张英洪 王丽红 刘伟

通常意义上所说的农村集体经济组织，是指产生于1950年代农业合作化运动、建立在农村集体土地所有制基础上具有中国特色的乡村社区型综合性经济组织。从政策理论研究上说，农村集体经济组织可以从广义和狭义两个方面去理解和把握。广义上的农村集体经济组织包括农村社区型集体经济组织和非社区型农村合作经济组织，具体涵盖农村生产合作、供销合作、信用合作等各类具有综合性合作与专业性合作的农村集体经济组织和合作经济组织；狭义上的农村集体经济组织特指以农村土地集体所有制为基础的社区型综合性经济组织。本研究所指农村集体经济组织为狭义上的农村集体经济组织，即建立在农村集体土地所有制基础上具有中国特色的乡村社区型综合性经济组织。农村集体经济组织是个泛称概括，它在不同时期有不同的具体名称，在建立初期表现为农业生产合作社，当前主要表现为乡村经济（股份经济）合作社等。[1]

一、农村集体经济组织发展历程

农村集体经济组织发端于1950年代我国农业合作化运动时期，孕育于互助组、形成于初级社、定型于高级社、强化于人民公社时期。1978年改革以来，农村集体经济组织发生了许多重大变化，经历了人民公社解体初期农村集体经济组织、农村集体产权制度改革与新型集体经济组织发展等阶段。

（一）农村集体经济组织的产生

农村集体经济组织是中国共产党领导广大农民进行社会主义革命与社会主义建设的产物，是党组织农民的历史性结晶。1950年6月28日，中央人民政府委员会第八次会议通过《中华人民共和国土地改革法》规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”从1950年冬季开始，经过三年暴风骤雨般的土改运动，到1952年底，除一部分少数民族地区及台湾外，我国基本完成农村的土地改革。在整个土改中，共没收征收约7亿亩（约合4700万公顷）的土地，并将其分给了约3亿无地和少地的农民。占农村人口92.1%的贫农、中农，占有全部耕地的91.4%；原来占有农村人口7.9%的地主富农，占有全部耕地的8.6%。[2]土地改革完成以后，一家一户分散的小农，迫切需要组织起来发展农业生产。于是，将亿万农民组织起来走社会主义道路，就成为党的重大关切。继土地改革运动后，党大力开展农业合作化运动。农村集体经济组织就是在农业合作化运动中孕育、产生和形成的。具体来说，农村集体经济组织的诞生主要走了三大步：第一步积极发展互助组，第二步大力发展初级社，第三步快速发展高级社。从1951年到1956年，在短短几年之内，农业合作化运动跨越了三大步，从而形成和建立了我国历史上从未有过的具有独特性质的农村集体经济组织。

第一步积极发展互助组，互助组可以说孕育了农村集体经济组织的萌芽。1951年9月，中国共产党召开第一次农业互助合作会议，作出了《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，并于12月15日下发各级党委试行。决议提出引导农民走互助合作道路的三种形式，即临时互助组、常年互助组、农业生产合作社。临时互助组也叫季节互助组，一般在农忙季节实行简单的换工互助，常年互助则是常年换工互助。[3]截至1952年底，全国参加互助组的农户达到4536.4万户，占农户总数的近40%；到1955年参加互助组的农户达到6038.9万户，占农户总数的50.7%[4]。互助组是在农村生产资料私有制基础上产生和发展起来的，农民以自愿互利为原则，实行劳动和生产资料之间的互换，不涉及农户土地及其他生产资料所有权的变更，是具有集体性质的劳动组织和劳动形式。互助组是初级农业合作社（简称初级社）产生的重要基础。

第二步大力发展初级社，初级农业生产合作社标志着农村集体经济组织的正式诞生。初级农业生产合作社是农民在互助组的基础上自愿组织起来的具有半社会主义性质的集体经济组织。[5]1953年2月，党中央将1951年12月下发试行的《关于农业生产互助合作的决议（草案）》作了个别修改后以正式决议《中国共产党中央委员会关于农业生产互助合作的决议》印发给各地施行。这个决议要求条件比较成熟的地区重点发展以土地入股为特点的农业生产合作社。这是在土地私有基础上的农业生产合作社，后来被称为初级社。1955年11月9日全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《农业生产合作社示范章程草案》，第一条规定：“农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织，是农民在共产党和人民政府的领导和帮助下，按照自愿和互利的原则组织起来的；它统一地使用社员的土地、耕畜、农具等主要生产资料，并且逐步地把这些生产资料公有化；它组织社员进行共同的劳动，统一地分配社员的共同劳动的成果。”第三条规定，农业生产合作化的发展，分做初级和高级两个阶段。初级阶段的合作社属于半社会主义的性质。随着生产的发展和社员社会主义觉悟的提高，合作社就由初级阶段逐步地过渡到高级阶段，高级阶段的合作社属于完全的社会主义性质。在这种合作社里，社员的土地和合作社所需要的别的生产资料，都已经公有化了。该示范章程草案第一次明确提出逐步用生产资料的劳动群众集体所有制代替生产资料的私人所有制的农村所有制变革目标，并将农业生产合作社明确界定为劳动农民的集体经济组织。[6]该示范章程草案最后一条即第82条特别说明“本章程主要地适用于初级阶段的农业生产合作社”。[7]有的研究认为初级社是农村集体经济组织的“雏形”。[8]但据《农业生产合作社示范章程草案》的明文规定，农业生产合作社已被明确定义为集体经济组织，初级和高级只是农业生产合作社发展的两个阶段。所以我们认为初级农业生产合作社的建立就已经标志着农村集体经济组织的正式诞生。初级农业生产合作社以土地入股为特点，其性质，一方面是在私有财产基础上，农民有土地私有权和其他生产资料的私有权，农民按入股的土地分配一定的收获量，并按入股的工具及牲畜取得合理的报酬；另一方面是在共同劳动的基础上，又有部分社会主义因素，如实行计工取酬，按劳分红，并有某些公共的财产等。[9]1953年全国初级社发展到15053个，参加农户27.2万户。最多时的1956年1月达到139.4万个，参加农户10668万户，占全国农户总数的90%。后来大量初级社转变为高级社。到1956年底，全国75.6万个农业合作社中，初级农业生产合作社21.6万个，到1957年锐减到3.6万个。[10]

第三步快速发展高级社，高级农业生产合作社标志着农村集体经济组织的完成定型。从1955年夏季开始，根据毛泽东有关加快发展农业合作社的讲话精神，各地加速推进农业合作化运动，并强力推进从半社会主义性质的初级社向完全社会主义性质的高级社转变。1955年10月4日至11日，中共七届六中全会（扩大）根据毛泽东《关于农业合作化问题》的报告，讨论通过了《关于农业合作化问题的决议》，并要求有条件的地方有重点地试办高级社，推动农业合作化运动急速发展。1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，第一条规定：“高级农业生产合作社是劳动农民在共产党和人民政府的领导和帮助下，在自愿和互利的基础上组织起来的社会主义的集体经济组织。” 第二条规定：“农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有，组织集体劳动。”第十三条规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”[11]高级社实行主要生产资料完全集体所有，社员的土地必须转为合作社集体所有，取消土地报酬（土地分红），耕畜和大型农具作价入社等等。到1956年底，加入农业生产合作社的社员总户数已达全国农户总数的96.3%，其中初级社户数占8.5%，高级社户数占87.8%。[12]仅在一年之内，我国就基本完成了高级形式的农业合作化。农业合作化运动的完成，标志着我国基本完成了对个体农业的社会主义改造，实现了中国农村土地的公有化即土地的集体所有制，在广大农村普遍建立了集体经济组织和集体所有制经济。

（二）农村人民公社时期

1958年开始的农村人民公社化运动，直接起因于大搞农田水利建设的需要，从而推动高级农业生产合作社由小社并成大社。1958年4月8日，中央政治局会议批准了成都会议于3月20日通过的《中共中央关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》，提出把小型的农业合作社有计划合并为大型的合作社。此后各地在短时间内广泛开展了并社工作。1958年8月17日，中央政治局扩大会议做出《关于在农村建立人民公社的决议》，决定把各地成立不久的高级农业生产合作社，普遍升级为大规模、政社合一的人民公社。1958年8月29日，北戴河会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，提出把规模较小的农业生产合作社合并和改变成为规模较大的、工农商学兵合一、政社合一、集体化程度更高的人民公社。从1958年8月到1958年10月底，全国74万个农业生产合作社合并成26000多个人民公社，入社农户占农户总数的99%以上。在不到两个月的时间内，全国农村建立不到两年的高级农业生产合作社多数被人民公社所代替，全国农村高速实现了人民公社化。[13]1958年12月10日，中共八届六次全会通过《关于人民公社若干问题的决议》提出，人民公社实行统一领导、分级管理，公社的管理机构一般分为公社管理委员会、管理区（或生产大队）、生产队三级。[14]至此，我国农村三级集体经济组织体系开始形成。[15]人民公社的主要特征是“一大二公”“政社合一”。

“一大二公”是人民公社的基本特点。毛泽东在1958年8月中央政治局扩大会议上最早提出人民公社的特点是一曰大，二曰公。所谓“大”，就是规模大。全国原有74万多个农业生产合作社，每社约有一二百个农户，基本上是一村一社。而人民公社则平均每社由原来的28个合作社组成，有农户四五千个到一两万个，基本上是一乡一社，甚至数乡一社。所谓“公”，就是生产资料公有化程度高。[16]

“政社合一”是人民公社的体制安排。人民公社既是一级政权机构，又是一个经济组织，将政权机构与经济组织合二为一。1962年9月27日，中共八届十次全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》（简称《农业六十条》）第一条规定：“农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。农村人民公社是适应生产发展的需要，在高级农业生产合作社的基础上联合组成的。它在一个很长的历史时期内，是社会主义的互助、互利的集体经济组织，实行各尽所能、按劳分配、多劳多得、不劳动者不得食的原则。”人民公社集基层政权组织、经济组织和社会组织于一体，兼具基层行政管理、社会生产经营职能的复合体。农村改革前的1978年，全国共有52731个人民公社，69万个生产大队，481.8万个生产队（小队）。到撤社建乡前的1982年，全国共有人民公社 56331个、生产大队75万个、生产队589万个，比1978年分别增长了6.83%、8.70%和22.25%。[17]

我国农村人民公社一般实行三级管理、三级所有制。人民公社在建立初期，在全社范围内实行统一经营、统一核算、统一分配，但由此引发了“一平二调”(平均主义、无偿调拨)现象。1962年2月13日，中共中央发出《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，明确生产队为人民公社基本核算单位，并指出在我国绝大多数地区的农村人民公社以生产队为基本核算单位，实行以生产队为基础的三级集体所有制。 农村基本核算单位改变为生产队以后，人民公社仍然是一个完整的集体经济组织，公社内部仍然实行统一领导、分级管理，生产队仍然是生产大队这一级经济组织的组成部分。《农村人民公社工作条例修正草案》第二条进一步明确：“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。”“三级所有、队为基础”成为人民公社生产资料所有制形式的简明概括。“三级所有”是指农村生产资料分别属于人民公社、生产大队、生产队三级组织所有。“队为基础”是指生产队作为人民公社的基本核算单位。1975年修订的《中华人民共和国宪法》第七条规定：“农村人民公社是政社合一的组织。现阶段农村人民公社的集体所有制经济，一般实行三级所有、队为基础，即以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有。”

（三）人民公社解体初期农村集体经济组织

农村人民公社自1958年正式建立到1984年基本结束，在我国存在了26年。1978年党的十一届三中全会之后，我国进入了改革开放的新时期。为解决人民公社的体制弊端，各地开始探索政社分开、撤社建乡改革。1980年6月18日，四川省广汉县向阳公社在全国第一个摘掉人民公社的牌子，换上乡人民政府的牌子，迈开了改革人民公社管理体制的第一步。[18]1982年12月4日五届全国人大五次会议通过《中华人民共和国宪法》第八条规定：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”1983年1月2日，中共中央印发《当前农村经济政策的若干问题》（即改革以来中央第二个关于“三农”工作的一号文件）提出：“人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设。 政社合一的体制要有准备、有步骤地改为政社分设，准备好一批改变一批。在政社尚未分设以前，社队要认真地担负起应负的行政职能，保证政权工作的正常进行。在政社分设后，基层政权组织，依照宪法建立。”[19]1983年10月12日，中共中央、国务院印发《关于实行政社分开建立乡政府的通知》（中发〔1983〕35号），提出“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委”。并要求此项工作大体上在1984年底以前完成。到1984年底，全国共建乡84340个，建制镇7280多个，新建村民委员会82.2万个。[20]1985年，全国共设立乡（包括民族自治乡和镇）人民政府91590个，设立村民委员会94.9万个，村民小组588万个。[21]

在撤社建乡中如何处理和发展农村集体经济组织，《关于实行政社分开建立乡政府的通知》（中发〔1983〕35号）明确了两条：一是要根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织；二是有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方，当地群众愿意实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可同意试行。1984年中央一号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》提出，政社分设后，农村经济组织应根据生产发展的需要，在群众自愿的基础上设置，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一种模式；一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织，这种组织可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称，可以以村（大队或联队）为范围设置；也可以以生产队为单位设置，可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。[22]在实践中，各地具体做法不同，致使集体经济组织的形态、集体所有权的主体存在很大的差异。四川省广汉县向阳公社进行人民公社改革时的做法是成立工业公司管理企业，改社办工业为社队集资联办，干部群众投资入股；在农机站的基础上成立农业技术服务公司；在供销社的基础上成立商业公司。这三个公司联合成立农工商联合公司，系统管理原人民公社的生产经营和服务工作。[23]陕西省一般是将公社党委改建为乡党委，将公社管委会分建为乡政府和乡经济组织。乡经济组织的名称不统一，有的叫农工商联合公司，有的叫农工商联合社，有的叫经济委员会或经济管理委员会，有的仍叫人民公社，一般下设农工商各公司或者管理站等，名称虽然各异，但都是按行政地域将农工商各业统一在一起进行管理的，基本上维持了人民公社的经济体制。[24]北京市于1984年11月底前完成了人民公社政社分设体制改革，在原263个人民公社基础上建立了350个乡政府、4个区所，新建1个镇，建立了4423个村民委员会；原公社级经济组织大部分组建为农工商联合总公司。[25]广东省在原生产队或联队（自然村）一级设置经济合作社，在原大队（管理区）一级设置经济联合社，在原公社（乡镇）一级设置经济联合总社。[26]

由于认识不清等原因，一些地方在机构改革中撤销了农村集体经济组织。1998年我国开始以撤乡并镇和精简机构为重点的乡镇机构改革，不少地方撤销了乡镇集体经济组织，由乡镇政府来直接管理全乡镇农民集体所有的资产和事务。例如北京市在乡镇机构改革中实行乡镇机构“三改二”改革，即保留乡镇党委和乡镇政府，撤销农工商联合总公司，在乡镇政府内设置集体资产管理委员会。2012年北京市印发《关于进一步建立健全农村集体经济组织 全面加强登记管理工作的通知》（京政农发〔2012〕12号），对集体经济组织进行了规范，一些改制后的集体经济组织又重新建立了村合作社和乡（镇）联社。据统计，2019年我国共有乡镇总数36082个，但建有乡镇级集体经济组织的却很少；总村数583573个，其中村集体经济组织413370个，占总村数的70.8%；村委会代行村集体经济组织职能的村共有170203个，占总村数29.2%；村民小组集体经济组织数为759321个，占全国村民小组总数4838482个的15.7%。[27]

（四）农村集体产权制度改革与新型集体经济组织

随着改革的不断深入，特别是随着工业化、城镇化进程的不断加快，我国特大城市郊区和东部沿海经济发达地区开始率先探索以社区股份合作制为主要形式的农村集体经济组织产权制度改革，在实践创新中将传统农村集体经济组织改革发展为新型集体经济组织，实现了集体经济组织在市场化改革中的再生与重塑。据统计，截至2012年底，全国58.9万个村级集体经济组织账面资产总额（不含土地等资源性资产）2.2万亿元，村均369.3万元。此外，农村集体经济组织还拥有62.0亿亩农用地等土地资源，其中耕地面积13.9亿亩（承包合同记载面积）、草地23.8亿亩、林地18.8亿亩。大城市郊区和东部发达地区农村集体资产数量更加庞大，广东、山东、浙江、北京、江苏等5省份的村级集体资产总额高达13172.1亿元，占全国村集体资产总额的60.5%，村均865.4万元。[28]如何保障农村集体经济组织及其成员的合法财产权利，已成为农村改革和城乡一体化发展的重大问题，而积极稳妥推进农村集体产权制度改革，就成为维护和发展农村集体经济组织及其成员财产权利、激发农业农村发展活力的内在要求和有效途径。自1980年代中后期以来，我国农村集体产权制度改革主要分为两个方面推进：一方面是地方层面的率先改革探索，另一方面是国家层面的统一规范指导。

一方面，在地方层面率先改革探索上。20世纪80年代末90年代初，广州市天河区沙河镇扬箕村、登峰村，上海市普陀区长征镇红旗村、闵行区虹桥镇虹五村等地，在全国率先实行了村级集体经济股份合作制改革，将集体资产以股权形式量化到人，按股权进行收益分配，建立完善现代企业治理结构。[29]1992年，广东省佛山市南海区掀起了农民变股东、办工厂的新浪潮，南海地区村民将土地交给村集体成立经济合作社或经济合作联社，利用区位优势将土地集合对外出租获取租金。[30]1991年1月22日，北京市委、市政府印发《关于加强乡村合作社建设，巩固发展农村集体经济的决定》（京发〔1991〕2号），提出村级集体经济组织为村合作社，乡镇集体经济组织为乡镇合作经济联合社，简称“乡（镇）联社”。当时北京市有293个乡镇经济联合社（同时保留农工商联合总公司的牌子），村经济合作社4159个（同时保留农工商联合公司的牌子），村合作社内部以原生产队为基础组建分社（农工商分公司）3080个。[31]1993年北京市丰台区南苑乡果园村、东罗园村和右安门村启动了社区股份合作制改革试点，积极探索走“撤村不撤社、资产变股权、农民当股东”的农村集体产权改革之路。[32]到2019年底，北京市完成3952个农村集体经济组织产权制度改革任务，其中乡镇级27个，村级3925个，村级完成比例为99.5%；全市335.7万农民当上新型农村集体经济组织的股东，其中乡镇级成员股东2.48万个，村级成员股东333.23万个；全年股金分红57.8亿元，其中村级分红53.7亿元，乡镇级分红4.1亿元。[33]

另一方面，在国家层面统一规范指导上。2007年10月9日，农业部印发《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》，对农村集体经济组织产权制度改革试点工作提出规范的指导意见，强调农村集体经济组织产权制度改革要以股份合作为主要形式，以清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股权管理为主要内容。2014年11月22日，农业部、中农办、国家林业局印发经党中央、国务院审议通过的《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，重点围绕保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，在赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等方面开展试点。2016年12月26日，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，强调“以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向”，提出“有集体统一经营资产的村（组），特别是城中村、城郊村、经济发达村等，应建立健全农村集体经济组织”，“发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用”。[34]2017年3月15日，十二届全国人大五次会议通过《民法总则》，首次将农村集体经济组织确定为“特别法人”。2018年十三届全国人大常委会立法规划将农村集体经济组织方面的立法列为第三类项目。2018年中央组织部、财政部、农业农村部联合印发《关于坚持和加强农村基层党组织领导扶持壮大村级集体经济的通知》，计划到2022年在全国范围内扶持约10万个行政村发展壮大集体经济。2020年5月28日十三届全国人大三次会议通过《民法典》第96条进一步明确农村集体经济组织为“特别法人”，第99条规定农村集体经济组织依法取得法人资格。2020年11月4日，农业农村部印发《农村集体经济组织示范章程（试行）》，对农村集体经济组织名称、集体资产、集体经济组织职能、成员及成员权利、组织机构及内部治理、资产经营和财务管理、变更及注销等相关事宜做了明确规定。

2015年至2019年，全国组织开展了4批农村集体产权制度改革试点，共有15个省、89个地市、442个县整建制开展试点，覆盖全国73%左右的县级单位。2019年全国已有59.5万个单位完成农村集体产权制度改革，其中镇级380个、村级36.86万个、组级22.56万个，全国1.05%的乡镇完成农村集体产权制度改革，63.2%的村完成集体产权制度改革，4.7%的村民小组完成集体产权制度改革。通过农村集体产权制度改革，2019年全国共确认集体经济组织成员6.06亿人，其中镇级成员592.8万人，村级集体经济组织成员5.64亿人，组级集体经济组织成员3677.3万人。2019年全国共有46.5万个完成产权制度改革的单位取得登记证书，占完成产权制度改革单位的78.1%，其中，在农业农村部门登记赋码单位共有45.2万个，包括镇级集体经济组织有257个，村级集体经济组织有33.6万个，组级集体经济组织有11.6万个；在市场监督管理部门登记的单位数有12668个，包括乡镇级集体经济组织126个，村级集体经济组织10029个，组级集体经济组织2513个。[35]分区域来看，东、中、西部地区各有19.97万个、11.92万个、4.96万个村完成产权制度改革，分别占各地区村数的83.8%、66.6%和29.9%，占全国完成产权制度改革村数的54.2%、32.3%和13.5%。东、中、西部地区完成产权制度改革的组分别为3.25万个、1.72万个和17.6万个，分别占各地区村民小组的2%、1%和12.5%，占全国完成产权制度改革组数的14.4%、7.6%和78%。[36]中央明确要求到2021年底基本完成农村集体产权制度改革试点任务。从各地改革试点来看，大规模清产核资工作基本结束，已进入建立集体经济组织、深化股份合作制改革的攻坚期。 [37]

二、农村集体经济组织的基本特征与问题

（一）农村集体经济组织的基本特征

农村集体经济组织作为特别法人，有其鲜明的特征，主要体现在性质上的政治性、范围上的社区性、地域上的唯一性、产权上的封闭性、成员上的身份性、功能上的综合性等方面。

1.性质上的政治性。农村集体经济组织虽然从名称上看属于经济组织，但却完全不同于一般的经济组织，而具有明显的政治性质。首先，农村集体经济组织是中国共产党执政后从政治上将农民组织起来最重要的组织载体，承载着党的马列主义意识形态基因与公有制信仰，体现了党组织领导农民实现执政目标的价值追求。其次，农村集体经济组织既是我国实行社会主义土地公有制改造的产物，也是我国农村土地公有制即土地集体所有制的所有权行使主体。农村集体经济组织代表抽象的“农民集体”行使农村集体土地所有权，是我国除国家以外唯一合法拥有土地所有权的特别组织（在没有建立农村集体经济组织的村由村委会代行集体土地所有权）。农村集体经济组织是我国任何其他组织都无法比拟的特殊政治属性。[38]再次，农村集体经济组织长期以来承担农村社区有关基础设施和基本公共服务供给的部分公共职责。最后，农村集体经济组织与其他经济组织不同之处，还在于目前不能适用《破产法》实行破产倒闭。[39]

2.范围上的社区性。农村集体经济组织是在农村特定社区范围内以集体土地所有制为基础，以一个自然村（组）、行政村、乡镇为覆盖范围建立起来的社区型经济组织，这与供销合作社、信用合作社、专业合作社等合作经济组织以及各类企业组织有明显的不同。社区性是农村集体经济组织的重要特征之一。

3.地域上的唯一性。农村集体经济组织是一个以自然村（组）、行政村、乡镇的集体所有土地为边界建立的地域性组织，在同一层级的乡村地域范围内，一般来说只能建立一个代表“农民集体”行使集体土地所有权的集体经济组织，不存在与之并列竞争的另一个同一层级的代行集体土地所有权的集体经济组织。在特定的社区地域范围内的同一层级，代行集体土地所有权的农村集体经济组织具有唯一性。也就是说，在某个特定的乡村社区地域范围内，同一层级只能建立一个具有法律上承认的代表“农民集体”行使集体土地所有权的经济组织。一些地方通过对集体经营性资产进行产权制度改革后建立的股份经济合作社，并不涉及土地等资源性资产，因而不能代表“农民集体”行使集体土地所有权，但可以代表“农民集体”行使相关集体资产所有权，股份经济合作社并不具有唯一性。

4.产权上的封闭性。建立在土地集体所有制基础上的集体经济组织的集体产权具有明显的封闭性特征，只有集体经济组织成员才享有集体土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等权益，且土地承包权、宅基地使用权只能在本集体经济组织内部流转，集体经济组织成员以外的任何个人和组织都无权获得土地承包权、宅基地资格权、集体收益分配权等。集体经济组织资产的集体所有制性质不同于共有制（不管是共同共有还是按份共有），集体资产只能由集体成员共同占有，可以明确集体成员的股份或份额，但不可将集体资产分割到个人。[40]有的认为集体所有制类似总有制，但也并不等同总有制。[41]传统集体经济组织的产权还具有模糊性、虚置性特征，呈现所谓“人人都有，人人都没有”的状态。[42]

5.成员上的身份性。集体经济组织成员具有明显的身份特征，其身份界定主要基于农业合作化历史、农业户籍、现实情况等因素。一般来说，集体经济组织成员身份的取得方式有原始取得、法律取得和民主程序取得等途径。例如，《广东省农村集体经济组织管理规定》界定的集体经济组织成员身份，一是原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的；二是实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的；三是户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格等。[43]农村集体经济组织成员身份具有唯一性，任何人不得同时作为同一层级两个以上农村集体经济组织的成员。拥有集体经济组织成员身份的，在集体经济组织内享有平等的财产权利和民主权利。

6.功能上的综合性。农村集体经济组织不仅具有经济功能，还具有基本公共服务供给、社区治理等综合性功能。2016年12月26日中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出，要“发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用”。2020年11月4日农业农村部印发《农村集体经济组织示范章程（试行）》第6条规定，农村集体经济组织具有管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等职能，具体开展如下业务：（1）保护利用本社成员集体所有或者国家所有依法由本社集体使用的农村土地等资源，并组织发包、出租、入股，以及集体经营性建设用地出让等；（2）经营管理本社成员集体所有或者国家所有依法由本社集体使用的经营性资产，并组织转让、出租、入股、抵押等；（3）管护运营本社成员集体所有或者国家所有依法由本社集体使用的非经营性资产；（4）提供本社成员生产经营所需的公共服务；（5）依法利用本社成员集体所有或者国家所有依法由本社集体使用的资产对外投资，参与经营管理等。除此之外，一些农村集体经济组织事实上还承担农村社区公共产品供给、社区治理以及文化传承服务等公共性职责。

（二）农村集体经济组织存在的主要问题

农村集体经济组织诞生于1950年代农业合作化运动时期，有近70年的发展历史。虽然在不同时期、不同地区的农村集体经济组织在不同领域发挥了重要的作用，但从总体上看，由于种种原因，农村集体经济组织的改革与建设明显滞后，存在的问题也比较突出。

1.地位不明。农村集体经济组织虽然与基层党组织、村民自治组织构成我国当代村庄社会最重要的组织网络，但长期以来，农村集体经济组织的地位并不明确。一是法律地位不明。改革以来，《宪法》《村民委员会组织法》《农村土地承包法》《土地管理法》《物权法》《农业法》等法律都提到农村集体经济组织，比如《宪法》第八条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”但我国至今缺乏《农村集体经济组织法》等专门法律明确集体经济组织的地位和作用。直到2020年6月，我国才召开农村集体经济组织法起草领导小组第一次全体会议，正式启动起草农村集体经济组织法相关工作。可以说，农村集体经济组织有宪法地位但缺乏专门的法律地位。二是市场地位不明。自1978年市场化改革以来，农村集体经济组织长期缺乏法人地位，虽然《宪法》第十七条规定“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”。但由于相关立法的缺失，农村集体经济组织缺乏进入市场的法人资格，在社会主义市场经济中缺乏应有的市场主体地位。直到2017年3月通过的《民法总则》才首次将农村集体经济组织确定为“特别法人”。2020年5月通过的《民法典》进一步规定农村集体经济组织为“特别法人”，并依法取得法人资格。但涉及具体实施落实特别法人的专门法律法规尚未跟上，农村集体经济组织以市场主体身份进入市场的一些具体障碍并未消除。三是现实地位不明。在现实生活中，农村集体经济组织的地位也很不明确，大多数集体经济组织依附于基层党组织和村民自治组织，不能正常独立运行，其职能和作用常常被基层党组织和村民自治组织取而代之，农村集体经济组织的自主性阙如。在经济发达地区，一些集体经济组织同时成立公司，且以公司的名义进入市场开展生产经营活动。

2.产权不清。自从农村集体经济组织诞生以来，其产权的模糊性就始终存在。农村改革以前，“一大二公”的人民公社“一平二调”和“共产风”盛行，导致集体经济组织和农民的财产权利损失巨大。改革以来，农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、流转不顺畅、保护不严格等问题相当突出，严重损害了集体经济组织及其成员的财产权利。一是集体所有土地与国有土地权属不清。《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”上述《宪法》条文只是原则性的规定，而集体土地与国有土地的边界往往比较模糊，比如各类自然资源的边界、各个城市与农村的边界都比较模糊，而相关精细化的土地确权工作则长期滞后，致使集体土地所有权的强度就明显弱于国有土地所有权。长期的征地模式又造成大量集体土地的国有化。二是农村集体经济组织与其他组织的产权边界不清。乡镇集体经济组织往往与乡镇党委政府、村委会的产权边界不明确，乡镇党委政府、村委会随意占有、使用集体资产的现象比较普遍。由于城镇化发展以及村庄撤并等冲击，农村集体经济组织之间的产权也存在不少模糊与纠纷之处。三是集体所有权主体界定不清。《宪法》和《土地管理法》等相关法律强调集体土地和其他集体资产归农民群众集体所有，但农民群众集体都是比较抽象的概念，缺乏具体的所有权主体的规定，从而造成了集体资产所有权归属主体的模糊性。比如《土地管理法》明确规定国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使，但没有规定集体所有土地的所有权由哪个主体代表农民集体行使。相关法律只规定集体所有的土地属于农民集体所有，而农民集体只是一个抽象的概念集合，并不是一个具体的组织机构。此外，源于人民公社“三级所有”的历史传统，集体土地所有权在乡镇、村、自然村（组）的界定也比较模糊。特别是一些地方强行推行撤乡并村运动，进一步加剧了集体产权归属的混乱与矛盾。四是集体经济组织与集体经济组织成员之间的产权不清。在农村集体经济组织产权制度改革以前，集体经济组织成员身份不明确，集体资产家底不清楚，集体资产股份没有量化到户到人，集体资产监管不到位等问题突出，致使集体资产名义上“人人都有”，但实质上“人人都没有”，集体资产往往被村干部等少数人控制、少数人侵吞。

3.政经不分。由于受人民公社“政社合一”体制的深刻影响，至今农村政经不分现象比较普遍。目前许多地方的农村集体经济组织的资产经营管理工作主要由村两委成员兼管，集体经济组织与村委会的账户混用，一些乡镇集体经济组织也没有与乡镇政府分开设立账户。据北京市农研中心课题组的调查，到2015年底，在北京市195个乡镇集体经济组织中就存在着三种主要类型：一是实行政社分开、乡镇集体资产账目单独设置、有独立经营活动的有20个（包括丰台区5个、海淀区7个、朝阳区8个），占全市乡镇总数的10%。二是建立隶属于乡镇政府集体资产管理委员会或办公室、账目单独设置的有94个（包括顺义、通州、门头沟、房山、密云5个区全部乡镇以及朝阳区13个乡、石景山1个镇），占全市乡镇总数的48.2%。这类乡镇虽实行账目单设，但集体经济组织的经营收益仍由乡镇政府支配使用。三是乡镇集体资产、账目等并入政府账目的有81个（包括昌平、大兴、怀柔、延庆、平谷5个区的全部乡镇），占全市乡镇总数的41.5%。[44]

4.名实不符。农村集体经济组织虽然有《宪法》和其他法律的规定，在政策上也得到不断的强调与重视，但在许多地方，农村集体经济组织可谓有名无实，或名不副实。有的地方在乡镇机构改革中将乡镇级集体经济组织纳入乡镇政府职能部门进行管理，集体资产转为乡镇政府所有，有的地方取消了乡镇集体经济组织机构，造成乡镇一级仅有集体资产账面数据，而没有集体经济组织实体。有的乡镇集体经济组织的理事长不是本乡镇集体经济组织成员，但因有党政机关干部不准在社会团体兼职的要求，出现乡镇联社的理事长由乡镇政府临时聘用人员担任的现象。很多地方的村级集体经济组织更是名存实亡，“有牌子，没组织。”有的村连集体经济组织的牌子也没有。不少农村集体经济组织内部管理不规范、运转不畅，没有开展正常的经营、管理业务。有的农村集体经济组织账面上除了已经承包给农户的承包土地数据外没有其他经营性资产，除了上级有关部门拨付的建设资金外也没有任何集体经营性收入。

5.履职不全。农村集体经济组织具有“管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员”等职能，承担着社区综合性服务管理的多重职责。但长期以来，许多农村集体经济组织并没有充分履行有关法律和章程赋予和明确集体经济组织的职责，没有充分发挥应有的功能作用。一是在集体资产管理上不到位。许多农村集体经济组织自身缺乏对集体资产进行管理的动力和机制，造成“小官巨贪”现象，导致集体资产的惊人流失。二是在集体资源开发上不充分。由于农村集体经济组织都建立在农村土地集体所有制基础之上，所以凡是有集体所有土地的地方都有集体土地资源，凡是有集体土地资源的地方都有开发利用的空间和潜力。但不少集体经济组织在集体资源开发利用上缺乏思路和办法，要么放任自流，要么束手无策，要么开发无方而破坏有术。三是在集体经济发展上不谋划。在改革进程中之所以产生一些农村集体经济“空壳村”和“薄弱村”，虽然有多种因素所致，但缺乏健全的集体经济组织和有能力的集体经济组织带头人去谋划与推动集体经济发展有很大关系。四是在集体成员服务上不作为。农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是改革以来我国宪法确立的农村基本经营体制，是党的农村政策的基石。但许多农村集体经济组织几乎完全放弃了有关法律和章程规定的为集体经济组织成员提供生产生活服务的职责。这突出体现在集体经济组织“统”的功能缺位上。农村家庭承包经营即“分”是农村双层经营体制的基础，集体统一经营即“统”是农村双层经营体制的关键。集体统一经营最重要的是要增强集体经济组织对农户的服务功能。而有的地方不但没有增强对农户的服务功能，反而以“统”的名义去削弱乃至取消“分”的错误认识与实践误区。

6.经营不善。我国农村集体经济组织总体经营效益不佳。截至2019年底，在全部55.43万个村中，没有经营收益或经营收益在5万元以下的“空壳村”有32万个，占总村数的57.7%，经营收益5万元以上的村23.5万个，占总村数的43.3%。其中，有15.96万个村没有集体经营性收入，占28.8%；16.01万个村的经营性收入低于5万元，占28.9%；9.98万个村的经营收入在5万元至10万元之间，占18%；9.37万个村的经营收入在10万元至50万元之间，占16.9%；1.87万个村的经营收入在50万元至100万元之间，占3.4%；约2.25万个村的经营收入在100万元以上，占4.1%。[45]据调查，2019年北京市有1982个村级集体经济组织收不抵支，占村级集体经济组织的50.3%；全市村级集体经济组织资产负债率为59.6%，其中乡镇集体经济组织资产负债率为82.5%，村级集体经济组织资产负债率为55.3%。[46]

三、新时代农村集体经济组织的重构

农村集体经济组织与农村基层党组织、村民自治组织一道，构成当代中国基层村庄社会最重要的组织架构。在中国特色社会主义新时代，把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，实施乡村振兴战略，必须从多方面重构农村集体经济组织，重点是要实现农村集体经济组织的价值重构、组织重构、产权重构、功能重构、治理重构。

（一）价值重构

在中国特色社会主义新时代，回顾农村集体经济组织在农业合作化运动、人民公社化运动中的经验教训，总结改革以来农村集体经济组织建设的成败得失，直面农村集体经济和集体经济组织在理论、政策、法律和现实中一个不能漠视的巨大现实存在，必须重新认识农村集体经济组织的重要价值，重构农村集体经济组织在农业农村现代化进程中的价值地位。

首先，农村集体经济组织是坚持集体所有制的重要组织载体。农村集体经济组织建立在农村土地集体所有制基础之上，同时又是除国家以外唯一拥有土地所有权即集体土地所有权的特别组织，其地位和作用具有不可替代的重要性。只要坚持农村土地集体所有制，就必须坚持和发展农村集体经济组织，并适应社会主义市场经济发展的需要，不断探索创新农村集体所有制的有效实现形式。

其次，农村集体经济组织是实现乡村振兴的重要力量。一方面，实现乡村组织振兴，必须实现乡村集体经济组织的振兴。要彻底改变一段时期以来高度重视农村基层党组织建设和村民自治组织建设而忽视农村集体经济组织建设现象，改变重视农民专业合作社建设而忽视农村集体经济组织建设的做法，要像重视农村基层党组织建设那样重视农村集体经济组织建设，像重视村民自治组织建设那样重视集体经 济组织建设，像重视农民专业合作社建设那样重视农村集体经济组织建设。在实施乡村振兴战略中，使农村集体经济组织振兴与农村基层党组织振兴、村民自治组织振兴相辅相成，与农民专业合作社发展相得益彰。另一方面，农村集体经济组织本身就是实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴的重要力量和振兴主体，同时也是实现乡村善治的重要基础，必须在新形势下将农村集体经济组织体系、功能发挥、治理机制全面建设好、发展好。

再次，农村集体经济组织是实现乡村共同富裕的重要依托。实现共同富裕是社会主义的本质要求。共产党执政后在农村进行社会义改造，推行农业合作化运动，建立土地归公的集体所有制，其初心和使命就是要消灭剥削，消除两极分化，实现全体农民的共同富裕。农村集体经济组织要坚持不忘初心使命，最根本的就是要全面推进农村集体产权制度改革，发展壮大集体经济，切实保障集体经济组织成员土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权以及参与集体经济组织管理的民主权利，着力促进共同富裕，使每一个集体经济组织成员在集体经济组织中都切身感受到获得感、幸福感、安全感。

（二）组织重构

20世纪80年代在人民公社解体、政社分设中，由于对集体经济组织认识比较模糊，致使农村三级集体经济组织的建设明显滞后，许多地方没有建立相应的集体经济组织。据统计，截至2019年，全国583573个村中，建立村级集体经济组织的413370个，占70.8%；村委会代行村集体经济组织职能的村170203个，占29.2%。在全国4838482个村民小组中，建立组集体经济组织的759321个，仅占15.7%。在36082个乡镇中，建立乡镇级集体经济组织的就更少了，因为数量过小而没有纳入统计表中。[47]目前主要有北京、上海等特大城市和一些东部经济发达地区建立有乡镇级集体经济组织。如果要真正坚持农村集体所有制，维护和发展农民集体财产权利，提高农民的组织化程度，促进乡村治理现代化，必须高度重视并着力推进农村集体经济组织建设，建立健全农村三级集体经济组织体系。

一是要建立健全乡镇集体经济组织。基于人民公社三级所有的历史背景，乡镇一级形成和积累了一定规模的集体资产。但在撤社建乡以及历次乡镇机构改革中，由于忽视乡镇集体经济组织建设，造成乡镇集体资产长时期的重大流失和农民集体权益的严重损失。在乡村振兴战略实施进程中，要像各级组织部门抓基层党组织建设、民政部门抓村民自治建设那样，各级农业农村部门必须着力抓好集体经济组织建设。应当总结北京、上海、广东等地在乡镇集体经济组织建设以及乡镇集体产权制度改革方面的基本经验，在全国范围内加快建立健全乡镇集体经济组织，推进乡镇集体产权制度改革，从根本上改变绝大部分乡镇集体经济组织缺失的状况，维护乡镇集体经济组织成员的基本权利。乡镇集体经济组织建设的工作重点，就是要落实1984年中央一号文件就已经提出的“地区性合作经济组织应当把工作重点转移到组织为农户服务的工作上来”的要求，[48]发挥乡镇集体经济组织“统一服务”的重要功能。可以借鉴东亚地区农会组织建设的有益做法，着力将乡镇集体经济组织建设成为类似于东亚农会组织性质的全方位服务于农民生产生活的区域服务中心。

二是建立健全村级集体经济组织。在乡镇、村、组三级农村集体经济组织体系建设中，目前村级集体经济组织建设的成效相对较好一些。截至2019年，全国70.8%的村建立有村集体经济组织，63.2%的村完成了村级集体产权制度改革。但仍有29.2%的村由村委会代行村集体经济组织职能。[49]尚未建立村级集体经济组织的村，应当加快建立村集体经济组织机构，推进集体产权制度改革，摸清集体资产家底，界定集体成员身份，保障成员权利，加强股权管理，强化服务职责。对于已建立集体经济组织的村，应当进一步建立健全符合特别法人要求的治理结构，依照《农村集体经济组织示范章程（试行）》，修改完善章程，严格规范运行。

三是建立健全组级集体经济组织。农村人民公社建立以后确立了“三级所有，队为基础”的根本制度，生产队是基本的核算单位。人民公社解体以后，生产大队改为村民委员会，生产队改为村民小组，绝大部分组一级的集体经济组织开始萎缩甚至消失，但仍有部分组级集体经济组织得到坚持和发展。据统计，截至2019年底，全国建立有组级集体经济组织的75.9万多个，占村民小组总数的15.7%；以组为单位完成集体产权制度改革的村民小组22.56万个，占村民小组总数的4.7%。[50]在有条件但尚未建立集体经济组织的村民小组，应当加快建立健全集体经济组织；在没有必要建立集体经济组织的村民小组，应当坚持实事求是，不必“一刀切”地建立组级集体经济组织，但必须加强村级集体经济组织建设，使村级集体经济组织能够有效维护村民小组成员的正当权益。

（三）产权重构

农村集体资产是农村集体经济组织成员的主要财产，是农业农村发展的重要物质基础。农村集体资产包括农民集体所有的土地等资源性资产，用于经营的房屋等经营性资产，用于公共服务等方面的非经营性资产。重构农村集体产权，就是要分类推进农村集体产权制度改革，维护农民合法权益，增加农民财产性收入，让广大农民分享改革发展成果，增强农民对集体的认同感、归属感、自豪感。对于重构农村集体产权的总体要求是，对土地等资源性资产进行确权登记颁证，对集体公益设施等非经营性资产建立健全运行管护机制，对集体经营性资产着力推进确权到户和股份合作制改革。

一是在农村承包地产权重构上。近年来国家已经明确的政策制度安排主要有：（1）按照农村承包土地“三权分置”的要求，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。（2）土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利，土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利，土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。（3）赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。（4）保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。（5）严格保护农户承包权，不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。重构农村承包地产权，关键就是要贯彻落实农村承包土地“三权分置”办法，同等保护所有权、承包权、经营权，解决市场经济条件下承包土地的产权封闭性，使农村集体经济组织成员以外的人和组织可以依法流转获得土地经营权从事农业生产经营活动，维护农民权益，发展现代农业。

二是在农村宅基地产权重构上。近年来国家已经明确的政策制度安排主要有：（1）探索实行宅基地“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权、农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。（2）农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过本省、自治区、直辖市规定的标准。对历史形成的宅基地面积超标和“一户多宅”等问题，按照有关政策规定分类进行认定和处置。（3）鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，租赁合同期限不得超过二十年。（4）对进城落户的农村村民，各地可以多渠道筹集资金，探索通过多种方式鼓励其自愿有偿退出宅基地。（5）充分保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”，不得违法收回农户合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。（6）严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。重构农村宅基地产权，关键就是要改革创新农村宅基地“三权分置”办法，改变长期以来对农村宅基地过度控制、对农村宅基地使用权流转严格限制的管控思维方式和习惯做法，必须适应实施乡村振兴战略和城乡融合发展的需要，突破农村宅基地管控的传统窠臼，发挥市场在农村宅基地资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用，实现农村宅基地产权的封闭性与开放性的有机统一，维护和发展农民宅基地和住房财产权益，为乡村振兴开辟利国利民的新道路。

三是在农村集体经营性建设用地产权重构上。近年来国家已经明确的政策制度安排主要有：（1）集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。（2）集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。（3）通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。（4）集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。（5）集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。2019年8月26日十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过、2020年1月1日起实施的新《土地管理法》，最大亮点是允许集体经营性建设用地入市，这是重构农村集体经营性建设用地产权最重要的法律突破。[51]重构农村集体经营性建设用地产权，关键就是要贯彻落实新《土地管理法》有关农村集体经营性建设用地入市的规定，建立健全农村集体经营性建设用地入市配套制度体系，保障农村集体经济组织土地发展权，维护和发展农民土地财产权、集体收益分配权。

四是在农村经营性集体资产产权重构上。近年来国家已经明确的政策制度安排主要有：（1）清产核资，对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清农村集体经济组织家底。（2）明确集体资产所有权，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。（3）确认农村集体经济组织成员身份，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，解决成员边界不清的问题。（4）以股份合作制为改革基本方式，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。（5）股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。（6）保障农民集体资产股份权利，改革探索赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。农村集体产权制度改革从地方率先探索到全国统筹安排，这是我国重构集体经营性资产产权极为重要的制度创新。重构农村经营性集体资产产权，关键就是要贯彻落实中央有关农村集体产权制度改革的政策规定，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，全面完成和深化农村集体产权制度改革，加快构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，有效保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。

（四）功能重构

农村集体经济组织作为社区型综合性经济组织，具有多重功能。中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》以及《农村集体经济组织示范章程（试行）》都明确农村集体经济组织具有管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等职能。

一是管理集体资产。首先，集体经济组织肩负履行管理集体资产的主体责任。集体经济组织是集体资产管理的主体，要坚持民主和公开原则，保障集体经济组织成员对集体资产的知情权、参与权、监督权、决策权，建立健全集体产权登记等资产管理基础性制度。其次，各级党委政府负有管理农村集体资产的领导职责。在工作上要将集体资产管理提上重要议事日程，在制度上将集体资产管理纳入法制建设轨道，在体制机制上不断深化集体资产管理改革，创新管理机制。再次，各级农业农村部门承担农村集体资产的指导和监督职责。重点是要推进集体资产管理的制度化、规范化、程度化、公开化、精细化、信息化等工作，指导、监督农村集体经济组织贯彻落实章程，维护和发展集体经济组织成员的财产权利和民主权利。

二是开发集体资源。农村集体资源十分丰富，集体资源开发利用的潜力巨大。首先，大力利用山水林田湖草等资源发展休闲农业和乡村旅游等业态。集体经济组织应当结合实际，因地制宜利用集体土地资源开展农业观光和乡村体验活动，建设田园综合体，建设农乐园，创建户外课堂等休闲农业和乡村旅游项目，为人们提供乡村体验。其次，合理开发利用闲置农宅发展多种形式的乡村民宿。集体经济组织既可以单独开发利用闲置农宅，也可以与社会资本合作开发利用闲置农宅。再次，积极开发利用农村集体建设用地，发展乡村特色产业和乡村公益事业。充分利用新修订的《土地管理法》允许农村集体建设用地入市的新契机，加强对集体建设用地利用的规划和开发等工作，立足实际，发展乡村自身特色产业和乡村公益事业。

三是发展集体经济。发展壮大集体经济，既是农村集体经济组织的重要职能，也是各级党委和政府高度重视与大力推动的重要工作。特别是近些年来，各级党委和政府制定和出台了一系列发展壮大农村集体经济的政策措施，取得了一定的成效。但由于多种因素的影响，农村集体经济发展面临的深层次问题不少，集体经济发展的内在动力不足比较明显，应当在战略认识上和体制机制上有所新突破。首先，要像重视国有经济发展那样重视集体经济发展，像抓国有企业改革发展那样抓集体企业改革发展。要改变长期以来在思想观念和政策制度安排上重国有、轻集体的倾向，构建集体经济与国有经济、集体企业与国有企业同等重要、平等对待的政策制度体系。其次，加快集体经济发展的相关立法工作，改变集体经济发展立法严重滞后的局面，尽快制定有关集体经济发展的法律法规。再次，改革制约集体经济发展的体制机制，营造有利于集体经济发展壮大的制度环境。一要深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济，实现集体产权封闭性与开放性的有机统一；二要加快破除城乡二元体制，建立健全城乡融合发展的体制机制，实现城乡要素的双向流动和平等交换，发挥市场在农村资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用；三要保障集体经济组织成员的民主管理权和集体收益分配权，使集体经济发展的成果由集体成员共享。

四是服务集体成员。为集体成员提供生产生活各方面的服务，是集体经济组织建立与发展的根本目的。应当充分发挥集体经济组织“统”的功能，强化统一服务职能，重点将乡镇集体经济组织建设成为乡村枢纽型农民服务中心。2020年10月29日中共十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出实施乡村建设行动，把乡镇建成服务农民的区域中心。2021年4月29日十三届全国人大常委会第二十八次会议通过《中华人民共和国乡村振兴法》第二十一条规定“国家采取措施支持农村集体经济组织发展，为本集体成员提供生产生活服务”。第四十一条规定“地方各级人民政府应当加强乡镇人民政府社会管理和服务能力建设，把乡镇建成乡村治理中心、农村服务中心、乡村经济中心”。[52]乡镇要建成服务农民的区域中心和农村服务中心，至少应在如下两个方面着力：一方面，要强化乡镇政府基本公共服务提供。2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，对乡镇政府公共服务能力建设作了明确规定。另一方面，要强化乡镇集体经济组织生产经营服务提供。可以借鉴台湾乡镇农会组织的有益经验，把乡镇集体经济组织建设作为重点，制定《关于加强乡镇集体经济组织服务能力建设的意见》，形成以乡镇集体经济组织即乡镇联社为主导、以乡带村的服务新机制，全方位加强乡镇新型集体经济组织建设，在乡镇集体经济组织内部设立生产合作、供销合作、信用合作、文化旅游、农业教育、对外联络等服务部门，实现生产合作、供销合作、信用合作，为集体成员的生产经营提供产前产中产后全方位社会化专业化服务。可以将有关部门分散提供的农资、农技、信息、金融、流通等农业社会化服务整合到农村集体经济组织之中，由农村集体经济组织这个服务平台向社员提供统一整地、统一供应种子、统一规范使用化肥农药、统一利用高科技设备、统一开展技术培训、统一聘请专业团队进行田间管理、统一信息服务、统一金融服务、统一市场销售服务等。鼓励和规范以乡镇集体经济组织为主体，承接农村交通、水利、基础设施维护、道路养护、绿化环卫管护等社区基础设施建设、劳务服务和政策工程项目，加强和提升相关服务质量，使乡镇集体经济组织成为农业社会化服务的主力军，成为服务农民生产生活的重要组织力量。

（五）治理重构

推进乡村治理体系和治理能力现代化，实现乡村善治，必须实现集体经济组织的治理重构，加快构建农村集体经济组织治理体系，提升集体经济组织的治理能力和治理效能。

一是加快推进农村集体经济组织系列立法工作，将农村集体经济组织建设管理纳入法治化体系。按照《民法典》确定的集体经济组织作为特别法人类型，加快推进国家《农村集体经济组织法》以及地方《农村集体经济组织条例》的立法进程。2020年6月，农村集体经济组织法起草领导小组第一次全体会议在京召开，标志着农村集体经济组织法起草相关工作正式启动。2020年8月21日，黑龙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过、10月1日起施行《黑龙江省农村集体经济组织条例》，明确了集体经济组织的市场经济主体地位、管理主体、股份合作体制和资产运营机制以及监督管理等一系列核心制度，对产权制度改革成果，以法规形式进行了固化。黑龙江省农村集体经济组织的地方立法走在全国前列，相关立法经验做法值得借鉴。在制定农村集体经济组织主体法律法规的同时，也要加强相关辅助法律法规以及配套法律法规建设，形成集体经济组织建设和集体经济发展的法律法规体系。

二是完善与落实农村集体经济组织内部治理机构，将农村集体经济组织内部治理纳入规范化轨道。在农村集体产权制度改革的基础上，建立健全新型农村集体经济组织法人治理结构，贯彻落实农业农村部印发的《农村集体经济组织示范章程（试行）》，加强集体经济组织的章程制定和修订工作，尽快实现农村集体经济组织内部治理的制度化、规范化、程序化，形成集体经济组织共建、共治、共享、共赢的治理局面，充分体现和保障每一个集体经济组织成员的主人翁地位，确保集体成员权利得到有效保障，集体成员意志得到充分体现。各级农业农村部门要加强对农村集体经济组织落实章程情况的指导与监督检查，确保章程规定的成员大会或成员代表大会、董事会、监事会等治理机制得到有序运行，确保实现农村集体经济组织的民主管理、规范经营，保障集体成员的知情权、参与权、决策权、监督权。

三是不断深化改革扩大开放，营造有利于农村集体经济组织振兴的体制环境。首先，在深化农村集体产权制度改革的基础上，建立健全有利于农村集体经济组织发展的特别法人财税制度。使农村集体经济组织同等享受新型农业经营主体的各项财政优惠政策，支持农村集体经济组织带动农民共同富裕，减免集体股份分红的个人所得税等相关税费。其次，建立健全有利于集体经济组织发展的金融制度。在战略上加强农村合作金融建设，积极探索以乡镇集体经济组织为主体发展农村合作金融，农村信用合作社可以在乡镇集体经济组织建立信贷部门和服务窗口，满足集体经济组织及其成员多方面的金融服务需求。再次，建立健全鼓励优秀人才到农村集体经济组织和集体企业就业创业的政策制度。建立集体经济组织吸引外部人才的体制机制，在集体经济组织和集体企业实行开放式用人制度，加快建立健全职业经理人聘任机制，形成科学合理的薪酬制度，促进人力资源向集体经济组织合理流动。推动城乡就业、医疗、养老等社会保障制度接轨，使在农村集体经济组织和集体企业就业创业人员能够享受到与在国有企业就业创业人员同等的医疗、养老等社会保障待遇。最后，积极推进政经分离。厘清乡镇集体经济组织与乡镇党委政府之间、村集体经济组织与村党支部、村委会之间的职能关系和权责边界，实行党务、村务、社务分离，各类组织账户分开，加强基层党组织的领导，强化乡镇政府公共产品供给职责，保障村民自治，剥离集体经济组织所承担的农村社区公共管理和公共服务职能，使农村基层各类组织依法依规各司其职，相互配合，协调发展。

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《中华人民共和国乡村振兴促进法》，载《农民日报》2021年4月30日。

注释：

[1] 2017年11月23日上海市第十四届人民代表大会常务委员会第四十一次会议通过、自2018年4月1日施行的《上海市农村集体资产监督管理条例》界定的农村集体经济组织是指乡镇、村、组成员以生产资料集体所有制为基础建立的合作经营、民主管理、服务成员的组织。2020年8月21日黑龙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过、自2020年10月1日起施行的《黑龙江省农村集体经济组织条例》第三条界定的农村集体经济组织是指在集体统一经营和家庭分散经营相结合的双层经营体制下，土地等生产资料归全体成员集体所有，具有公有制性质的农村社区性经济组织。

[2] 中共中央党史研究室著《中国共产党历史》（第二卷）上册，北京：中共党史出版社，2011年第1版，第100页。

[3]互助组，http://www.360doc.com/content/20/0130/15/6017453_888684893.shtml.

[4]郭书田主编《毛泽东与中国农业》，北京：新华出版社，1995年1月第1版，第108-111页。

[5] 陈锡文、罗丹、张征著《中国农村改革40年》，北京：人民出版社，2018年10月第1版，第84页。

[6] 张晓山著《乡村振兴战略》，广州：广东经济出版社，2020年6月第1版，第60页。

[7] 中华人民共和国国家农业委员会办公厅编《农业集体化重要文件汇编》（上），北京：中共中央党校出版社，1981年10月第1版，第479-501页。

[8] 陈锡文、罗丹、张征著《中国农村改革40年》，北京：人民出版社，2018年10月第1版，第84页。

[9] 中共中央党史研究室著《中国共产党历史》（第二卷）（上册），北京：中共党史出版社，2011年1月第1版，第220-221页。

[10] 参见 初级农业生产合作，https://baike.so.com/doc/6386335-6599990.html

[11] 参见中国人大网，高级农业生产合作社示范章程，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/10/content_4304.htm

[12] 中共中央党史研究室著《中国共产党历史》（第二卷）（上册），北京：中共党史出版社，2011年1月第1版，第220-221页。

[13] 中共中央党史研究室著《中国共产党历史》（第二卷）（上册），北京：中共党史出版社，2011年1月第1版，第496-497页。

[14] 中华人民共和国国家农业委员会办公厅编《农业集体化重要文件汇编》（下），北京：中共中央党校出版社，1981年10月第1版，第122-123页。

[15] 张云华《农村三级集体所有制亟须改革探索》，载《农村经营管理》2015年第5期。

[16] 中共中央党史研究室著《中国共产党历史》（第二卷）（上册），北京：中共党史出版社，2011年1月第1版，第497页。

[17] 陈锡文、罗丹、张征著《中国农村改革40年》，北京：人民出版社，2018年10月第1版，第95页。

[18]刘政、陈武元《农村管理体制改革的初步尝试——四川省广汉县向阳公社改革“政社合一”体制的调查》，载《经济管理》1981年第4期。

[19]《中共中央国务院关于“三农”工作的一号文件汇编（1982—2014）》，北京：人民出版社，2014年1月第1版，第26页。

[20]李永军《集体经济组织法人的历史变迁与法律结构》，载《比较法研究》2017年第4期。

[21]陈锡文、罗丹、张征著《中国农村改革40年》，北京：人民出版社，2018年10月第1版，第95页。

[22]《中共中央国务院关于“三农”工作的一号文件汇编（1982—2014）》，北京：人民出版社，2014年1月第1版，第43页。

[23]刘文耀《伟大的创造：联产承包与撤社建乡——1977—1984年四川农村改革的回顾与思考》，载《四川党史》1998第6期。

[24]张宝通《政社分开与人民公社经济体制改革》，载《经济研究》1984年第5期。

[25] 北京市农村经济研究中心编《北京市农村改革发展60年大事记（1949—2009）》，北京：中国农业出版社，2010年12月第1版，第120页。

[26]参见《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》，http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=21041

[27]农业农村部政策与改革司编《2019年中国农村政策与改革统计年报》，北京：中国农业出版社，2020年8月第1版，第3页。

[28]黄延信主编《农村集体产权制度改革实践与探索》，北京：中国农业出版社，2014年10月第1版，第4页。

[29]参见陈天宝著《农村社区股份合作制改革及规范》，北京：中国农业大学出版社，2009年1月第1版，第25页；方志权著《农村集体产权制度改革：实践探索与法律研究》，上海：上海人民出版社，2015年12月第1版，第88页。

[30]于雅璁、王崇敏《农村集体经济组织：发展历程、检视与未来展望》，载《农村经济》2020年第3期。

[31]曹四发、张英洪、王丽红《首都乡村集体经济组织振兴研究》，载《北京调研》2021年第5期。

[32]黄中廷著《农村集体经济产权制度改革研究》，北京：新华出版社，2007年2月第1版。

[33]北京市农业农村局编《北京市农村经营管理统计资料（2019年度）》，2020年6月第28页。

[34] 《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，载中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/29/content_5154592.htm

[35]农业农村部政策与改革司编《2019年中国农村政策与改革统计年报》，北京：中国农业出版社，2020年8月，第57页、59页。

[36]农业农村部政策与改革司编《2019年中国农村政策与改革统计年报》，北京：中国农业出版社，2020年8月，第110页。

[37]参见郁静娴《全国超七成村完成农村集体产权制度改革》，载《人民日报》2020年8月23日第2 版；《国务院关于农村集体产权制度改革情况的报告——2020年4月26日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上》，载中国人大网：https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_8954912.

[38] 《中华人民共和国土地管理法》第11条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”参见《中华人民共和国土地管理法》，北京：法律出版社，2019年8月第1版，第19页。《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（2010年中央一号文件）提出：“力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。” 参见《中共中央国务院关于“三农”工作的一号文件汇编（1982—2014）》，北京：人民出版社，2014年1月第1版，第213页。

[39]关于农村集体经济组织有关破产问题的讨论，参见陈锡文《从农村改革四十年看乡村振兴战略的提出》，载《行政管理改革》2018年第4期。张晓山、苑鹏、崔红志、陆雷、刘长全著《农村集体产权制度改革论纲》，北京：社会科学出版社，2019年8月第1版，第45-46页。于飞《“农民集体”与“集体经济组织”：谁为集体所有权人？——风险界定视角下两者关系再辨析》，载《财经法学》2016年第1期。

[40] 陈锡文《从农村改革四十年看乡村振兴战略的提出》，载《行政管理改革》2018年第4期。关于“共同共有”和“按份共有”是否属于私有经济的讨论，参见张晓山、苑鹏、崔红志、陆雷、刘长全著《农村集体产权制度改革论纲》，北京：社会科学出版社，2019年8月第1版，第43-44页。

[41]方志权著《农村集体产权制度改革：实践探索与法律研究》，上海：上海人民出版社，2015年12月第1版，第8页；陈锡文、罗丹、张征著《中国农村改革40年》，北京：人民出版社，2018年10月第1版，第92-93页；李永军《集体经济组织法人的历史变迁与法律结构》，载《比较法研究》2017年第4期；王利明、周友军《成员集体所有在性质上类似于总有》，载《农村经营管理》2017年第9期。

[42]秦晖《从“集体所有制”说开去》，载胡耀邦史料信息网http://www.hybsl.cn/zonghe/zuixinshiliao/2020-06-05/71516.html

[43]参见广东省人民政府关于修改《广东省农村集体经济组织管理规定》的决定，http://www.gd.gov.cn/gkmlpt/content/0/142/post_142014.html?jump=false#6

[44] 郭光磊主编《北京市农村集体产权制度改革研究》，北京：中国言实出版社，2016年8月第1版，第71-72页。

[45] 农业农村部政策与改革司编《中国农村政策与改革统计年报（2019）》，北京：中国农业出版社，2020年8月第1版，第33页。

[46] 北京市农业农村局编《北京市农村经营管理统计资料2019年度》，2020年6月，第36页。

[47] 农业农村部政策与改革司编《2019年中国农村政策与改革统计年报》，北京：中国农业出版社，2020年8月第1版，第3页。

[48]《中共中央国务院关于“三农”工作的一号文件汇编（1982—2014）》，北京：人民出版社，2014年1月第1版，第46页。

[49] 农业农村部政策与改革司编《2019年中国农村政策与改革统计年报》，北京：中国农业出版社，2020年8月第1版，第3页、第110页。

[50] 农业农村部政策与改革司编《2019年中国农村政策与改革统计年报》，北京：中国农业出版社，2020年8月第1版，第3页、第110页。

[51]参见《中华人民共和国土地管理法》，载中国人大网，

http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201909/d1e6c1a1eec345eba23796c6e8473347.shtml

[52] 参见《中华人民共和国乡村振兴促进法》，载《农民日报》2021年4月30日。

2021年5月25日

本报告删节版载于《农村经营管理》2021年第7期、8期、9期，此系未全文。