2020年美国外交呈现出大选年的“双层博弈”特点。一方面，特朗普政府通过挑起国际争端来转移国内矛盾。另一方面，特朗普政府不断利用“外交胜利”压制国内政治对手。拜登政府上台后有限回归国际主义路线,注重与盟友和伙伴的协调，寻求发挥美国的主导作用。同时，美国坚持对华强硬，大搞集团对抗，给后疫情时期的全球治理蒙上了阴影。

一、坚持“以实力谋和平”，关注大国主要威胁，凸显意识形态对抗

特朗普政府把中俄两国定义为主要战略竞争对手，但其对华政策比对俄政策更强硬。在美国的公共讨论中，中国“被有意无意地曲解、排斥、边缘化和妖魔化”。对中国战略安全定位的转变，促使“特朗普政府谋求从根本上重构中美关系，重置对华政策的前提与目标、框架与内涵、手段与方式”。但是，特朗普政府采取的各种举措，“严重削弱了中美战略互信，破坏了两国关系的重要基础，使两国走向对抗与冲突的风险显著上升”。

2020年6月份以来，美国不断挑起意识形态对抗，企图挑拨中国国内党群关系。7月起，美国国务卿蓬佩奥屡次在涉港、涉疆、涉藏等问题上发表错误言论，蓄意唆使部分舆论媒体抹黑中国政府。2020年底，即将结束任期的特朗普政府变本加厉，指责“中国共产党对美国盟友安全利益的威胁”，并鼓励加强跨大西洋合作。美国还限制中国共产党党员及其直系亲属赴美旅行，并对中国全国人大常委会的14名副委员长进行制裁。

二、以单边金融制裁为手段，扰乱正常国际交往

近年来,美国频繁运用制裁手段维护自身利益,使制裁手段在美国外交工具箱里的权重愈发突出。特朗普政府加强了对被制裁国领导人、政府精英和企业高管的制裁。就其本质来讲，美国的单边金融制裁在大部分情况下一种“经济强制行为”。随着中美政治经济摩擦不断加剧,美国在金融领域发起对华制裁的风险急剧上升。

尤其是在中国高新技术企业相关议题上，美国试图建立起依据其国内法进行管制的“长臂管辖”。例如，美国以国家安全为由，对华为发起全球制裁，不仅限制华为产品进入美国，还要求欧洲盟友限制使用华为产品。这严重损害中国企业及与之合作的第三方企业利益。有鉴于此，受美国单边经贸制裁影响的中国实体或个体，亟需采取相应的法律应对方法。

三、战略聚焦重点地区，推动区域经济倡议

2020年美国在外交领域持续发力，推动巴尔干地区、大中东地区形成一些重要地区协议。2020年9月4日，特朗普在白宫主持了塞尔维亚和科索沃经济协议的签约仪式。两周之后的9月16日，美国、以色列和阿联酋发布了联合声明，宣告正式签署“历史性和平协议”。在促进这些“历史性协议”的同时，特朗普政府开始恢复因疫情受到影响的全球军事部署。之后，美国一直在波斯湾地区保持军事高压态势和战略机动性，配合其在外交领域的心理战和宣传战。

此外，美国从2019年起加大了对亚非拉地区的经济外交力度。在亚太地区特别是在东南亚，美国的政策从强调安全转向政经并举,稳步推进同该地区的经济接触。在非洲，美国在推出“新非洲战略”之后，把反恐和经济合作作为美非关系重点，推动对非经济举措逐步落地，加大对非洲投入。在拉丁美洲，美国政府正式提出“美洲增长倡议”，矛头直指中国“一带一路”倡议与中拉经贸合作。

四、践踏国际机构权威，肆意毁约退群

美国长期奉行“例外论”观点，对国际规范体系持“合则用，不合则弃”的工具主义态度。美国自认为处在国际等级结构最顶端，把组织和调度国际力量视为装配“霸权之翼”。这样，各种各样的国际“群”，不管它们是不是由美国发起建立，只要能为它所用，就要加以控制、利用或者扩容；反之，如不能为它所用，则加以抵制、破坏甚至另起炉灶。美国中断对世界卫生组织的资助，并在随后不久退出该组织，就是其霸道行径的最佳注脚。

五、美国推进对华“新冷战”，中美关系持续紧张

在美国疫情早期，特朗普政府无视来自各界警告，错失了抗疫“机会窗口”。民调数据不断下降后，特朗普政府急于为应对疫情不力找“替罪羊”。美国有线电视新闻网的分析报道指出，“美国政府对新冠疫情灾难性的应对，造成了总统特朗普在大选前的民调支持率较为低迷。白宫官员私下称，对中国采取的强硬策略是为了挽救特朗普的支持率，同时也是为了转移白宫疫情应对失败的责任”。美国开始全面攻击中国，严重冲击中美关系。

此外，为了强化对华施压力度，美国还寻求提升“四国机制”的合作层次。2020年8月31日，美国副国务卿斯蒂芬?比根在美印战略伙伴关系论坛的线上研讨会上宣称，美国意图把印太防务关系正式化，将所谓“四国集团”整合成趋近于北约的组织。这意味着四国机制上升为外长对话机制之后，开始朝军事化的方向继续发展。

六、美国在落实战略收缩的同时，推动阿以和解取得技术性突破

2020年以来，美国持续调整中东政策。综合来看，美国的大中东政策延续了“遏制伊朗”和“扶植以色列”的并列主线。美国的战略目的是维持以色列的地区优势，全面遏制伊朗的地区影响。美国在大中东地区拉一派打一派的做法，从长远看只会埋下地缘竞争、民族矛盾和宗教仇恨的种子，而不可能带来真正可持续的和平。

一方面坚持对伊朗强硬，执行极限施压政策。2020年1月3日，伊朗军方重要人物苏莱曼尼于伊拉克遭美军暗杀式空袭，被炸身亡。美国不顾形象搞暗杀，激起国际舆论强烈批评。另一方面提出“中东和平新计划”，大力推动阿以和解。2020年初，美国与塔利班武装在卡塔尔首都多哈正式签署和平协议。2020年秋，美国先后推动阿联酋、巴林和苏丹与以色列实现关系正常化

七、拜登政府适度回归国际主义路线,寻求发挥美国主导作用

2020年底，美国《外交事务》杂志发表了候任总统拜登的署名文章。该文描述了特朗普政府执政四年造成破坏性影响，分析了当前美国面临的主要问题，给出了新政府拟定的解决问题之道。文章指出，“若我成为总统，我将立即采取措施复兴美国的民主和联盟体系，保护美国的经济前途，并再次让美国领导世界。现在不是恐惧的时候，而是要发挥我们的力量和大无畏精神的时候。”

早在奥巴马政府时期，美国就试图重塑美国的“领导地位”，希望最大限度地打造美国巧实力，以较低成本方式维持美国霸权，进而延长美国“单极时代”。然而，奥巴马政府让自由国际主义走过了头，引起保守主义的政治反弹。在民粹主义风潮中上台的特朗普政府，全面变更奥巴马的政策并收获了不少美国民众的支持。面对特朗普支持者的强大压力，拜登政府不会全面回到奥巴马时期。

八、展望未来，中美关系仍待破冰

近年来，在美国精英-媒体集团的恶意炒作下，中国（中共）被建构成“威胁美国生活方式的意识形态对手”。从近年来美国国会通过的“涉华”法案情况看，美国对华认知具有跨党派基础。这种对华不友好的政治氛围，还将持续影响拜登政府的对华政策。正如潘成鑫教授所言，“中国威胁论的话语作用不仅是开出遏制的药方，而且还强令它的执行”。

当然，与四年前特朗普政府上台时相比，拜登政府面对的国内外形势要严峻的多。奥巴马政府留给继任者的是经济上的繁荣，而特朗普政府留给继任者的是经济上的大衰退。迄今为止，美国新冠致死的人数已超过第二次世界大战时期阵亡人数。预计拜登政府的百日计划会以疫情防控为要，这大概也是促使其在外交领域休兵止战的一个重要因素。

总之，拜登政府上台后面临的首要任务是应对新冠疫情，致力于让元气大伤的经济社会恢复活力。在一段时期内，对外事务不会成为拜登政府的首要关注。预计美国会“选择性参与”国际事务，而不会全方位参与。受外交资源的限制，美国会在看得到收益的领域进行投入。在疫情控制、经济刺激、金融稳定、气候变化等问题上，美国新政府会加大投入并寻求国际合作。（注释略）

本文摘自谢伏瞻主编《中国社会科学院国际形势报告2021》社会科学文献出版社2021年3月版。