有些地方通过税收奖励或税收返还以及零地价拉企业、拉项目。

政府创新的一个核心内容是财税制度

放眼全球200多个国家和地区，真正变成了发达国家的只是少数。世界上很多国家在低水平徘徊，还有一些国家发展到一定的程度以后陷入中等收入陷阱。这就是说，发展不是自然而然发生的，是有条件的。那么，中国发展到新阶段，要实现可持续发展，有一个重要条件，那就是创新。创新驱动发展战略作为国家的战略已经非常明确，怎么能够让创新驱动发展战略真正落地，这需要各个方面的制度创新。其中一个重要方面，涉及到政府的创新，而政府创新其中一个重要的内容涉及到财税制度。财税制度怎么推动制度创新，这是一个非常重要的问题。

聚焦到税收上来，怎么构建创新友好型的税收制度，其逻辑主线是创新驱动发展战略。实现这个国家战略，税收制度怎么完善，并促进创新，首先要搞清楚税收制度的内涵。我认为税收制度包括税收收入制度和税收征管制度。我们在讨论税收问题的时候，通常谈的是税收收入制度，也就是常说的税制，对税收征管制度基本上没有考虑。这也导致在讨论税收制度的时候，可能过于理想化。我们是在谈理想化的税制，不考虑我们的征管能力、征管水平是不是能够与之匹配，这样谈税改就会陷于空谈。其实，税收征管制度也是税收制度的重要组成部分。

放在全面深化改革的背景下来看，创新不是一个个的孤立事件，创新是一个整体，是一种共同的行动，需要政府、市场、社会的互动，不是只靠几项政策、靠某个群体就可以实现的。如果没有一种整体的创新氛围，创新是出不来的。

怎么构建创新友好型的税收制度，激励社会创新

在这里主要从四个方面谈一下怎么构建创新友好型的税收制度，激励社会创新。

一是分配激励，保持合理的宏观税负水平。

这个问题社会上很关注，讨论也非常多。宏观税负的高与低，与宏观税负的轻与重是两个不同的问题，我们在讨论这个问题的时候，往往混为一谈。宏观税负的高与低是统计学的概念，把各个国家的统计排队比较，其结果就出来了，一目了然。而宏观税负的轻与重不是统计学的问题，而是社会学问题，涉及到价值判断，涉及到缴税值与不值的问题。觉得值就不会觉得重，如果觉得不值，哪怕交一块钱都觉得重。所以，税负的轻与重和税负的高与低是不同的概念。我们在讨论这个问题的时候，最好能够分开。

宏观税负的稳与变，也是税收的一个重要方面，对创新行为有重要影响。如果宏观税负在引导预期上不断地发生变化，可能导致大家的创新行为很难稳定，或者会导致创新行为短期化。短期化是不可能有真正创新的，只可能是形式化的东西。创新的税收环境应当稳定，这样才能真正引导预期，激励创新。当前，政府特别强调稳定预期，那么，在税收政策上就不要经常不断地释放出不同的信号。如果说要调整，大家就会等待，等待新的政策落地。可预期的税收环境是稳定创新的一个重要条件。

从整体来看，宏观税负如果太高的话，自然就会影响创新。怎么保持适度，在不同的国家是不一样的，很难一概而论。这就涉及到我们从统计学来看还是从社会学的角度来分析，得出的结论是不一样的。一些发达国家的税负水平较高，同时，其创新也很活跃，创新能力也较强。有的国家税负很低，其创新也不行。从稳定创新行为来看，保持税负的稳定，我觉得比税负高与低的讨论更加重要。税收法定原则的落实，是当前形成分配激励必不可少的一个宏观条件。

二是市场激励，构建促进公平竞争的税收制度。

税负的高与低、轻与重是宏观层面的问题，对各个市场主体来讲，更重要的是，怎么形成一种公平的税收环境。在接触一些企业家时发现，他们最关心的不是给予税收优惠，而是公平的税收环境。只有公平竞争，才能真正激励创新。但我们当下的思维却是如何给予各种五花八门的优惠和补贴，落入了一个认识误区而不能自拔，各级政府都在忙于这样做，学界也在忙于做这样的论证，导致公平竞争环境的恶化。公平的税收环境需要两个方面，一是税制，二是税收的征管。这两个方面都与税收的公平密切相关。我认为这两者不可或缺。

三是行为激励，进行基于创新行为的税收制度改革。

重点是减少特惠性的税收激励，形成一种普惠性的制度并嵌入到税收制度之中。只要有创新的行为，就都应当享受到税收优惠。只有这样，税收制度的创新激励才能真正形成，而且作用于整体而不是作用于个体或者部分。现在很多地方实行选择性的优惠，在信息不对称的情况下很容易出错，所以，税收制度要激励创新，应当基于整体考虑，而不是筛选出一些已经有创新成果的企业来扶持。要激励潜在的创新者，通过筛选是无法做到的。只要有创新行为，很自然地就在税收制度上享受到优惠。这样的话，就可以形成整体的创新氛围。我认为这是方法的转换，是从过去的有期限的不断调整的优惠政策转换成稳定的制度安排，这可能会激励更多的潜在创新。

四是社会激励，形成有利于人力资本积累的税收制度。

创新是整体的行为，或者说是由一个个具体的行为关联而成的。如果不从全社会考虑，政策仅仅作用于某一些机构、某一些企业来激励创新，这种创新就不可持续，短期内可能会搞出一些东西，但是长期来看效果不会明显。所以，要形成一种社会环境，形成激励人力资本积累的税收制度。因为创新是以人力资本为基础的，没有越来越多的高级人力资本，创新是很难出来的。像企业的创新，没有熟练的技工怎么能够创新呢？良好的设计，也要通过素质良好的工人去实现。只有全社会成员的素质能力提高，劳动技能提高，人力资本才能得到更多的积累，而且这种积累是公平的积累，这样才能够形成创新的社会激励。

从上述四个方面来看，税收制度的构建需要大的转换，当前的税收激励基于政策性优惠，临时性、被动性、特惠性的税收激励政策多，而法定性、开放性、普惠性和主动性的制度激励少，其效果有限。税制改革要有新的理念，要少搞短期性、不定式的优惠政策，以税收法定和创新宏观环境优化为出发点，以税收收入制度和税收征管制度的相互适应和协调为着眼点，将创新理念真正融入到现代税收制度建设中去。

（作者为中国财政科学研究院院长）

名词解释

税收激励

税收激励指税收对生产、消费、投资等经济活动和行为产生的激励作用。税收激励可以分为国内生产一般激励、国内生产特别激励和对外贸易激励等。国内生产一般激励主要是指对国内生产给予的开业初期免税期、减免税、加速折旧等；国内生产特别激励指对特殊产业或地区给予的特殊税收待遇，如对新兴产业、高科技产业给予的特殊的减免税待遇等；对外贸易激励主要是指通过税收措施鼓励商品出口和对外投资。