【摘要】消除地区、族群、城乡之间在综合发展以及公共设施和公共服务供给等方面所存在的显著差距，促进国家的统一性、均等化，应该是国家治理的重要目标。然而，条块分割的管理体系经常造成“治理空白”和“治理过度”的问题，影响国家统一性、均等化目标的实现。中国凭借制度优势和政府政策，采取一系列措施针对传统体制的条块分割问题及其后果实施治理，取得一定成效。今后，破解条块分割困局，还应该本着改善公共服务的原则，构建基层协同治理格局；本着“政府机关”与“福利单位”分离的原则，再造政府治理体系；本着信息化智能化原则，打造平台式数字政府。
【关键词】治理；条块分割；部门主义；地方主义
自2013年中国共产党十八届三中全提出推进国家治理体系和治理能力现代化的命题以来，中国政府一直致力于旨在转变职能、完善管理、强化服务、规范行为、提高执行力的各项改革。2019年中共十九届四中全会决议指出：“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”，要求“构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”。2020年中共十九届五中全会关于第十四个五年规划和2035年远景目标建议中进一步提出，要“优化政府组织结构，使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同”，建设人民满意的服务型政府。毫无疑问，这些重大决策和改革努力符合现代政府的发展理念，显示了中国政府新一轮改革的方向。
回顾40多年的改革历程，中国不断探索“有效市场和有为政府的更好结合”，在对原有的“计划体制”进行不断的市场化改造的基础上，拓展“发展型政府”版本，提供了打造“有为政府”的经验。从中国的实践来看，无论是从经济发展的角度考虑，还是从社会稳定的立场出发，构建完整合理的政府与社会多层次全覆盖的所谓“横向到边，纵向到底”的协同治理体系是非常重要的。而要实现这一目标，就必须克服治理的碎片化，抑制条块分割所带来的“治理空白”和“治理过度”两种效应。
本文把条块分割问题作为中国治理的难点之一来予以考察，说明条块分割问题的性质和根源，讨论其治理的中国经验和路径。
一、中国治理的逻辑
1935年，中国著名地理学家胡焕庸先生在《中国人口之分布》一文中对中国版图画了一条假想线，这条假想线以黑龙江省瑷珲县和云南省腾冲县为两个点，直线连接后将中国版图分为东西两个部分。西部地区占国土面积的64%，煤炭和水等资源占比65%，而人口占比不足7%；东部地区占国土面积36%，人口占比超过93%。“胡焕庸线”所反映的只是中国作为一个大国所面临的治理问题在地里分布上所呈现的特点。几十年过去，中国的人口分布基本格局并未改变。从经济发展绩效来看，东西部经济水平也表现出明显差距：东部地区人均收入基本上是西部地区人均收入的2倍。此外，中国在基本公共设施和基本公共服务配置、社会发展和社会自治能力以及整体法治化水平的方面，也存在东西部之间的差距。这些事实表明，中国作为一个发展中国家，其国家治理在缩小地区差距方面的任务本来就相当艰巨，如果再考虑控制和缩小城乡差距、贫富差距、阶层及行业差距等要求，中国现实的复杂性会为国家治理添加更大的难度。
国家治理具有两重解释。广义讲，就是对以国家为单位的共同体内部的各项事务以及国家对外关系进行合理的安排和管理，使国家有效运转，尽可能使资源有效配置，合理使用，让国民感到满意；狭义讲，国家治理就是通过合理的手段和方法，使国家为单位的共同体所面临的内部和外部的问题（麻烦），得到有效解决。无论广义还是狭义理解，促进国家的统一性、均等化，消除地区、族群、城乡之间在综合发展水平和机会以及公共设施和公共服务供给等方面所存在的显著差距，应该是国家治理的重要目标。
为了缩小和消除历史和现实所形成的差距，协调由于差距所造成的国民利益分配的差别，国家制度应该做出安排，支持中央政府统一集中化的权力和行动，形成“全国一盘棋”的治理体系，并且，政府也应该充分利用政策工具和政策杠杆，采取意向明确的政策（包括特殊的倾斜政策），切实推进区域协调发展。
自1949年中国共产党全面执掌政权以来，逐渐建立了一套谋求经济发展和国家治理的体系。依照宪法规定，中国建立了包括根本政治制度——人民代表大会制度和基本政治制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度的政治制度；以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度；以居民自治和村民自治为基础、社会团体和社会组织共同参与社会治理的社会制度。从国际比较的视角看，中国实行的是共产党领导的、中央集权的、单一制的国家治理方式，这种治理方式具有几个显著特点：第一，政治上中国共产党的全面领导赋予各级党组织以统揽全局的权力；第二，单一制国家结构制度赋予中央政府以集中统一的最高权力；第三，纵向部门归口管理，形成从中央到地方部门垂直化的直接管理或间接性指导管理格局（条条管理）；第四，与部门垂直化管理并存的是横向层级属地化管理，地方政府部门管理本地事务，同时接受上级部门指令和指导，在部门人财物的配置上主要实行地方归属管理（块块管理）；第五，企业和社会纳入政府条块双重管理体系，政府对非政府领域的管理分别采用“单位制”“街居制”（社区制）、“村社制”等形式，通过这样的组织建制实现政府对社会的常规化管理和服务。
中国共产党执政70余年的实践、尤其是改革开放以来中国的发展变化以及目前新冠疫情的管控说明，这种治理方式赋予中央党政部门和同一级行政管辖层级的党政部门具有较强的统一协调能力和组织动员能力，因此，在决策和执行的集中性、协调性、连续性、高效性方面具有较大的优势，这使得中国在实现“发展型国家”的经济起飞目标以及重大事件和重大危机应对方面，展现出良好的绩效。
深入分析，中国在经济发展和重大事件应对方面的优势的形成和展现，一方面归功于中国的制度安排，包括：（1）共产党执政并全面领导的政治制度；（2）单一制国家结构下的中央集权的行政制度；（3）国家所有+集体所有+非公有制经济相结合的混合型经济体制；（4）政府主导下的社会管理体制。这些制度安排赋予了中央决策体系以较大的权力，保证实现“下级服从上级，地方服从中央”的“全国一盘棋”式的治理；保障了中国共产党长期执政的地位，并且不仅赋予它在思想、组织、人事、财政、决策等方面的全面领导权力和协调能力，而且也保障了立法、司法、行政、军事体系对这种领导权力的协同支持，从而为国家治理提供了最重要的政治协调机制。这种制度安排还保证了基础设施建设和公共工程项目的快速推进和高效运行。客观地讲，这种治理体系从整体上综合了政党、政府、社会、企业等多种要素，在决策目标合理清晰的情况下，有效支持了国家发展，有利于实现危机应对，也有助于进行区域协调。
另一方面，中国治理优势的形成和展现，还要归功于中国的政策供给。作为一个采用中央集权式治理体系的后发展国家，能够终止长期形成的“以阶级斗争为纲”的政治局势，让国家步入“以经济建设为中心”的轨道，打破已经“格式化”了的思维观念和理论窠臼的限制和禁锢，积极推进面向市场化、社会化、民主化、数字化治理的改革，发挥党政主导的制度优势，建立经济开发试验区，招商引资发展生产，通过持续不断的经济政治改革政策，推进国家融入国际体系，为经济发展注入新的动力，并伴随国家综合发展进程不断与时俱进，通过制度化的“五年规划”分阶段推进和调整发展战略，从农村实验到城市改革，从经济发展到社会治理，从招商引资到技术创新，从政府管理到公共服务，适时调整政策，丰富发展理念，校正发展方向。
然而，也必须承认，中国治理没有打破“放”和“统”的周期循环，从长时段看，经常出现“碎片化”和“僵硬化”的现象和问题。从可观察的现象和可感受的经验来看，放松管制，活化社会，会促进发展；但是，“放活”的过程通常伴随地方化、部门化倾向，呈现治理的碎片化，以至出现“三不管”、政出多门等不可容忍的“乱象”。于是，作为反制，不得不采取集中管制的政策，这种“收权”乃至“集权”的过程一方面强化了政令的统一性和集中性，重要政策要求自上而下层层落实；另一方面强化了对下级、地方、民间诉求的许可审批，要求自下而上层层回应，通常伴随出现“一刀切”、逐级请示、逐级审批的僵硬化管理结果。中央统一体制下设立了两个系统：中央职能管理系统和地方职能管理系统。中央统辖权与地方治理权之间的内在矛盾，导致中国治理“统放”之间的冲突，条强块弱，块强条弱，这种现象规律性地循环反复。
上述“治乱循环”的困局，也被人们称之为“一统就死，一放就乱”的“怪圈”。为走出这个怪圈，当下人们重点思考的是如何实现“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的问题[3]。从国家-社会关系的角度看，这个怪圈的存在还与另一种现象相伴随——“治理空白”（无人负责）与“治理过度”（多头管理）并存。中国治理中呈现的这些特点和问题，可能在很大程度上与条块分割的现实有着密切关联。
二、条块分割及其性质
人们常用“条块分割”的表述比喻一个系统中两种指挥和管理体系把公共事务人为地分割成不同领域和不同层级的现象。由于两种管理体系权力主体不同，管理目标、责任机制、激励机制、绩效考核也不一致，往往导致“条条管理”和“块块管理”的不一致、不协调，管理和决策权责不清，造成公共事务被分割、被推诿，要么陷入“和尚吃水”的困局，要么产生“九龙治水”的乱象。
中国作为中央集权单一制国家，存在着部门管理和属地管理两种机制——由中央直属部委自上而下对地方和下级机关实施“条条管理”的机制，属于垂直、纵向管理；地方行政当局对其管辖区域实施统管，实现“块块管理”的功能，属于平行、横向管理。理论上讲，条块管理为的是保障中央和地方、上级和下级管理的分工协作，协调一致；但现实地看，条块管理结构通常也会造成条块分割的趋势，即，纵向的“条条管理”系统和横向的“块块管理”系统分别基于自身管理的目标、要求和利益考量，划定自己的管辖范围，定义自己的管理权限，制定有利于自己的管理规则和政策，两个系统各自为阵，甚至互相排斥，使被管理者要么在一些事项上无所适从，要么在一些事项上找不到管理责任人。
条块分割严重会导致国家管理的困境。垂直管理部门和地方管理当局职责权限不清，以及二者管理本位的矛盾，往往造成某些公共事务的管理互相推诿扯皮、政策不一；“部门逐利主义”与“地方山头主义”并存，导致国家治理碎片化，延缓公共管理效率，提升公共管理成本。
条块分割实质上是部门管理与属地管理之间的矛盾所造成的管理局限，从国家治理的视角看，它反映的是中央和地方关系问题，从地方治理的视角看，它也存在于上下级政府关系中。条块分割在不同的国度会有不同程度的表现，在地方自治的国家，尽管属地管理是主导性机制，垂直的部门管理相对弱化，但条块关系问题依然存在。例如，美国这样的联邦制国家，也存在联邦和州共同治理的困难问题，也会形成一定程度的条块分割。另外，美国各州内部实行单一制，地方自治的政府接受一般法或特殊法授权，这也决定了州内条块分割现象的存在。
三、条块关系的学术研究
认识、分析、评价或者建构一个体系，可以从不同的角度入手。基于不同的视角，可以形成不同的理论。就拿政治学、公共管理学中经常讨论的政府问题来说，我们可以关注政府权力来源，可以关注政府体制构建，可以关注政府过程，也可以关注政府绩效。以往政治学、行政学集中讨论政府权力起源以及政府制度构建，因此，政体形式、民主政府的原则成为核心话题。后来重点研究政府过程，理性选择、利益集团行为、政府的公共性或中立性成为关注的焦点。今天普遍关注政府绩效，从政府结果或治理效能来评估政府的存在和行为，法治政府、服务型政府、发展型政府等概念就成为主要议题。
治理是一个偏重于实际效果和效能的概念。国家要治理好，就要具备治理能力，而要承载和实现治理能力，就要针对治理中存在的问题，改革和完善治理的体制和机制。回顾改革开放以来中国研究的历史可以看到，许多研究指出中国治理体制的问题，如早期关于全能主义的分析（邹谠），之后关于“大一统下的财政联邦主义”的说法，“碎片化的威权主义”（李侃如）、“压力型体制”（周雪光）、“行政发包制”（周黎安）等概念，还有“一统就死，一放就乱”、“上面千条线，下面一根针”等表述，以及对行政越权、行政不作为等问题的分析，都不同程度地指向“条块分割”的问题。
一方面政府机构臃肿叠加，职能不断扩展，另一方面，行政效率低下，民众抱怨日增，这种现象引发人们关注条块分割问题。什么原因导致条块分割困境？有人从条块关系的角度进行分析，认为问题的根源主要在于纵向和横向双重领导的政府管理模式。例如，有研究指出，基层政府长期受困于会议多、文件多、留痕多、口号多、督查考核多、责任状泛滥、问责过度等形式主义问题，使基层治理低效；造成这种结果的原因在于基层管理体制实际运作中的条块分割问题：“条块关系是中国政府体制中基本的结构性关系,条块关系失衡导致的条块矛盾是基层治理之困的重要成因。”构建简约高效的基层管理体制,夯实国家治理体系和治理能力基础需要理顺条块关系,加快形成分工合理、权责一致、运转高效、有法律保障的政府职责配置体系与运行机制,需要着力解决督查检查考核过多过滥、过度留痕的问题,完善问责机制等。
学术界除了从中央和地方关系、决策和执行关系、权力与责任关系、人治与法治关系等角度来探究原因外，还把研究目光转向中国体制的独特性上。例如，有研究指出，“职责同构”——不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一和一致——是条块矛盾的根源；认为“职责同构”不仅是对中国政府间关系总特征的一个理论概括,而且是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的体制性原因；只有打破职责同构,合理调整政府纵向间职责配置,才有可能使政府职能转变、行政体制改革和理顺条块关系等工作同步推进；要在打破职责同构的基础上, 科学规划中央与地方的关系,建立伙伴型政府间关系。
2020年初突发的新冠疫情，再次将条块分割的问题纳入研究关注视野。这次疫情管控暴露出一些问题，比方，疫情研判部门化与疫情信息发布地方化以及疫情防控属地化这样的模式，在管理的衔接性、决策的及时性、应对的有效性方面存在不足。经验显示，直到中央提升防疫级别，全国统一成立指挥部，统一发布信息，统一组织人力，统一调配资源，防控才出现转机。事实证明，在危机时刻，尤其是应对公共卫生突发事件，合理强化“垂直机制”是必要的。
四、条块分割的治理路径
条块关系是中国政府间关系的一个重要内容,条块管理相结合也是中国地方政府管理的一个主要特征。正如上文所指出，条块分割在不同国家的管理体系中普遍存在，只是程度和表现形式不同。条块分割的治理目标不在于消除它，而在于形成一种动态“纠偏”的机制，一是避免“条条”与“块块”之间形成管理“空地”，造成无人负责的现象；二是抑制无论是“条条”还是“块块”的“自利行为”，使其不至于成为“主义”——部门主义或地方主义；三是尽可能协调来自“条条系统”和“块块系统”的政策，保持两个系统政策在治理目标、治理标准和进程上的一致性，避免政出多门且互相打架等“过度治理”现象。
对于“条块分割”所造成的种种弊端，中国政府和中国学界有着深刻的认识。80年代改革开放初期，人们形成了一种“统”与“放”的说法：“一统就死，一放就乱”就是当时对于条块分割问题的典型表述。那个时候，希望通过破除计划经济束缚的市场化改革来打破行政管理条块分割的困局。上世纪90年代，中国实行分税制改革3，地方积极性极大提高，各地各级政府招商引资，竞相启动经济项目，中国政府不得不“实施国家宏观调控”以实现经济“软着陆”。进入21世纪，中国政府改革转换话题，强调转变政府职能，大力推进“放管服”改革，试图以“服务型政府”建设的努力来弥补条块分割的空白。中共十九大以后，适应国家治理现代化的需要，坚持集中统一的管理理念，努力通过“以党领政”为核心的系统改革来化解条块分割所造成的权力碎片化和管理不到位的问题。
从央地关系的角度思考条块分割治理所形成的基本结论就是，妥善平衡中央与地方关系,尽可能厘清中央政府与地方政府在立法权、财权、事权、人事权方面的关系和界限。实际上，中国的央地关系始终处于“复杂且灵活的动态调整”之中。近年来最新的努力是通过加强“党的领导”和普遍实行“权力清单”制度，推进“放管服”改革，保证中央和地方权力配置的灵活性和规范性，进一步给经济行为主体和社会活动主体以更大的自由和自主空间，以此消解条块分割的地方主义和部门主义倾向的影响。
条块分割问题的实质就是治理责任制缺失或不完善以及治理体系间的不协调，因此，治理条块分割问题的关键在于落实治理责任制和增加治理协调性。从中国几十年的实践经历来看，行政政治化、管理项目化、权力清单化、基层网格化是经常采用并且具有较好绩效的手段。近年来，随着信息网络和数字技术的推广，基于互联网应用的管理智能化（数字政府），也为打破传统政府管理的条块分割创造了机会。
（1）行政政治化：纵向的“条条管理”和横向的“块块管理”作为两种管理机制，是客观形成的事实，要保证这两种机制互相配合而不至于形成条块分割格局，关键在于要形成一种有效的协调机制。所谓“行政政治化”，就是通过“党的全面领导”，主要是借助执政党在国家层面、地方层面和具体业务层面的政治和组织领导机制，如专门性的“工作组”、临时性的“工作小组”、常规性的“党组”制度等，保证中共中央最高决策的统一实施，以解决行政体系条块管理的协调性问题。
（2）管理项目化：无论是纵向的“条条管理”，还是横向的“块块管理”，各自为阵都难以应对全国普遍存在的问题，而条块分割的存在更有可能延误这些问题的解决。鉴于这种现实，管理项目化通常作为重要的治理手段而被采用。这里所谓的管理项目化，就是通过全国专项问题专项治理的方式，动员各部门、各地区、各层级的人力、物力资源，克服条块分割困境，使社会问题得到“综合整治”。
（3）权力清单化：条块分割的一个重要原因是双重管理体制下主责单位的不确定或不同管理部门职责权限关系的不明确不具体，因此，治理条块分割的一个重要途径就是梳理部门和地方管理机构的权力清单以明确责任主体和条块管理各自的职责权限。中共十八大以来，权力清单化被普遍推广，也成为“放管服”改革的重要内容。
（4）基层网格化：“管理空白”和“破窗效应”是条块管理常见的后果。在既有的管理结构中，基层社会的治理单元按照行政建制来划分，一般在区域面积、人口分布、组织规模等方面都过大，以至于政府管理和服务难以覆盖，导致基层社会问题不能被及时发现或及时纳入政府管理和服务视野，从而影响政府回应性，使基层问题长期得不到根治，最终演化成重大危机。目前中国普遍采用的基层网格化管理，“小化”了治理单元，并明确了“网格员”的责任制，在一定程度上避免了条块分割在基层社会的“治理空白”，极大地提高了基层公共事务的可治理性5。例如，北京市推行“12345接诉即办”和“街乡吹哨部门报到”，以解决违章违建、环境污染、生态破坏、安全生产等底线问题为目标，希望在基层执法过程中克服地方和部门责任权力匹配不合理、协同机制不完善的问题。
（5）管理智能化：条块分割、权责分离是官僚制组织常见的弊病，许多研究认为，组织的扁平化、管理的平台化，可以实现“组织再造”和“流程再造”，从而在一定程度上弥合传统官僚科层制的“裂隙”。中国政府把网络建设、信息化建设作为国家基础工程，一直致力于“电子政务”“数字政府”建设，基于互联网、大数据、云计算的管理智能化（智能化治理）或管理平台化实验应用而生。尤其是在新冠疫情防控期间，基层社会事务更多地被纳入平台化管理或智能化管理的流程中，形成了许多打破和超越传统政府部门界限的智能化管理方案。
五、结论与进一步思考
上文说明了条块分割的性质和原因，试图系统梳理总结中国治理条块分割的做法和经验。应该说，条块分割问题的治理还在不断探索之中。未来立足于国家治理体系现代化的总体目标，还需要进行创新性。一种创新的思路是，以民生问题为导向，以实现面向公民的公共服务为核心，重构基层政府体系，在政府体系（国家）末端建立与居民（社会）统一的“接口”，实现基层政府的集中统一协同管理，避免百姓办事“东奔西跑”。这种努力在不同地区的实践中多有体现，例如，浙江实施的“最多跑一次”以及普遍建立的“社会矛盾纠纷调处化解中心” 或“民情服务中心”。
与上述思路相对应，另一种创新思路来自政府内部。新公共管理改革所倡导的“协同政府”以及“整体政府与跨部门协同”的理论为治理条块分割提供了思路。因为条块分割的部分原因来自政府权力部门的利益格局，“政府的自利性”行为导致部门之间各自为阵，影响彼此合作，因此，尽可能限制部门利益，减少乃至取消部门滋生利益的温床，使“政府部门”不再同时是“福利单位”，这应该有助于降低部门合作的“阻力”。有鉴于此，在各级政府集中统一办公的原则下，进一步抽取原来分别属于政府各机构各部门的所谓“机关事务”（后勤事务），将其集中统一管理，将各机构各部门的“自留地”（办公用房、车辆、会议场馆、培训中心、机关食堂、幼儿园等）转化为统一的“公地”，并对“公地”进行规范化、标准化、社会化、信息化（数字化和智能化）改造。
此外，方兴未艾的“数字政府”和智能化治理也开辟了一种新的思路。从目前推出的“数字政府”或“智能化治理”平台来看，各地政府在互联网平台上集成了政府公共管理和公共服务的各项功能，将传统的条块型政府分解为“前端政府”和“后端政府”，实现了基层事务“小事不出社区”，实行前台处理，“大事不出街道”，提交后台办结。
（注释和参考文献略）
燕继荣，北京大学政府管理学院院长、教授、博士生导师。
原发《西华师范大学学报(哲学社会科学版)》。
