摘要:  治安管理处罚法中的教育与处罚相结合原则，蕴含着以人为本的价值取向，具有引导公安机关立足教育、保障人权和预防违法犯罪的功能，有助于确保治安管理的实效性，进而更好地实现维护社会治安秩序的目的。教育与处罚相结合原则的作用在立法和实践中的充分发挥，需要遵循治安管理处罚法的立法目的，厘清教育和处罚的功能取向及其局限，优化原则的实现手段。为了在《治安管理处罚法》中更好地体现教育与处罚相结合原则的实质要求，应当减少行政拘留的设定及降低其幅度，增加教育措施的实体与程序设定，并完善行政处罚告知和听证等与教育相关的程序性法律制度。

关键词:  治安管理处罚法；教育与处罚相结合原则；社会治安秩序；立法改善

引  言

良好的社会治安秩序不能仅依靠惩罚的威慑来实现，更需要公众的自觉维护。现行《治安管理处罚法》规定的教育与处罚相结合原则，为公安机关选择确保治安管理实效性的手段提供了指引，并适应了我国宪法有关人权保障和依法治国的要求。然而，鉴于学界对该原则的功能、教育和处罚的关系等的学理阐释不足，加之立法技术不成熟等原因，教育要求更多停留在伦理层面，实现装置匮乏，如治安管理处罚的种类和幅度的设定更为强调威慑、教育配套措施不足、程序性法律制度未能很好体现教育要求等。在实务中，该原则也未能充分发挥应有作用，突出表现为教育和处罚的适用比例失当，行政拘留的适用频率过高；许多通过教育即可以改正的案件，却以处罚结案；与教育相关的多项法律制度，未能充分体现教育功能等。从另外一个层面，公安机关若想积极推进教育与处罚相结合原则在实践中的应用，并有效降低执法风险，也需要理论和立法的有效指引。此外，2017年公布的《治安管理处罚法》（修订公开征求意见稿），对违反治安管理行为的界定、处罚种类和幅度的设定等都有较大调整，呈现出“惩罚”色彩显著增强的趋势，更需要改善教育与处罚相结合原则的理论阐述和立法设计。因此，本文通过梳理治安管理处罚法中教育与处罚相结合原则的法规范形态的历史变迁，结合该原则在立法和执法层面出现的诸多问题，探讨其在治安管理处罚法中的功能定位，明确该原则实现手段的选择优化路径，并提出教育与处罚相结合原则在《治安管理处罚法》中更好实现的立法改善建议。

一、教育与处罚相结合原则的法规范形态演变

教育与处罚相结合原则作为治安管理处罚法中的一项重要法律原则，在调整警察权与公民权的关系中发挥着不可替代的作用。“法律原则始终扎根于法律本身”[1]，通过梳理法律原则的历史形态变迁及发展规律，有助于更好地把握其在立法中的功能定位，进而提出符合时代需求的立法改善建议[2]。治安管理处罚法中教育与处罚相结合原则的法规范形态演变可以分为三个阶段，各自呈现出不同的面向。

（一）教育与处罚相结合原则的萌芽孕育阶段

全国人大常委会1957年通过的《治安管理处罚条例》，是新中国第一部治安管理处罚法。该条例的立法目的主要是为了进一步巩固政权、争取群众和维护社会治安秩序。《治安管理处罚条例》并未对教育和处罚的适用关系作出原则性的规定，但基于建国初期特殊的社会背景，该条例在立法设计上呈现出如下特点：（1）以1954年宪法为指引，在区分敌我矛盾的基础上，更倾向于用教育手段来预防和解决轻微的违反治安管理行为。1962年国务院起草的《城市治安管理工作细则》（试行草案）规定，“对于违反治安管理的人，应当实行教育多数，处罚少数的方针”，即体现了该条例的区分对待要求。（2）将“前置教育无效”作为对部分违反治安管理行为实施处罚的法定构成要件。如在处罚的适用前提中多次出现“不听劝阻的”“不听制止的”“经教育不改的”等要求，[1]体现出侧重先教育后处罚的理念，并据以实现争取和教育大多数群众的目的。（3）依据违反治安管理的主客观因素对违法行为人进行了区分，为更有针对性地实施教育或处罚提供了指引。如该条例第20条规定，对于确实不懂治安管理规则、自动坦白或者真诚认错的违法行为人，予以从轻或免除处罚。此外，该条例还规定了对未成年人“责令严加管教”的要求，并明确了劳动教养的对象，[2]为教育的实现提供了手段支持。

本阶段，立法上虽然并未规定教育与处罚相结合原则，教育和处罚的要求在一定意义上也是区分设定的，但教育的理念和手段在条文中已经多有体现，反映出治安管理处罚显著不同于刑罚的行政法属性，1957年《治安管理处罚条例》在事实上已经孕育了教育与处罚相结合原则。

（二）教育与处罚相结合原则的初步设定阶段

1986修订并于1987年施行的《治安管理处罚条例》首次明文规定了“教育与处罚相结合的原则”，并在立法设计上呈现出如下特点：（1）在教育与处罚相结合原则的法规范表述上，确定了“教育”优先于“处罚”的政策取向，突出了治安管理的教化要求。（2）将教育与处罚相结合原则的适用对象设定为“违反治安管理的人”，“教育”和“处罚”的适用对象具有同一性，表现出鲜明的“重点”思维。（3）设定了以消除矛盾、确保治安管理实效性为目的的“调解”等教育制度，[3]构成了公安机关实施教育的重要路径，标志着“教育”要求在治安管理处罚法中地位的提升。[4]（4）对未满14周岁的未成年人配置了“训诫”的教育措施，[5]丰富了公安机关实施教育的手段。1994年，全国人大常委会虽又对该条例作出修正，但总体上并无大的变化。

本阶段，在教育与处罚相结合原则的立法表述上虽然突出了教育优先于处罚的地位，但处罚要素在整体上却呈现出扩散态势，且将该原则的适用对象设定为“违反治安管理的人”，视野稍显狭隘，未能充分关注到法律实施的社会教育作用。此外，1986年《治安管理处罚条例》中虽然也多次出现了“不听劝阻的”“不听制止”“经公安机关通知不加改正的”等实施处罚的“前置教育无效”条件，进一步明确了教育与处罚相结合原则在治安管理处罚法中的重要地位，但出现频次相较1957年条例明显减少，其原因在于本阶段更为重视惩罚的威慑作用，力图为“保障社会主义现代化建设的顺利进行”提供良好的社会治安秩序。

（三）教育与处罚相结合原则的均衡调整阶段

2005年全国人大常委会通过的《治安管理处罚法》，在立法目的上体现出“平衡论”的色彩，在致力保护公民合法权益的同时，也注重保障公安机关依法履行治安管理职责。[6]该法对教育与处罚相结合原则的立法设计更为兼顾实体与程序，具体表现为：（1）重申了教育优先于处罚的政策取向。该法对1986年《治安管理处罚条例》中“教育与处罚相结合的原则”的承继，[7]显著不同于1996年《行政处罚法》中“处罚与教育相结合”原则的“处罚”优先取向，反映了治安管理处罚法特殊调整范围的必然要求。（2）突出了法律的社会教育功能。该法将教育与处罚相结合原则的适用范围由“违反治安管理的人”这一适用对象改为“办理治安案件”的过程，从而将案件当事人与其他参与人都纳为该原则的适用对象，显著扩大了原则的适用范围。（3）增设了强制性教育措施。如对部分涉黄涉赌人员设定了强制性教育措施，[8]以重塑违法行为人的规则和道德意识，有效预防潜在的违法犯罪。（4）引入了注重教育作用的程序性法律制度。在执法程序上规定了行政处罚告知、听证等制度，不仅有助于尊重相对人的知情权，也将普法和教育说服作为该法实施的内在要求。

需要指出的是，《治安管理处罚法》在立法技术上虽比1986年《治安管理处罚条例》更为成熟，但由于具体规定中存在的短板，导致教育色彩在某种程度上显著减弱，使教育的原则性要求缺乏足够的实现手段。例如：（1）对教育与处罚相结合原则的展开缺乏有效的程序性指引。“没有具体规定如何对违法者进行教育及在哪个过程中予以教育，教育与处罚只是一个倡导性的条款”。[3]（2）更为倚重于行政拘留的威慑作用。在对违反治安管理处罚的设定上，该法第三章“违法行为和处罚”部分的绝大多数条文中都设置了行政拘留，并将之作为最主要的处罚种类之一，意图通过增加违法成本而达到威慑的作用。（3）“前置教育无效”作为实施处罚法定构成要件的条文进一步减少。该法仅在第28条、第39条等条文中设定了“经有关主管部门指出后，拒不采取有效措施消除的”“经公安机关责令改正，拒不改正的”等处罚的适用前提，“处罚”的优先性显著上升。（4）程序性法律制度未能充分体现教育的要求。该法设定的行政处罚告知、听证等程序性法律制度，在条文设计上都更为侧重保障惩罚的效率，从而一定程度上偏离了教育的要求。此外，随着劳动教养制度和收容教育制度的废止，也为《治安管理处罚法》的修订提出了新的课题。由此，怎样均衡教育和处罚的关系，在立法层面如何更好地回应对违法行为人的教育需求，就成为《治安管理处罚法》修订中的重要问题。

二、教育与处罚相结合原则的功能界定

为了促进教育与处罚相结合原则在治安管理处罚法中立法设计的改善，更好地保障治安管理的实效性，需要在回溯警察行政设立目的的基础上，考察治安管理处罚法的立法目的侧重点，进而明确教育与处罚相结合原则的功能定位。

（一）警察行政的设立目的

警察行政的设立目的，对治安管理处罚法立法目的的设定具有决定作用，进而直接影响了教育与处罚相结合原则的功能定位。近代以来，作为一种针对社会内部的重要管治路径，警察行政被视为“内务行政中因欲维持公共之秩序以国家权力限制人民之自由之作用”[4]。如1908年清政府颁行《大清违警律》，以期实现“息祸患于未萌，期秩序之共守”的目的[5]。1915年，北洋政府将《大清违警律》改为《违警罚法》，不再把违警行为定性为罪，体现出立法者期望警察行政能够充分担负起教化社会的意图。国民政府1943年修订的《违警罚法》不仅降低了拘留幅度，也改语气严厉的训诫为申诫，其教化色彩更浓，故民国学者钱定宇对此评价道：“且违警罚之目的，已非复寻求报应，而含有积极指导及规正人民生活之用意，适可收劝导之效”[6]。

近代以来，以违警罚法为代表的警察行政，虽有扩大警察权、加强社会控制的发展趋势，但通过不断去除刑法术语、增加教育措施、降低惩罚强度等，展现出违警罚法在处罚对象、处罚理念上的独特性，体现出警察行政教化国民、维护社会治安秩序的意图。我国现行《人民警察法》第1条所规定的立法目的，也凸显了以警察行政维护社会治安秩序的优先考量，而其他子目的则处于相对次要地位。警察行政作为一种高权行政，主要表现为对公民自然自由的限制以及为了确保这种限制而采取的强制作用，并以警察命令为其基本手段。警察命令是为了实现维护社会治安秩序的目的，而对公民提出的作为、不作为或容忍的警察义务要求，主要包括两类：一类是针对具体情形直接下达的警察命令，如警察对个人下达的离开、改正、遵守秩序和安全的要求等；另一类则是以警察法规、通知、公告等规范性文件对不特定人所下达的警察命令，如警察规范设定的信息报告、禁止通行、不得喧哗等要求。若公众不服从警察命令所确定的警察义务，可以对之施以警察处罚、警察强制等确保警察行政实效性的手段。由此，警察行政的目的重在教育公众自觉维护社会治安秩序，而非片面地强调惩罚。

（二）治安管理处罚法的立法目的侧重点

警察处罚作为对警察行政违法进行制裁的行政处罚，显著不同于对刑事犯罪进行制裁的刑事处罚。警察行政违法是违反警察命令所确定警察义务的轻微违法行为，而刑事犯罪是应当受到刑罚制裁的严重违法行为，两者皆属于破坏社会秩序的违法行为，都应当受到一定的处罚。但是，刑事处罚更侧重对不容于社会的恶性违法（犯罪）者的惩罚，而警察处罚作为确保警察行政实效性的手段之一，更侧重公众对警察命令的服从，在满足警察行政的目的时，并非一定要施以警察处罚。

近代以来的违警罚法不仅呈现出较为强烈的“管制”思维，也展现了深厚的社会教化底蕴，特别是在处罚的性质、种类与幅度的变迁上，渐次揭示出行政法的基本属性。《治安管理处罚法》作为一种违警罚法，也应当遵循这种变迁的规律。《治安管理处罚法》第1条所设定的立法目的中，“维护社会治安秩序”“保障公共安全”侧重对公共利益的维护，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”注重对私权的保护，而“规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”则向治安管理处罚权的行使提出了规制和支持的要求。作为设定和规范治安管理处罚的专门立法，《治安管理处罚法》的立法目的理应更为侧重于维护社会治安秩序，这也是与我国台湾地区的“社会秩序维护法”仅将“维护公共秩序，确保社会安宁”作为立法目的是异曲同工的。《治安管理处罚法》的其他子目的虽然重要，但在该法中处于相对辅助的地位且主要是通过其他立法实现的，如“保障公共安全”“保护公民、法人和其他组织的合法权益”主要由刑法、民法或其他专门立法来实现，在《治安管理处罚法》中这两个子目的也可以被“维护社会治安秩序”所吸收；而对警察行政权的规范和保障在《治安管理处罚法》中也居于相对辅助的地位，主要是服务于其他子目的。

（三）教育与处罚相结合原则的功能定位

为了保障本法立法目的的实现，《治安管理处罚法》规定了人权保障、过罚相当、公开、公正、教育与处罚相结合等法律原则，而这些原则又构成了规制治安管理处罚权的法律原则体系。从法理上分析，法律原则可以分为实质法律原则和形式法律原则，实质法律原则为法律提供了道德的根据，而形式法律原则为实质法律原则的实现提供了路径的支持。两类法律原则都是基于共同体成员的基本道德责任而提出的道德准则，由此才能保障在现代法治观念中，将法律视为主张道德权威或正当权威的事业，而非简单地将其看作以暴力威胁为后盾的命令[7][7]。《治安管理处罚法》中的实质法律原则有公正、人权保障等，而过罚相当、公开、教育与处罚相结合等主要属于形式法律原则的范畴，用以调适实质法律原则的实现。其中，过罚相当原则主要用于规制行政处罚裁量权；公开原则主要用于规制治安管理处罚的实施程序；而公正原则、人权保障原则、教育与处罚相结合原则等，则涉及实体与程序、合法与合理等诸多调整领域。这些法律原则相互协调，不仅传达出《治安管理处罚法》的内在价值诉求，也共同致力于立法目的的实现。

“治安管理处罚法寻求‘自由与秩序’‘警察权与公民权’‘公共利益与个人自由’之间关系的平衡”[8]，以促进治安管理的法治化。如何通过均衡处罚权的行使和限制这对关系，以更好维护社会治安秩序，需要高超的立法技术，而教育与处罚相结合原则为此提供了一条重要的均衡路径。“法律原则是法律规则得以形成的价值基础，包含着规则背后的合理性，比规则更具有普遍性和包容性”[9]，治安管理处罚法对教育与处罚相结合原则的设置，传达出强烈的“以人为本”的价值取向，为治安调解、行政处罚告知、听证等含有教育成分的行政法制度的设定与实施提供了价值依托，并为其他法律原则的有机嵌入提供了过程性平台的支持。且法规范的刚性设定及其适用存在着难以避免的僵化弊端，加之无所不在的法律漏洞，需要法律原则的润滑与补足。仅依靠治安管理处罚法中处罚的设定与实施，无法很好满足执法人性化的要求，更难以确保治安管理的实效性，而教育与处罚相结合原则可以提供一种实施处罚的裁量空间与操作指引，为治安管理处罚法植入了人文关怀，有助于促进公民积极履行治安管理所确定的警察义务。因此，该原则具有立足教育，以更好地保障人权、预防违法犯罪的功能，从而有助于实现维护社会治安秩序的立法目的，最终达致法律效果和社会效果的有机统一。

三、教育与处罚相结合原则的实现手段及其选择优化

为了更好地确保治安管理的实效性，对教育和处罚相结合原则实现手段的选择，需要打破以惩罚为主的路径依赖，遵循比例原则的要求，善于运用更为柔性的手段。

（一）处罚并非确保治安管理实效性的优先手段

社会治安秩序的维护，需要多方主体的共同协力。治安管理作为一种重要的警察行政，是“公安机关运用行政手段，维护社会治安秩序，保障社会生活正常运行的行政管理活动”[10]。当公众不履行公安机关在治安管理中所确定的警察义务时，“便有必要确立直接或者间接地强制履行义务的手段，通过简易迅速的程序，确保行政的实效性”[11]。

确保治安管理实效性的手段是多样化的，包括强制、处罚、公布违法事实、劝告、教育等，它们各自拥有不同的功能并共同服务于警察行政的目的。在前述诸多手段中，处罚在道德上并非是优先的和唯一的选择，若对违法行为人仅施以处罚，会因看重惩罚产生的威慑效应，而忽视《治安管理处罚法》设定的维护社会治安秩序这一立法目的的本质要求，难以处理好立法目的、实现手段及其功能的关系，这不仅不利于维护社会治安秩序，也容易激化社会矛盾。公安机关应当在目的导向下，拥有更为广阔的行政法视野，从行政法的工具库中选择能够更好实现立法目的的手段。且治安管理处罚的实施也应当尊重和保障人权，不得偏向立法目的之外的其他目的。因此，《治安管理处罚法》的修订，应当打破处罚是确保治安管理实效性的优先手段的偏在认知，在人权保障思维的指引下，将成本效益分析、比例原则等作为选择评价工具，注重综合运用多种手段或选择更符合公益的某一手段，以更好地实现维护社会治安秩序的目的。

（二）教育和处罚的不同功能取向及其局限

作为确保行政实效性的两种不同手段，教育和处罚具有不同的功能取向，并各自具有内在的局限性。

其一，教育作为一种确保治安管理实效性的手段，“最终目的是为了法律效益和社会效益的最大化”[12]。首先，教育具有预防违法犯罪的功能。“实现预防功能最基本、最重要的手段便是教育”[13]，教育通过法治信息的输入和普及，有助于增强违法行为人和社会公众的法治意识，自觉服从治安管理，从而有效地预防或降低违反治安管理行为的发生。其次，教育是治安案件办理中“人权保障”的必然选择。《治安管理处罚法》设置了一些带有很强教育色彩的处罚种类，如警告、罚款等，在条文中还有从轻、减轻和免除处罚的量罚规定，它们起到了保障人权和削弱惩罚强度的作用，并为违法行为人提供了自我改善的机会。再次，教育是维系警民关系的良好手段。教育在执法实践中能够起到润滑剂的作用，有助于更好地推进治安管理工作的开展。然而，教育手段也具有明显的局限性。首先，鉴于“治安管理调整的社会关系具有复杂性和危险性，需要以国家强制力为后盾保障实施”[14]。其次，依照功利主义的学说，追求快乐和避免痛苦是人类行为的深层次动机与目的，“从人们求乐避苦的本性出发，惩罚并不是法律制定的最终目的，立法者通过制定惩罚措施，使人们相信违反法律招致的痛苦远远大于快乐”[15]，若对违法行为人仅施加教育，易使其产生违法不会受到惩罚的预期，这无疑是对违法行为的放纵。再次，对于某些违法行为人，教育是难以起到作用的，需要通过实施惩罚来表达国家立场与实现因果报应。

其二，处罚作为确保治安管理实效性的手段之一，具有行政制裁、心理补偿和警示教育的功能。首先，法律以惩罚性后果为后盾而区别于道德，处罚通过对违法行为人权利义务的实质性改变而发挥行政制裁的基础性功能，从而达到维护社会秩序、伸张正义的目的。其次，被侵害人通过对违法行为人受到惩罚的确认，心理上可以获得一定程度的抚慰；违法行为是对公共秩序的侵犯，对违法行为人施加惩罚也是对守法公众的一种心理补偿。再次，处罚是一种警示教育，必然会对其他人产生威慑效应，促使公众基于畏惧而改善未来的行为，从而构成对公众产生教育效应的基本路径。然而，基于处罚的威慑存在着固有的缺陷，难以使公众自觉遵从法律，距“良法善治”的要求尚远。这种因恐惧而产生的教育效果，同教育与处罚相结合原则中的“教育”要求在本质上也是有区别的，后者更为侧重在个案中对教育手段的强调，并非简单地追求因果报应。过于强调惩罚的威慑效果，则教育与处罚相结合原则在个案中的适用就会有意或无意地被屏蔽。

综上，应当更为重视教育与处罚相结合原则在个案中的导引功能，解决立法设计上更为倚重惩罚、缺失教育措施等问题，进而激发执法人员的教育促进意识、增加执法中教育措施的适用频率，充分发挥教育和处罚两种手段的优势，以更好实现《治安管理处罚法》的立法目的。

（三）教育和处罚相结合原则实现手段的选择优化

现行《治安管理处罚法》以“维护社会治安秩序”为其立法目的侧重点，而惩罚及其警示作用并非最终目的。但是，由于立法上存在的一些缺陷，导致有些公安机关将教育和处罚的关系单一化处理，更为强调处罚的报应、威慑作用，而忽略了柔性执法方式的应用，从而偏离了立法目的，违背了比例原则的要求。根据行政法上的比例原则，在选择教育与处罚相结合原则的实现手段时，应当遵循如下判断路径：

其一，选择的手段应当能够实现立法目的。“教育”和“处罚”是治安案件办理中的两种基本手段，具有相互独立性，进而可以组合为教育、教育和处罚、以及处罚三种选择。实现手段的选择应当围绕治安管理处罚法的立法目的侧重点进行，而非基于考核、业绩要求、部门利, 益等非法定目的。若过于倚重行政拘留等处罚手段，虽然会产生威慑作用，但未必能启发违法行为人向善的心灵。且处罚对于许多冲动型违法是不起作用的，加之违法行为的产生原因复杂，绝非是仅通过惩罚所产生的威慑作用即能完全预防的[16]，也即选择的手段有可能偏离治安管理处罚法的立法目的。

其二，选择的手段应当遵循最小侵害的要求，若通过教育手段就能够实现立法目的的，即不得选择处罚手段；若用较轻的处罚手段能够实现立法目的的，即不得选择较重的处罚手段。对于违法情节显著轻微的情形，不宜或依法不得施加处罚，应当优先选择教育手段来保障立法目的的实现。对于应予处罚的情形，也应当以过程论的思维，并辅以教育的手段，使违法行为人明了其行为的危害性与过错，以确保治安管理的实效性。

其三，选择的手段应当遵循利益衡量的要求。处罚具有滞后性与负效应性，可能会影响被处罚者的工作、生活，乃至导致其走向社会的反面，而教育则具有前瞻性和正效应性，二者在特性上相互补充，在功能上相互配合，应当共同作为治安管理实效性的确保手段，以更好服务于立法目的的实现。处罚虽然具有一定的教育功能，却远远达不到教育手段在预防违法犯罪功能上的效果。因此，应当将教育作为一种更为基础的确保治安管理实效性的手段，将之贯穿于治安案件办理的全过程，并将处罚作为一种辅助性手段，以促进执法效益的提升。

四、教育与处罚相结合原则实现的立法改善路径

教育与处罚相结合原则在《治安管理处罚法》中更好实现的立法改善，应当以该法的立法目的为导向，纠正过于注重惩罚的报应和威慑作用的传统路径依赖，调整《治安管理处罚法》中处罚及执行的设定，增加兼顾实体与程序的教育措施，并完善行政处罚告知、听证等与教育相关的程序性法律制度。

（一）调整治安管理处罚及执行的设定

从整体上看，现行《治安管理处罚法》存在着行政拘留的设定过多和惩罚强度较高，以及罚款及其执行的设定与教育目的不匹配等问题，应当合理调整治安管理处罚及执行的设定，以更加突出教育的作用。

其一，减少行政拘留的设定，降低行政拘留的幅度。行政拘留作为一种最严厉的行政处罚，主要适用于严重违反治安管理且警告、罚款等难以达到惩罚目的的情形，对行政拘留的设定应保持谨慎的态度。如《大清违警律》设定了与刑律中“拘役”相似的拘留处罚，当时参与立法的钱定宇十分赞同降低拘留幅度，认为“违警事属轻微，因此降低罚期，有利于使违警人‘勇于悛过，免导前衍'；而拘留期间过长则易使违警人自暴自弃，‘殊失拘留原意'”[17]。现行《治安管理处罚法》第三章全部条文的94%都设定了该种处罚，其中，可直接适用行政拘留（即单处和选处）占处罚总项的66%[18]；且行政拘留单处最高为15日，并处最高为20日，处罚幅度相对较重。行政拘留大规模占据《治安管理处罚法》的立法条文，虽然有其客观原因，但在一定意义上背离了《治安管理处罚法》的立法目的，并不利于确保治安管理的实效性。相较于《治安管理处罚法》，德国《违反社会秩序法》和我国台湾地区“社会秩序维护法”对拘留的设定就格外谨慎。如台湾地区“社会秩序法维护法”含有拘留的条文不足一半，且拘留期限为“一日以上，三日以下；遇有依法加重时，合计不得逾五日”，惩罚强度远低于《治安管理处罚法》。德国《违反社会秩序法》并未将拘留作为其法定处罚种类，可见该国立法者在涉及基本权利限制时的谨慎态度。因此，应当回溯《治安管理处罚法》的立法目的，充分借鉴国（境）外违警罚法的立法实践，重新考量行政拘留作为治安管理处罚方式的正当性问题；或退而求其次，减少行政拘留的设定、降低行政拘留的幅度，回归治安管理处罚法的教育大众、保障人权和预防违法犯罪的功能，使教育与处罚相结合原则在法规范中得以充分体现。

其二，健全罚款执行的配套措施，切实发挥罚款的教育功能。《治安管理处罚法》虽然将罚款作为主要的处罚种类，却并未考虑被处罚人无法支付罚款的情形，实务中许多情况下对罚款的执行是不了了之的，达不到的立法目的。而德国的《违反社会秩序法》和我国台湾地区的“社会秩序维护法”均规定了罚款分期支付以及逾期不支付的执行措施，值得借鉴。如我国台湾地区“社会秩序维护法”第20条规定了对“罚锾逾期不纳完者”易科拘留的执行措施；德国《违反社会秩序法》除了罚款易科拘留之外，还规定了对青少年和未成年人罚款易科其他义务的执行方式，从而形成了以教育、预防为主的操作指向，有助于违法行为人重新建立规则意识。而我国《行政处罚法》第52条虽然规定允许被处罚人暂缓或分期缴付罚款，但该执行措施在实践中并不多见。因此，《治安管理处罚法》的修订可以借鉴我国台湾地区和德国的有关规定，将难以执行的罚款易科为拘留或社会服务等执行措施，充分实现对违法行为人的教育作用。

（二）增加教育措施的实体与程序设定

“实施惩罚，不是为了消除罪行，而是为了改造（实际的或潜在的）罪犯；惩罚应伴有某种教养措施”[19]。《治安管理处罚法》的修改，也应当遵循这一原理。

其一，增加“前置教育无效”作为实施处罚的法定构成要件。关于“前置教育无效”作为实施处罚法定构成要件的设定，现行《治安管理处罚法》与1957年《治安管理处罚条例》相比是十分匮乏的，由此导致治安案件办理更为偏重于惩罚对社会的威慑效应，而忽视了治安管理的教化功能，使违法行为人的改正行为在法律上没有积极评价意义，也容易引发新的社会矛盾。因此，应当充分吸取1957年《治安管理处罚条例》的立法经验，对于那些通过改正即可恢复社会常态的违反治安管理行为，增加“前置教育无效”这一法定构成要件，充分发挥治安案件办理的社会教化功能，促进违法行为人提升对社会规则的认知度和遵从度，给予其改正和向善的机会，而非仅以实施处罚的方式给违法行为人贴上负面标签。治安管理处罚的实施，应当以教育为主、处罚为辅，这不仅有利于节约执法和司法资源，也有利于从整体上保障良好的社会治安秩序。即使是不得不对违法行为人施以处罚，也宜将教育设定为处罚前的必经程序，以有助于确保治安管理的实效性。

其二，对不执行行政拘留的特殊人群增设后续教育措施。《治安管理处罚法》对一些特殊人群规定了不执行行政拘留的“特殊照顾”，[9]是考虑到其年龄、身体等方面的客观情况而给予的人道处遇，而非因其行为的性质和主观恶性较小。这既不同于从轻、减轻的量罚设定，也不同于无实质不利影响的不予处罚设定。“实务中拘留所对‘特殊人群'不予收拘，公安机关办案人员通常的做法是当面口头予以训诫，放入社会了事，使这些‘特殊人群'置于完全不管的状态”[20]，容易使被处罚人意识不到违法之处，增加了违法行为的复发率。因此，立法应当对特殊人群设定必要的后续教育措施，以激发其生成有益而高尚的情感，从而实现预防违法犯罪的目的。教育措施的具体形式是多样化的，如可以与家庭、单位等共同实施帮教活动；或者引进社区矫治制度，为对特殊人群进行思想、心理和行为上的矫治提供立法依据。[21]

其三，将训诫设定为一种教育措施。民国学者汪文玑认为，“训诫者，训饬之谓；盖冀以教导之方法，感化其顽劣之恶性也”。依据1928年国民政府《违警罚法》第20条的规定，训诫仅适用于自首的人[10]，但汪文玑指出，“本法虽无明文，在事实上及利益解释上，余意亦得以训诫行之也”[22]，也即训诫的适用范围不宜受到法条的限制，该观点对于《治安管理处罚法》的修订具有重要的借鉴意义。为了更好地均衡公益与私益，《治安管理处罚法》应当将训诫设定为一种不同于“警告”的教育措施而非行政处罚。且训诫的适用范围更广，无论违法行为人是否被处罚，都能够施以训诫。对某些本可施以处罚，但通过训诫即可实现立法目的的违法行为人，也可以采用训诫结案，使其明白过错，并给予其改正的机会。需要强调的是，训诫不论是通过书面还是口头形式实施，都不具有处罚的性质，其他公安机关也不宜对被训诫人再行处罚，但训诫可以作为有违反治安管理的前科记录，若再有同类违法行为，可将之作为从重处罚的理由。

（三）完善与教育相关的程序性法律制度

《治安管理处罚法》中的行政处罚告知、听证等程序性法律制度，都是承载教育与处罚相结合原则的过程性装置。应当重视并改善这些制度中所蕴含的警民互动要求，以更好体现制度的教育功能。

其一，行政处罚告知作为一种注重实现民主价值的行政法制度，在行政程序法上具有重要的进步意义，但现行立法的制度设定却存在着注重惩罚效率的导向，偏离了教育与处罚相结合原则的本质要求。根据《治安管理处罚法》第94条第1款的规定，公安机关对违法行为人只需告知“作出治安管理处罚的事实、理由及依据”，及其“依法享有的权利”。其中，前一项告知属于说明理由的制度范畴，但该项告知却并未包含拟作出的处罚决定，导致被告知人无法知晓拟定的实体权利义务变更，也即对理由的说明是缺乏依托的，致使该项告知容易成为一种象征性的程序要求。而后一项告知是为了保障被告知人所享有的“有权陈述和申辩”的知情权，但基于前一项告知内容中存在的缺陷，易使被告知人难以充分行使其陈述权和申辩权，进而后期的“充分听取”“复核”和“采纳”等环节的实效性也会存疑。因此，应当充分认识到现行行政处罚告知制度存在的问题，在立法上将拟处罚决定设定为告知内容，以增强说服和教育效果。

其二，听证制度作为一种确保程序民主的行政法制度，其适用范围同样存在难以实现教育功能的问题。根据《治安管理处罚法》第98条的规定，听证的范围仅为吊销许可证、2000元以上罚款，而限制人身自由的行政拘留则并未纳入听证的范围，这种立法设定明显不符合人权保障和教育的要求，是对行政效率的过度倾斜。根据《行政处罚法》对行政处罚的设定要求，限制公民人身自由的行政处罚只能由法律设定，而对于吊销许可证、罚款等处罚种类则并未适用法律保留原则，部门规章和地方政府规章均可以设定一定数额的罚款，[11]这与听证范围的设定形成了鲜明的反差。相比于剥夺营业资格的吊销许可证，以及剥夺财产权的2000元以上罚款，行政拘留涉及公民更为核心的基本权利，应当施以更为充分的程序规制。将行政拘留排斥于听证的范围之外，虽然有助于提升办案效率和增强威慑效果，但却偏离了教育的要求。因此，应当将（至少是一定日期的）行政拘留纳入听证的范围，以更好实现听证的法治教育功能。当然，为了平衡公正与效率两种价值，降低行政成本，可以对听证程序予以适度简化。

结  语

当前，我国正处于推进国家治理体系与治理能力现代化建设的进程中，需要由良好法治保障的社会治安秩序。如何更为有效地在治安管理处罚法中体现教育与处罚相结合原则的实质要求，是在治安管理领域实现良法善治的重要条件。《治安管理处罚法》作为一部确保治安管理实效性的专门立法，与公众的日常生活密切相关，对该法的立法技术以及相关条文的设置应当有着更高的要求。法律通过法律原则将其所要表达的立法理念与价值取向贯穿于整部法律，教育与处罚相结合原则作为《治安管理处罚法》中的重要法律原则，在该法的制定与实施中具有基础性的作用，并为该法立法目的的实现提供了方法性的指引。应当正确把握教育与处罚相结合原则在治安管理处罚法中的功能定位，厘清教育和处罚两种手段的关系及各自优势短板，更为重视教育的作用，直面现行立法中存在的问题以及执法困境，对《治安管理处罚法》进行合理的立法完善，以更好地维护社会治安秩序。

注释:

【参 考 文 献】

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[22]汪文玑.现行违警罚法释义[M].北京:商务印书馆,2016:25.

【注释】

[1] 《治安管理处罚条例》（1957年）第6、7条等。

[2] 《治安管理处罚条例》（1957年）第30条。

[3] 《治安管理处罚条例》（1986年）第5条。

[4] 1987年公布的《公安部关于执行<治安管理处罚条例>若干问题的解释》要求，“对于是否调解处理，应当从实际出发，以能够达到教育双方，消除矛盾，不再继续违反治安管理为目的”。

[5] 《治安管理处罚条例》（1986年）第9条。

[6] 《治安管理处罚法》第1条。

[7] 《治安管理处罚法》第5条第3款。

[8] 《治安管理处罚法》第76条。

[9] 《治安管理处罚法》第21条。

[10] 《违警罚法》（1928年）第20条规定：“违警者，于发觉以前，向公安局所自首者，得减本罚四分之一，或二分之一处罚，或以训诫行之，但本法别有规定者，不在此限。向被害人自首，经公安局所审讯者亦同。”

[11] 《行政处罚法》第9-13条。

作者简介：史全增（1980— ），男，中国人民公安大学法学院副教授，博士研究生导师，兼任中国人民大学比较行政法研究所研究员，法学博士； 孙文夕（1994— ），女，中国人民公安大学治安学院2018级硕士研究生。

文章来源：《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2020年第6期