机构。当时的补充保险基本是模仿基本社会保险资金的管理方式，即规定的行政管理与基金管理分开、执行机构与监督机构分设的管理体制，社会保险行政管理部门的主要任务是制定政策、规划，加强监督、指导，管理社会保险基金一律由社会保险经办机构负责。二是1995年12月劳动部印发的“《关于建立企业补充养老保险制度的意见》的通知”，再次对此予以确认，并规定具备条件的大型企业、企业集团和行业，也可以自行经办补充养老保险，但需建立专门的经办机构。?
根据上述文件的规定，经过十几年的演变和选择，中国企业年金的组织形式大致有这样4种模式：（1）“自办模式”。包括行业的统筹部分，如电力、石油、石化、民航、电信、铁道等行业企业，他们大多属于国有垄断性质的企业或行业，其风险特征是企业年金资产与企业自有资产之间没有实现有效隔离，带有明显的DB风险性质的因素，绝大多数大中型国有企业选择了这种模式。（2）“经办模式”。被一些经济发达的沿海省市所选择，如上海、深圳等，即由当地社保行政部门成立专门机构，经办企业年金的运营工作，其风险特征是企业年金资产与地方公共权力之间没有实现有效隔离，地方政府干预的因素较多，带有地方行政保护及其附属物的色彩；此外，缴费和资金分配规则一般由企业自定，经办机构主要负责统一管理基金的投资运营，其中包括协议存款和购买国债，还包括直接投资和委托外部金融机构运营等。（3）“保险公司模式”。不少企业补充保险资金用于购买了商业团险，虽然它实现了与企业自有资产、与地方公共权力之间的隔离，但不属于真正意义上的企业年金，只是寿险公司的一个团险义务而已。（4）“蛇口模式”。由于历史原因，这是由招商局蛇口工业区经办企业年金的一个特例，它成立于1981年。
上述4种原有经营模式法律组织形式的性质模棱两可、模糊不清。首先从“经办模式”看，《关于企业职工养老保险制度改革的决定》规定，“由社会保险管理机构按国家技术监督局发布的社会保障号码记入职工个人账户”；后来的所有文件均明确突出了积累制的精神，即缴费进入个人账户，增值部分归账户持有人，退休时完全账户全部余额归账户持有人。仅从缴费和给付这两个主要特征来看，毫无疑问，它是属于DC型的，与2004年两个《试行办法》确立的现代企业年金制度的性质是一致的。但是，无论是营运管理的主体（指政府），还是在投资模式（没有独立投资）上，它都不是真正的DC型积累制。其次从“自办模式”看，企业年金实行自我管理，在没有明确规定的情况下，自我投资也好，购买商业团险也罢（保险公司模式），甚至不规范的企业将之作为“账外账”或融资工具的变相财务公司等，就更不能算是标准的DC型信托制了，而是带有强烈的并且是“变了味”的DB型色彩。最后从蛇口模式看，这个特例集经办模式和自办模式二者特点于一身，既有经办模式的特征（从政府管理的角度看），又带有自办模式的特色（从企业理事会的角度分析），是一个模棱两可的模式。概而言之，4种原有模式下的投资运营决策权不在地方政府手里，就在企业主自己的手里，如此落后的法律组织形式或经营模式必然酝酿着巨大的潜在风险，因此它正是2004年颁布的两个《试行办法》所要求的强制性实行财产权与经营权分离的改造对象。
4种原有营运模式存在着不同的风险源：在“经办模式”下，由于资金完全掌控在地方政府手中，基金的安全容易受到地方政府“道德风险”的影响，资金的使用容易受到地方公共权力的操纵，容易发生挤占挪用、权力腐败、官商勾结、利益输送。在“自办模式”下，由于资金离企业职工缴费源头较近，基金的操作虽然在表面上一般谨慎从事，但由于缺乏专业人士，收益率比较低，基金的安全容易受到企业经营风险和市场运营风险的影响，同时也存在着企业主挪用和腐败等潜在的客观条件。在“保险公司模式”下，基金的风险主要来自保险公司的经营状况。“蛇口模式”的风险容易来自政府和企业二者道德风险的双重夹击。简而言之，2004年之前中国企业年金的存量部分的风险概源于DB属性的非信托制和非市场化的规范运营方式，是没有正式引入DC型信托制条件下官商结合的必然结果之一。
（三）上海社保案是经办模式的典型失败案例
企业年金的营运投资规则是从2004年开始有的，以这两个《试行办法》为界，在此之后发起举办的企业年金“增量部分”均应按现代DC型信托制建立，而在此之前的“存量部分”则在原有的模式惯性之中。
根据前述分析，可以做出这样几个基本判断和进一步的分析。
第一，上海社保案的性质判断问题。上海社保案涉案资金的投资行为是发生在2004年两个《试行办法》颁布之前（胡润峰等，2006），属于上海企业年金的存量部分，是历史遗留问题，是由于中央政府没有给出过渡时间表将之纳入到两个《试行办法》制定的DC型信托制的制度框架之内造成的后果。上海社保案属于典型的“经办模式”的危机和失败，是政府控制企业年金的必然结果之一，是典型的政府失灵的表现。企业年金管理是政府必须退出的领域，它与基本社会保险具有根本不同的属性。
第二，经办模式的缺陷。2005年底，全国企业年金的积累大约有680亿元，上海大约有100多亿元（齐轶，2006）。作为典型的经办模式，上海社保案的所谓“违规”，在没有明确的投资管理规定的历史条件下，不是指对资产配置的违规和对投资限制的突破，而是指经办人员没有很好地履行政府决策中关于决策科学化、民主化和制度化（以下简称“三化”）的程序，导致了官商勾结和利益输送。
第三，经办模式必然导致腐败。“政府控制型企业年金”很难建立起法人治理结构，决策的“三化”难以真正实现。一个没有法人治理结构、由政府控制、甚至是政府附属物的任何基金（包括社会医疗、工伤等保险资金，还包括住房公积金等）是很难建立起决策的“三化”程序的，也不可能存在建立法人治理结构的内在激励，即使建立起来，在目前的社会环境下也很难做到不受任何公权的影响和操纵；甚至在即使具有良好治理结构的发达国家政府控制型企业年金中，也存在公权侵害基金利益的现象。
二、“政府控制型企业年金”的利弊分析
（一）公共治理危机与养老金治理危机
公共治理也称为公共部门治理或政府治理，它是指在政府事务管理中为实现福利最大化和解决利益相关者利益冲突的目标而制定的制度过程与制度安排；公共治理的本质是代表市民解决委托代理的问题。一般认为，金融制度的公共治理应遵循以下4条基本原则：（1）透明的金融制度要履行陈述的义务；（2）金融监管机构应具备独立性；（3）金融监管机构应具备有效性；（4）负责任的金融制度要采取反腐败的措施。
学界普遍认为，上述第一和第四条对养老金来说是高度相关的。为此他们总结出养老金受益人的风险主要有4种：（1）政府不能兑现退休收入的承诺；（2）政府误用缴费者的缴费，为满足社会政策的目标而宁可牺牲退休收入的目标；（3）政府将基金用于“目标贷款”和特殊融资，从而导致基金运行失效；（4）腐败和滥用导致重大损失（Alberto等,2004）。
上述治理原则也好，潜在风险也罢，主要是针对那些公共养老金。于是，公共养老金除了面对市场风险外，还需要面对政府干预的风险，尤其对政府直接控制的“政府模式”来说就更是如此。例如，有学者分析，有些养老计划是“在政府内部管理的，事实上是作为一个部门来管理的，而其他一些计划是由专门建立的代理机构来管理。在有些国家，这些代理机构属于政府当局的性质，而有些则是信托的形式。总之，这种政府模式对滥用来说是完全开放的，所以不是一个最好的惯例”[②]。毫无疑问，中国经办模式就是典型的“政府模式”。
但是，不管采取哪种法律组织形式，都应有一个理事会，这是国际惯例，概莫能外，因为它是养老金治理的主体，是实施有效的内控与外控的重要机制。一般来说，理事会成员的产生有3个办法：计划成员选举、政府任命和当然成员。20世纪90年代美国州以下地方政府公务人员200多个养老金计划的统计显示，理事会的组成平均是8.5人，最少的是3人，最多的是32人。在有代表性的26个养老基金中，平均人数是12人，最少的3人，最多的29人；其中，当然成员平均在20%以下，70％是任命的（Alberto等,2004）。
就上海社保案来看，经办模式的DB特征的最大危害在于不能建立起一个上述法人治理结构，从而最终导致基金安全性危机。
2004年两个《试行办法》确立的中国DC型信托制，其核心概念是企业年金资产完全独立于政府和企业，建立一个独立的法人治理结构，完全摆脱公共权力的控制，按照国际惯例进行市场投资运营，严格实行所有权、受益权和经营权的彻底分离，使企业年金这个长期金融资产在未来几十年里，从企业资产当中分离出去，远离公共权力的干预，分别由受托人、托管人、投资人和账户管理人各司其责，相互制约，按照市场规则进行投资运营。
从企业资产中分离出去，可以有效防止由于企业经营出现问题而导致的DB模式的支付风险，有利于保护企业职工的合法权益，克服来自企业主的投资随意性；从地方公共权力中分离出去，等于是在公共权力与企业年金之间建立了一道“防火墙”，将公权腐败与企业年金完全隔离开来，这对规避地方政府的道德风险和保护基金的安全性具有长远的意义。
从企业年金长期发展来看，在资金的安全性和收益性之间，安全性是首要的，其次才是收益性。上海社保案再一次说明，坚持DC和防止DB是保证基金安全性的一项根本措施，是防止出现资金滥用和利益输送的一个制度保证，尤其在现阶段中国个别地方GDP崇拜和投资冲动的政治经济生态环境下，它是保证基金安全性进而获取收益性的一个前提。
（二）“政府控制型企业年金”的关键在于不能建立起法人治理结构
中国企业年金的安全性要求它必须要建立一个上述良好的治理结构，以建立一个防止公共权力干预、威胁和滥用资金的屏障。但是，对于政府控制型的经办模式来说，在目前条件下，建立良好治理结构的激励远不如金融机构更具有内部驱动力。
第一，政府具有天然的垄断倾向，养老基金“公共性”是政企合一的天然垄断物品。十几年来，上海社保局虽经4次变革，机构几经变动，但始终没有引入一个较好的基金治理结构，恰恰相反，养老金对政府的附属性质亦步亦趋。第一次是20世纪90年代初，由隶属于上海市劳动局的“上海市退休费统筹管理所”划拨出1亿元资金创立申宝公司，利用“部分结余”投资房地产；这种政企不分、亦官亦商的结构说明，它不可能产生法人治理结构的驱动力。第二次是1993年成立上海市社会保险管理局，代替原上海市退休费统筹管理所，但申宝公司也相应划转上海市社会保险管理局，其行政管理与商业运营一体化的结构仍未改变。第三次是1998年，原劳动局和社会保险管理局合二为一，上海市劳动和社会保障局正式成立，但也正是从这时开始，社保基金的使用权更加集中了。第四次是2002年上海社保局相继登记成立了上海社保中心和上海年金中心，但“两金”（社保基金与企业年金）长期混用的局面依然故我，管理体制没有任何变化，全市“两金”更加牢牢握在社保局手中。
第二，所有养老基金，包括企业年金，其投资项目的产权看上去“性质不清，产权不明”，具有“公地悲剧”的属性，成为公权侵蚀的一个“蜜罐”。这是政府利用养老金投资的最好借口，也是政府不愿意放弃基金管理的根本原因。广大职工的缴费变成了公共权力投资的骰子，换言之，上海社保局集基金管理人、投资人和受托人于一身，企业年金已形同一场往来平账的纸上游戏。其实，类似事件曾多次发生，如2004年广州市人大代表在市人大会议上对8亿元社保基金“在外营运”案提出质疑（郑秉文，2004a、2004b）。
第三，公共权力对其影响巨大。因为投资几乎完全置于个别人直接垂直操控之下，挪用资金、利益输送、为小团体谋取不正当的利益、裙带关系、关联交易等会不断产生。于是，一言堂和人治就是政府控制型企业年金的治理结构。实际上，即使在发达国家，虽然政府控制型企业年金能够建立起比较完善的治理结构，但公共权力操控投资的案例也是屡见不鲜的，成为滋生腐败的根源。政府控制型养老金不可避免地将导致地方政府养老基金案件和丑闻层出不穷，发人深省。例如，美国密苏里州公务员退休制度建立了一个风险资本，但3年之后就因收益率太低而被迫关闭；伊利诺伊州将2100万美元挪用至州财政之中；加州养老基金1991年挪用16亿美元用于平衡州财政；明尼苏达州一支烟草业的股票在清仓时发现损失了200万美元；美国会计总署的调查发现，凡是投资于住宅的养老基金回报率都比较低，或资金回收有困难[③]
第四，没有法人治理结构就没有披露信息的任何强制性，没有披露就谈不上监管，养老计划的参保人和受益人就对资金的投资、收益、分配等一无所知，合法权益受到严重损害。上海社保局的官方网站每年发布的“通知”内容非常简单，例如，落款日期为2005年12月31日的“沪劳保福发（2005）44号”《结算本市补充保险基金收益分配的通知》只有一句话：“各参保单位和个人2004年末的补充养老保险账户储存额按4.00%的收益分配率计算收益”；2005年的收益情况只给出了一个表格（见表）。经过笔者计算可知，2005年的平均收益率仅为2.167％。即使这样一个象征性的信息披露，也是极不规范的，全文只有几百字。除此之外，该网站其他关于企业年金的信息则一无所有，是亏还是赢，完全是个“黑洞”。
政府控制型年金不但不可能建立起治理结构，甚至还是个“迷宫”。上海社保局下设15个职能处室，另设18个事业单位，即“政务执行机构”的17个中心和一个总队（劳动监察总队），但从官方网站上看只有社保中心，而没有年金中心。
（三）“为国民经济服务”口号的导向是错误的
建立企业年金的唯一目标是为退休收入的多元化和收益最大化服务，没有第二个目标；服务对象是受益人，没有第二个对象。建立企业年金的目标和服务对象是非常明确的，它决定了退休资产安全性必然要成为企业年金治理的第一要求。但在政府控制型基金中，政府的目标很容易被政治家人格化，“为国民经济服务”口号的本质是养老基金投资的目标政治化代替了收益最大化，甚至成为地方政府个别腐败官员挪用和利益输送的一个“掩护”。在这个冠冕堂皇的借口下，企业年金就可成为制造政绩和推动DGP增长的一个牺牲品。
为达到上述政治目标或政绩表现，投资策略就容易成为为政治目的服务的一个附属品，甚至动用地方立法机构专门为之立法，将资金风险的后患留给后人，将“政绩”留给了自己。据披露，上海F1赛场案和上海国际网球大师案的背后也有社保资金的影子（《香港文汇报》，2006）。此外，2004年之后，在宏观调控的大形势下，银行对房地产项目的贷款审批日益严格，而经办机构发放委托贷款则可以“绕开”许多规定而打开方便之门。上海社保局投资旗下诸多房地产项目就是明证 [④]。?
这样的案例，甚至在美国也比比皆是。例如，在美国就有18个州立法规定养老基金允许用于政治目的的“社会投资”[⑤]。克林顿上台之后修改了《雇员退休收入安全法案》（ERISA）的部分条款，改变了传统的以基金受益人回报率最大化为唯一目标的基金投资战略；加入第二个目标的目的是为了达到建筑公共住宅、创造就业机会的政治目的，以拉拢选民；劳工部还将“经济目标投资”定义为“除为雇员的津贴给付计划寻求投资回报以外还需选择他们的经济收益”的投资行为。这样，基金管理人既要考虑到相关收益人的利益，同时也要考虑到第三者的集体利益（Joint Economic Committee House Staff Report,1995a）。美国康州曾动用2500万美元投资于本州公司，以拯救1000个就业岗位（Alberto等,2004）；加州也曾有许多类似的案例，州长上任伊始就让“加州公务员退休制度”基金 （CalPERS） 对该州单亲家庭住宅进行投资3.75亿美元，旨在“刺激加州经济发展”，但该基金理事会官员表示反对，认为这是政治压力的结果，于是选择了一个“恰当的时间”请《养老金与投资》杂志编辑部进行了一次关于“抵制政治压力可以为投资项目带来利益”的采访，该州的财政局长立即由此得知此事，便予以干预，使这场灾难得以避免。其实，为了加快州内的经济发展和创造就业机会，20世纪70~80年代美国一些州就曾立法鼓励和促进地方公务员养老基金对“州内总体福利”进行投资，例如，在俄亥俄州甚至还规定将种族优先权作为其养老基金的目标（Roberta，1993）。
（四）政府控制型企业年金收益率一般低于私人部门的企业年金
政府控制型企业年金的收益情况之所以不如市场管理型法人治理的养老基金，有以下几个主要原因。
第一，政府青睐的投资领域一般都带有潜在的政治目的，这些目的一般不为舆论所察觉，只有行内专家略知其中奥秘，所以，市场化投资程度比较高的私人养老基金一般都对此退避三舍。美国联邦政府的“养老金待遇担保公司”（PBGC）测算显示，私人养老金计划对ETIs的投资份额很小，在20世纪90年代初3.5万亿美元的企业年金总额中只有5%，但也造成了近百亿美元的损失（Joint Economic Committee House Staff Report,1995b）。地方政府为搞政绩而大力招商引资，这并不是中国改革开放中所特有的，也是发达国家可以见到的案例。例如，美国的宾州为笼络德国大众汽车在本州投资，动用了该州的公务员企业年金，由于种种原因，结果这个投资成为该州养老基金的一个“烂尾工程”，造成巨大的经济损失（郑秉文，2003）。
第二，通常的规律是，发展中国家基础设施的回报率在经济高速增长期较高，但在进入成熟期之后就趋于平均化，甚至最终成为公益事业，但这时，其资产流动性早已陷入困境，难以自拔，严重影响了企业年金的支付能力。类似的典型案例在东亚有新加坡、韩国和日本等，其中日本的教训颇为深刻，甚至20世纪90年代日本10年经济萎靡不振，与此也不无关系（郑秉文等，2005）。中国作为发展中国家，在企业年金投资营运中要充分考虑基础设施的这个报酬递减规律，未雨绸缪，警钟长鸣。
第三，凡是将企业年金用于政治目的的投资，一般都受到了市场规律的惩罚，导致企业年金收益率低下，最终受到了公众舆论的强烈谴责。例如，美国国会“联合经济委员会”的研究报告（Joint Economic Committee House Staff Report,1995b）显示，克林顿政府旨在促进本地经济发展的投资导向最终导致养老基金年收益率降低了1.9%~2.4%。地方政府的“社会投资”也一样，例如，肯萨斯州养老基金为促进州内经济发展，州立公务员企业年金计划对州内企业投资比例很大，包括一个钢铁厂，结果损失了1亿美元。事后该州一个立法委员会对该基金直接投资所进行的调查结果做出结论，认为该基金理事会对这项投资曾经有一个备忘录，责令该基金管理人对此负责，于是，肯萨斯州养老基金将其“炒鱿鱼”了事。美国的一项研究结果表明，1985~1989年由于公共部门的干预而导致的企业年金损失中，投资收入的损失大约有150亿美元，用于政治目的投资引起的损失为56亿美元，限制对南非投资导致的损失为76亿美元，总计大约282亿美元（Roberta，1993）。
（五）政府控制型企业年金的投资行为常常发生社会利益冲突
政府控制型企业年金的投资行为一般会导致一些负面影响：（1）对竞争性领域投资产生的负面影响较大，如对某些具有较好收益前途和潜力的项目投资可能会带来稳定和较高的收益水平，但也会导致致命的社会利益冲突，因为一般说来，政府控制型企业年金的成本高于市场管理型企业年金的成本水平。这样，从全社会的角度看，国民整体福利收益便产生损失，这就是人们常说的不可避免地会对私人部门的挤出效应。（2）在有些情况下会导致某些社会公平问题。例如，对某些诸如电信等垄断型行业的投资形成之后，在项目初创阶段，如果产品定价太高（如电话的初装费，移动电话的垄断话费标准，高速公路的过路费和水电价格等），将会造成社会公众与地方政府之间的公开对立情绪，直接影响政府的公信力。在中国正在讨论的“反垄断法”中应考虑类似冲突问题。（3）有些投资会影响不同社会群体之间的和谐。某些领域的投资项目可能惠及到的社会集团范围较小，容易引起其他社会团体的不满，这种积怨往往也会影响公众对政府的信心。（4）对某些收益率较高的特殊行业的投资虽然是符合法律标准，但却容易受到社会道德的质疑。例如，烟草业、酿酒业等回报率较高，但政府控制型企业年金对其投资必定遭受到道德层面的谴责。在中国，类似这样的行业比较多，如对环保影响较大、污染严重但收益率较高的领域等。
在国外，政府控制型企业年金的投资行为导致的社会利益冲突案例也不鲜见。美国明尼苏达州1988年通过了一项法案，授权所属公共养老基金可以进行国际投资。1991年负责管理退休基金资产的“州投资理事会”决定在投资组合中划出10%用于国际投资，但当1992年与一个国际基金管理人草签合同时，工人举行了大规模的示威活动，反对任何形式的国际投资，认为没有必要对外国股票进行投资，因为这样很可能会影响当地的就业水平、州政府为此专门成立了一个工作小组研究养老基金投资战略问题以同时满足“劳工、人权和环境的标准”。还有一个案例是伊利诺伊州政府雇员养老基金与其他股东之间在投资战略方面出现了利益冲突，这是一个具有典型性的案例：一个印刷厂陷入经济困境，工人试图收购其由KKR公司控股的一个股东（是一个基金）的全部股权。州财政局长从中支持工人的行动，威胁KKR公司说工厂要正常运转下去，不得减少就业岗位，否则就抽回企业年金对其未来的投资。财政局长作为“州投资委员会”的一个成员，经过做工作，很快就使其全票通过了一个决定，该决定要求KKR“尽一切努力以确保在财政上支持工人购买股权并使其成交”。KKR不得不照办。有关报章对此评论说，一个投资者对KKR施压迫使其控股金融机构提出就业问题，在基金业内，这是第一个案例，KKR面对如此压力而屈服也是第一次（Roberta,1993）。
三、地方政府的退出与中央政府加强监管
（一）从上海社保案看政府退出的趋势
上述分析显示，2004年两个《试行办法》颁布之前企业年金资产的存量部分是风险的源头，上海社保案的涉案资金概源于此。中央政府应尽快采取措施，制定过渡时间表，把“自办模式”和“经办模式”尽快改造和过渡到DC型信托模式上来，这是当前政府有关部门大力发展企业年金的一个迫切任务。在出现上海事件之后的2006年9月1日，劳动和社会保障部紧急颁发了《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》，明确要求各地社保经办机构不再接收新的企业年金计划，2004年之前建立的企业年金计划要在2007年底之前移交给具备资格的机构管理运营。这个“通知”表明，中央政府已下定决心，限期让各地社保经办机构从企业年金的营运管理中尽快退出，让位于市场，遵循国际惯例，将政府手中的企业年金正式纳入到市场化管理之中。毫无疑问，这个“通知”是促进企业年金管理规范化的一次重要的转折，也是政府职能的一次重要转变。
客观地看2004年以前企业年金的存量，作为一个初级阶段的现代企业年金制度雏形，其历史地位是不容抹杀的，它为今天企业年金的发展奠定了一个基础。但是，无论从中国企业年金的发展需要来看，还是从世界的发展潮流来说，带有明显DB色彩的地方政府控制型企业年金只有让位于市场，才能从制度上根除安全性的隐患；既非DB又非DC的原有模式只有走上DC型信托制的正确道路，才能完成中国企业年金的大转折；惟有如此，企业年金的资金才能长治久安，类似上海社保案的腐败问题才能从制度上杜绝，这是一个大趋势。企业年金存量的转制与过渡，是从政府到市场的一个转变过程；地方政府的退出为中央政府加强市场监管提出了更高的要求，甚至是个挑战。
类似这样的改造过渡期，在一些发达国家也曾相应地存在过，甚至在美英等国正处于过渡之中（郑秉文，2006）。那么，国外的学者有什么政策建议呢？
一位美国经济学家曾分析道，政府控制的企业年金存在这么多的问题，后果这么严重，是因为这些基金绝大部分都是DB型的；DB的一个重要特点就是其损失的最终承担者还是受益人，而不是地方政府，因为最后的结果不是提高养老计划的缴费水平，就是降低受益人的养老金水平。对地方政府而言，他们要想吃到这块“蛋糕”，就必须要维持其DB的结构，因为它是攫取利益的一个制度保证（Carolyn,1998）。
一位美国著名法学家给出的政策建议是，要想促使政府退出企业年金的营运，一个最简单的办法，那就是，各州政府雇员DB型企业年金都必须向DC型转轨(Roberta,1993)。
（二）从广东事件看中央与地方的博弈
地方政府能否在设定的时间表内退出企业年金的营运管理，这既是一个考验，也是一个挑战。对地方政府来说，企业年金这个“蜜罐”是个烫手的山芋。地方主义和部门利益、GDP崇拜与错误的政绩观等，都是对企业年金弃之不舍的重要原因。例如，几月以前，在业内出现了一件不大不小的事件。2006年10月11日的《第一财经日报》发表了一篇记者采写的新闻分析《广东企业年金管理中心业务资格悬疑》，说广东省刚刚公布了一个《关于广东省企业年金管理中心成立的通告》。笔者为此专门找到并阅读了《通告》全文。《通告》本身不长，还有两个附件，即《广东省企业年金管理中心业务管理章程》和《企业年金建立指引》。归纳起来，主要内容是：
一是明确了广东省企业年金管理中心（下简称“中心”）的宗旨，即“接受广东省内企业（含经费自收自支事业单位）委托，协助企业建立企业年金制度，确保年金基金的安全和保值增值”，其职责是“1、接受企业委托,受托全责管理企业年金基金；2、选择、监督资金存储银行、托管人、基金运营机构及中介服务机构,并依法签订相关管理协议……4、根据协议收取企业和职工缴费，并及时受理和准确支付职工个人应享受的年金待遇”。
二是对管理与监督做了详细规定：“中心设立年金基金投资运营决策委员会,人员由省社保局分管领导、中心负责人、部门负责人及年金中心负责基金投资运营的业务人员组成，负责对大宗年金基金投资运营方案进行研究,并提出年金基金投资运营可行性方案报局党委审批”。
三是明确了中心主要任务是“协助企业建立企业年金制度，接受企业委托，管理企业年金，确保年金基金的安全和保值增值”；甚至还规定了年金基金投资运营管理原则和投资范围：“根据国内资本市场情况，可选择银行存款、国债、证券投资基金、央行票据、保险产品、有价证券及国家法律、法规、规章许可的投资范围”。
四是明确了年金基金投资收入分配的原则甚至个人账户的计息办法：“以同期中国人民银行人民币一年定期利率计息……职工年金待遇每月支付一次，当月15日前申报受理的待遇当月支付；15日以后申报受理的，待遇次月支付”。
五是明确了中心事业单位的性质，规定“广东省企业年金管理中心经广东省人民政府批准成立，属广东省社会保险基金管理局管理的经费自收自支的独立事业单位”，甚至还做出了提取事业单位管理费用的规定，即按照年金资产各项“计提业务管理费比例,按上年末管理年金资产净值最高不超过1.3%比例,从基金运营收益中计提”。
六是《章程》还决定建立企业年金基金投资管理风险准备金，从中再提取20%用于投资风险准备金。
笔者这里之所以做了上述较为翔实的摘录，目的是分析一下广东“中心”在企业年金营运中的法律地位：上述归纳的第一点可以看出，负有政府职能的“中心”俨然已变成了一个受托人，这是政府对市场的干预和控制，是地方政府对中央政策的背离，是国家对企业主和工人合法权益的剥夺，完全违反了法人受托模式中关于受托机构并须要经过批准、其注册资本不少于1亿元并在任何时候都维持不少于1.5亿元净资产的规定；第二和三点将中心明确定位为投资管理人的法律地位，这是对劳动社会保障部2004年第23号令的公然违背，后者规定只有基金管理公司、信托投资公司、保险资产管理公司等具有一定资质并经批准的其他专业投资机构才具有投资资格，地方政府是没有资格的；第四点把中心地位等同于账户管理人的地位，并且，“事先人为规定”个人账户的收益率标准，这种非市场化收益率的强制性做法，不仅将个人账户予以虚置起来，而且明显地将目前我国实施的DC型变通为非信托型DB计划，这样，既降低了账户持有人市场化投资的收益水平，而且为政府的未来带来了潜在的支付风险，等于是把政府拉下了水；第五点关于计提管理费的做法增加了企业年金运转的额外成本，其后果不是将之转嫁到账户持有人即退休者的身上，就是增加了市场营运机构的成本，损害了社会的整体福利水平；第六点关于建立风险准备金的做法不仅增加了广东的制度交易成本，而且为制度运转带来了潜在的准备金的投资风险，降低了退休职工的收益水平，破坏了企业年金制度框架的全国统一性。
广东事件说明，在我国企业年金的发展进程中，政府退出不是一朝一夕的事情，它涉及到利益格局的重新分配，交织着地方主义和部门利益的深层制度矛盾：
第一，劳动社会保障部两个法令已颁布两年有余，其确立的以基金财产独立于委托人、受托人、账户管理人、托管人、投资管理人为典型特征的DC型信托制在业内人人皆知。但广东《通告》规定，该中心的职能覆盖了除银行这个托管人以外的所有其他机构职能，是个“万能人”，不但没有按照两个法令有步骤地退出，反而以地方政府政令的形式强化政府的全能地位。
第二，上海事件案发只有一两个月，其教训之沉痛，案例之典型，在同业当中之轰动，应该成为各地政府相关部门自检和反思的一个镜子，但是，上海这个“前车”还是没有成为广东“之鉴”，相反，《通告》就是在媒体铺天盖地报到分析上海社保事件的大氛围下顶风发布的，可见中央与地方的博弈到了何等激烈的程度。
第三，广东《通告》的落款日期虽然是2006年8月24日，但其标注的上网时间却是“2006-09-04 10:35”，这说明，它是在劳动社会保障部2006年9月1日发布关于“社会保险经办机构不再接收新的企业年金计划”的34号《通知》之后上网的，而不是之前。如此与中央政府针锋相对，可见地方的利益驱动力远比中央红头文件的制度约束力要大得多。
第四，《通告》是以广东省社会保险基金管理局的名义颁布的，中央政府本应严厉批评，令其纠正，但至今几个多月却没有任何动静，可见中央政府的权威已弱化到如此地步。中央政府如此软弱，如何才能承担其对未来企业年金市场进行有效监管的重任？国外几十年的实践证明，只有严刑酷吏的制度和铁的纪律，才能完成34号《通知》设定的政府退出时间表，才能建立起一个信托制度，才能建立起一个比较成熟的退休资产市场。
（三）地方政府退出的急迫性?
与广东省相反，有些地方政府在劳动和社会保障部颁发了《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》之后积极响应配合。例如，天津市的《天津市建立企业年金制度的意见》和“关于印发《天津市贯彻〈企业年金基金管理实行办法〉实施意见》的通知”，明确向全市提出要求：“以前已经管理或参与管理企业年金基金的单位，应在2006年12月底之前清算后退出，并将管理或参与管理企业年金基金的情况及退出情况报市劳动保障局、市财政局、市审计局进行审计”；还提出了做好企业年金过渡工作的一些措施，如要求“2004年5月1日前已经开展企业年金业务的保险公司、信托投资公司及其他专业机构，应向劳动和社会保障部提交资格认定申请”；还对以下4种违规行为提出给予停止企业年金管理业务，分别是未按照规定向市劳动保障主管部门报送资格和备案的机构、未履行信息披露义务的机构、获得资格但业务超出认定范围的机构、未获得资格认定的有关机构。
从天津市的文件可以看出，天津市监管的力度和决心非常之大，所提出的政府从原有“经办模式”退出的时间表比国家劳动和社会保障部《通知》设定的时间整整提前了一年；而且提出的监管标准、对象、要求都非常明确；同时给予的税优政策水平为8％，在全国名列前茅。
据笔者了解，至今为止，天津市是地方企业年金政策中反映最迅速、退出日期最短、规定最严格、表述最规范、理解最准确、税收最优惠的省市之一。虽然目前天津企业年金积累刚刚超过5亿元，参加职工不到14万人，参加企业数量为154家 [⑥]。其规模现状无法与上海市、广东省相提并论，但天津市十分重视企业年金工作，体现了以人为本的精神，并早在2005年就把建立和推进企业年金写在了“十一五”规划纲要之中。
四、完善养老金监管的一个历史转折点
（一）企业年金营运模式的新起点
在许多国家企业年金发展的历程中几乎都有某种相似之处，一些重大历史事件的出现最终导致监管制度的摧毁或重建，也就是说，重大违规事件往往是重大监管改革的前兆，由此不断推动企业年金向更健康更完善的更高阶段前进。无论上海社保案，还是广东事件，他们都应成为中国企业年金发展的一个历史转折点。
英国就曾出现类似的情况，1991年挪用企业年金的“麦克威尔事件”成为诞生《1995年养老金法案》的催化剂，从而确立了今天英国企业年金监管的制度框架。英国《镜报》集团董事长麦克威尔，为解决弥补公司运营资金不足，从上市公司企业年金中动用了10亿英镑，但由于经营环境的变化，最终于1991年破产，8.5万职工丧失了全部或部分企业年金。“麦克威尔事件”激起了全社会的义愤和政府对养老基金安全性的高度重视。在此之前，英国对企业年金的营运与投资并没有全国范围的专门监管部门，一些涉案金额较小的养老金欺诈事件时有发生，但均未引起社会和当局足够的重视。“麦克威尔事件”后，1992年英国立即成立了“养老金法律执行情况评估委员会”（PLRC）即“古德委员会”，该委员会对英国企业年金的现状做出了全面评估，对未来监管体制提出了系统的政策建议；在这些政策建议的基础上，通过了《1995年养老金法案》，该法案对英国社保制度进行了彻底改革，对企业年金监管建立了一整套完整的制度体系；根据《1995年养老金法案》第一部分的规定，成立了一个事业单位“企业年金基金监管总局”（Opra），专门从事企业年金的监管工作[⑦]。
美国也曾有过相同的发展过程：位于印第安纳州的斯图特贝克汽车制造厂拥有在职职工和退休工人10500人，由于经营问题于1964年破产，导致7000名工人失业，只有3600名60岁以上的退休人员拿到了全额退休金，4000名40~59岁的职工只拿到了15％的全额退休金，2900名40岁以下的职工则分文没有，其企业年金全部付诸东流。“斯图特贝克事件”最终导致1974年《雇员退休收入安全法案》的诞生，从而为促进发展DC型企业年金奠定了坚实的法律制度基础，为美国企业年金收入多元化和资本市场的遥遥领先做出了巨大贡献。“斯图特贝克事件”是美国的一个悲剧，人们经常用之反思。例如，1984年，研究口头历史的美国印第安纳大学“历史与记忆研究中心”对当年斯图特贝克汽车厂的51名职工进行了面谈（IU DSHM Collection,2004）；2002年“安然事件”后，许多学者再次开始研究“斯图特贝克事件”，将DB计划的斯图特贝克的支付风险与安然DC型计划购买本公司股票的投资风险进行了比较，最终促使美国再次立法，规范企业年金的投资行为，通过了《2002保护美国养老金法案》，以改进401（k）制度框架和工人的权利（Carl,2004）。?
（二）几个结论
上海社保案应该像英国的“麦克威尔事件”、美国的“斯图特贝克事件”那样，能够成为中国深刻认识DB劣势和DC优势的一个绝好反面案例，成为新一轮立法的契机。要真正实现这个愿望，我们就应该从上海社保案中得出以下几点重要结论。
第一，“水土不服论”是不正确的。几年来一直有人怀疑，国外的DC型在中国是否会“水土不服”？英美的不成文法中的信托精神在中国是否适应？DC型养老计划资产独立运营的信托模式能否失灵？上海社保案的出现就是有力的回答，在资产的安全性受到传统DB色彩的原有模式的威胁下，这样的怀疑应该烟消云散，这样的争论应该尘埃落定。
第二，“并行论”是不可行的。还有观点曾建议设立一个过渡期，为地方政府掌控的“经办模式”留出一定的空间，与目前的信托模式并驾齐驱，过渡一段时间，然后再逐渐改造，就是说为原有的“经办模式”留出一条“生路”，两个制度并行下去。很显然，上海社保案否定了这样的良好愿望，说明我们不但不能为原有模式留出过渡期，反而应采取严厉措施，使原有的“经办模式”尽快转轨，加速改造。
第三，原有模式的转型过渡问题。2006年9月1日劳动社会保障部紧急颁发的34号文《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》只针对导致上海社保案的“经办模式”的过渡期提出了严格要求，而对“自办模式”、“保险公司模式”和“蛇口模式”的过渡问题却只字未提。事实上，其他3种模式尤其“自办模式”的经营和投资风险也是不容忽视的，潜在的各种风险也是犹如暗流涌动，业内已多有披露和批评，如自我投资比例问题、资产隔离没实现、企业拆借与各种产业投资等，包括“蛇口模式”在内只是目前没有暴露而已。我们应以上海社保案为例，“一揽子”解决企业年金其他3种原有模式的过渡问题。
第四，地方政府的退出是对中央政府的一个挑战。地方政府退出去之后要有一整套相对完整的市场监管制度跟上去，弥补政府退出后出现的“真空”。15年来，地方政府为中国企业年金的发起、发育、发展做出了不可磨灭的贡献，这是一段历史，是中国企业年金发展史上一个永久的记忆。地方政府退出势在必行，市场运作是大势所趋，这时，如果中央政府严格监管跟不上来，便会留出“监管真空”，依然会出现违规腐败和大案要案。政府失灵与市场失灵的后果同样不堪设想，甚至政府监管不力导致的损失比原有营运模式的损失还要巨大（如美国的“安然事件”），比上海社保案还要惊人（如英国的“麦克威尔事件”）。就目前中国企业年金的发展势头与对市场监管力度和能力的要求来说，还存在较大的差距。比如，要根据《OECD企业年金治理准则》的精神（OECD秘书处，2006），结合中国的具体国情，建立一套完备的企业年金治理结构准则，使OECD的准则很好的本土化；再比如，包括“经办模式”在内的原有营运模式的关键在于其营运的“黑洞化”，企业年金的一切信息如同2000年以前国有银行的不良贷款那样，被视为机密，这样，就需要建立一整套严格和科学的信息披露制度；再比如，在外部监管的法规建设、监管队伍素质的提高、机构规模的扩大、监管机构功能的设计、与银监会和证监会及保监会的监管协调分工等许多方面都十分薄弱，非常落后，甚至是缺位的，有的需要时间来解决，有的需要下决心去解决。在这个“真空”过渡期，政府应加快步伐采取相应措施，尽快建立专门的监管机构，保证中国企业年金的顺利发展。
第五，明确监管模式，设立专门监管部门，扩大监管队伍。目前世界上企业监管模式大致有三种：“联合模式”即由一个机构负责监管所有金融部门；“半联合模式”即只有保险资金和企业年金这2部分资金由同一个机构联合监管；“专业模式”即设立多个监管机构同时专门从事企业年金的监管，整个监管过程涉及到三个以上的监管机构。目前我国的监管模式采取的是“专业模式”，就目前来看它是适应我国具体国情的，应该进一步加强，即由劳动社会保障部作为主要行政监管部门，协同其它相关部门。在明确和加强这个监管模式之后，我们应该清醒认识到，政府退出之后，目前的监管机构设置和队伍规模远不适应市场监管的需要。目前劳动保障部负责企业年金监管的只有2－3个人，而监管资金则高达680亿，参保人员达700多万，如此超负荷监管，堪称世界之最；具有可比性的发达国家监管负荷却远远低于这个系数，并且大多数是一个独立的部或局的架构。此外，由于企业年金监管环境日益复杂，资本市场风险日益变幻莫测，世界各国的发展趋势是监管机构规模越来越大，监管负荷越来越小。例如，半个世纪以来，英国企业年金监管机构几经嬗变，不断膨胀，尤其是最近10多年来，英国“养老金监管局”1996年是135名雇员，到2005年增加到了288人，10年增加了一倍之多，同期监管负荷系数逐年下降，从1997年的人均监管10.1万人下降到2005年的6.0万人。再例如，爱尔兰“养老金监管委员会”雇员从1999年的19人增加到2005年的39人，7年间增加了一倍多，2000年人均监管3.3万人，到2005年下降到1.9万人，6年下降了40%。为适应市场监管的需要，建议劳动社会保障部成立专门的机构。
第六，国际经验说明向信托型企业年金转制是个大趋势。无论从我国企业年金的发展需要来看，还是从世界的发展潮流来说，将带有明显DB色彩的地方政府控制型企业年金让位于信托制的市场来主导，这是一个大趋势。类似这样的改造过渡期，在一些发达国家也曾相应地存在过，甚至在美英等国正处于过渡之中。那么，国外的学者有什么政策建议呢？一位美国经济学家曾分析道，政府控制的企业年金存在这么多的问题，后果这么严重，是因为这些基金绝大部分都是DB的；DB的一个重要特点就是其损失的最终承担者还是受益人，而不是地方政府，因为最后的结果不是提高养老计划的缴费水平，就是降低受益人的养老金水平。对地方政府而言，他们要想吃到这块蛋糕，就必须要维持其DB的结构，因为它是攫取利益的一个制度保证。一位美国著名法学家给出的政策建议是，要想促使政府退出企业年金的营运，一个最简单的办法，那就是，各州政府雇员非信托型的企业年金都必须向信托型转轨。
第七，再次强调的一个结论。当前我们要清醒地认识到，只有坚持DC型信托制，政府才能退出企业年金的营运管理；或换言之，只有政府彻底退出其营运管理，才能真正地转向信托型；惟有如此，企业年金的资金才能长治久安，上海社保案性质的腐败问题才能从制度上予以杜绝。总之，我们可从上海社保案中得出这样一个结论：从基金安全性要求来看，上海事件恰恰证明了我国必须坚持信托型模式（DC）才是唯一正确的改革方向，“非信托型”（DB）是个死胡同。
主要参考文献：
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19.Roberta Romano(1993),Public Pension Fund Activism in Corporate Governance Reconsidered,?Columbia Law Review?,Vol.93,No.4.
（责任编辑：朱 犁）
（注：本文发表在《中国人口科学》2006年第6期，12月1日出版，发表时略有删节。作者授权天益首发全文版本。）
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[①] 上海社保案披露以来至今，大多数媒体提到其涉及的金额是32亿元，但根据上海年金中心提交的起诉书，上海年金中心通过委托资金运营的方式，先后拆借给福禧及其股东沸点投资的资金总额是34.5亿元。关于上述这方面的数据，见《中央调查组进驻上海清查34亿社保金腐败案》，《华商网—华商报》（http://hsb.huash.com/200608/27/content_5687347.htm），2006年8月27日。
[②] Alberto R.Musalem and Robert J.Palacios, Public Pension Fund Management:Governance,Accountability,and Investment Policies,The World Bank,2004,Washington,DC.USA.p.11.
[③] 这些案例均出自以下3个研究报告：Joint Economic Committee House Staff Report,“The Economics of ETIs: Sacrificing Returns for Political Goals,”September 1995;“Economically Targeted Investments(ETIs):The Issues”,Tuesday, May 23,1995.Economically Targeted Investments(ETIs):“The Solution:H.R.1594 The Pension Protection Act”.Tuesday, June 6,1995.“Economically Targeted Investments(ETIs)” ,Wednesday, June 6,1995.
[④] 例如，明天广场、永银大厦、东银大厦、东海广场和来福士广场等（胡润峰等，2006）。
[⑤] 在发达国家，具有政府目的和色彩的养老金投资经常被称之为“社会投资”。
[⑥] 引自2006年10月24日天津“企业年金天津推介会”的会议资料。
[⑦] 引自： Daniel J. Mitchell, Government Controlled Investment: The Wrong Answer to the Wrong Question, in Backgrounder, Published by The Heritage foundation,No.1841,April 11,2005;Department for Work and Pensions Dr. Brian Davis Independent Reviewer, Report of the Quinquennial Review of the Occupational Pensions Regulatory Authority(Opra),December 2002;Protecting Pensions, Annual Report and Accounts 2004/1005,Occupational Pensions Regulatory Authority(Opra).?
