农村经济体制的巨变
1978年12月党的十一届三中全会召开后，中国农村实行了以“家庭联产承包责任制”为主要内容的农村经济体制改革。改革首先是从安徽、四川开始的。1977年中共安徽省委在万里同志的主持下制定了《关于当前农村经济政策几个问题的决定》即后来人们通常所说的“农村六条”并于11月下旬下发到全省执行。同年四川省委制定并下发了《关于目前农村经济改革的几个主要问题的规定》，简称“十二条”。中国农村改革也从此拉开了序幕。《人民日报》于1978年2月3 日和6月13日，分别对安徽和四川农村经济改革的情况和上述两个文件作了突出报导并给予支持。就在这一年，内蒙、广东、甘肃等地区也采取了积极措施，冲破了在农业生产上“左”的禁区，使得农业生产获得了发展。安徽、四川、广东、甘肃等省所实行的新的农业政策带动了全国各地对农业政策的调整，并使1978年大部分地区的农业生产得到复苏。
1978年12月十一届三中全会原则通过的《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》和《农村人民公社工作条例（试行草案）》两个文件的下发和试行，受到农村广大干部、群众的热烈欢迎。根据这两个文件，以“包干到户、包产到户”（以下简称“双包”）为主要内容的各种形式的责任制，在全国很快推广开来。但是，由于文件对包产到户的明文限制又束缚了各地农民改革的手脚。同时在全国引起了一场大辩论。1979年3月15日，《人民日报》发表了“一个机关干部的来信”，认为包产到组就是解散社会主义集体经济，是大倒退。当时全国已有1/3的社队实行了包产到组。到1979年，于4月、9月中共中央又先后发出的《关于农村工作问题座谈会纪要》、《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》等文件中，都明文指出“不许包产到户，一律不能分田单干。”或“不要分田单干”。所以到1980年1月虽然全国农业生产队中实行各种形式的生产责任制的已占到84.7%，但是实行家庭联产承包责任制即“双包”的还不到1％。只有安徽省到1979年底实行包产到户的生产队已占到10%.
由于实行“双包”显著增产的事实，加上党的解放思想、实事求是的思想路线巨大影响，到1980年春，在一些经济落后的地区和边远地区“双包”推广、发展较快。1982年1月，中共中央1号文件批转的《全国农村工作会议纪要》中，第一次明确肯定了“双包”的社会主义性质，指出：“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组等等，都是社会主义集体经济的生产责任制“（《三中全会以来重要文献选编》下，人民出版社1982年版，第995页）。从而消除了一些人对包干到户的误解和顾虑。纪要特别指出：它是建立在土地公有基础上的，农户和集体保持承包关系，由集体统一管理和使用土地……，有一定的公共提留，统一安排军烈属、五保户、困难户的生活，有的还在统一规划下进行农田基础建设。所以不同于合作化以前的、小私有的个体经济，而是社会主义的组成部分。包产到户的实行很快就体现出其优越性并受到广大农民的欢迎。
到1983年1月，中共中央在1号文件《当前农村经济政策的若干问题》中，更是称赞了以“双包”为主要形式的联产承包制“是在党的领导下我国农民的伟大创造”（《十二大以来重要文献选编》上，1986年版，第253页）。联产承包制扩大了农民的自主权，发挥了小规模经营的长处，克服了管理过分集中、劳动“大呼隆”和平均主义等弊病，使生产力能更好地发挥作用。从而使包产、包干到户进一步推广和普及，到1983年末，全国农村实行联产承包责任制的生产队已占到99.5%，其中包干到户的生产队则占到97.8%。至此，家庭联产承包责任制进入到一个稳定和完善阶段。而这一变化的实质是，在土地集体所有制不变的情况下，把土地的经营权还给了农民，农民在承包的土地上又有了生产的自主权。这是非常艰难的一步、一大步。有的人说它是倒退，是从社会主义的集体经济倒退回单干了。但广大农民认为是在前进，因为它调动了“8亿农民”的生产积极性、促进了生产、推动了社会的前进。可惜，这一步并“不彻底”，因为并没有把土改后农民得到的土地所有权也还给农民。是否实现土地私有，也成了当前农村进一步深化改革的一个争论焦点。但是必须指出，直到今天，在有一些地区的农村，并没有采取土地承包制的作法，仍然坚持着统一经营的集体经济。如江苏江阴市的华西村，河南新乡市的刘庄，河南漯河市的南街村，山东蓬莱市的长岛等等。在这些地方经济的发展也取得了引人注目的成就。这也说明应该允许在改革中采取不同的模式，允许不同的实验和做法，允许不同的意见存在。实践是检验真理的唯一标准。历史将最终作出评判。
“乡政村治”政治模式的形成
“乡政村治”，“乡政”指的是乡一级政权（包括镇政权），是国家依法设在农村最基层一级的政权组织；“村治”指的是村民委员会，是农村基层的群众性自治组织。乡镇政权和村民委员会的结合，形成了当前有中国特色的农村基层的一种新的政治格局或政治模式。
在1983年以前，我国农村的政治格局是人民公社模式是三级所有、队为基础的一种模式，是党政不分、政企合一的模式，是以行政手段指挥生产、以经济组织形式代替政权组织形式的模式。这种模式从1958年沿用至1983年，并被实践证明是失败的。它的根本错误在于把农民管得太死，把农民的自主权利几乎剥夺殆尽，它是对社会主义民主的一种严重的扭曲，其结果是极大地压抑了农民生产的积极性和主动性，极大地束缚了生产力的发展，从而导致生产下降，生活贫困，所以要改革。农村的改革是从经济体制开始的，即从实行土地联产承包责任制开始的。经济体制的这一变化必然要求政治体制与之相适应，不能再沿用“人民公社”模式来管理了，必须找到一种新的政治模式来代替。如是，在1982年12月，五届全国人民代表大会第五次会议通过的新宪法第95条规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。1983年10月，中共中央、国务院又根据这一规定，发布了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，正是根据这一通知在全国农村重新恢复了乡政府，召开了乡人民代表大会，恢复了乡镇政权建制。1982年宪法第111条又规定：“城市和农村按居民住居地设立的居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织。”根据这一规定，1987年11月第六届全国人民代表大会常务委员会第23次会议又通过了《村民委员会组织法（试行）》，并于1988年6月1日开始试行，于是在全国农村基层普遍地建立了村民委员会。从而用“乡政村治”的新的政治模式代替了人民公社“公社、大队、生产队”三级管理的模式。
新的乡和村组织形式，表面上看好像又恢复到人民公社以前的模式了。因为土地改革以后，人民公社以前，我国农村也有乡镇政府，也有村，形式和称谓上是一样的。但是，1983年以来，不是乡与村简单的恢复。一是乡镇政府已由乡镇长负责制代替了过去的委员制，二是村已经实行基层群众性自治，村民委员会则是农村基层的自治组织，而过去的村是乡镇政权的一部分，是乡镇政府的派出机构并受其领导，是行政性的，叫行政村，一切听乡镇政府的指挥。现在则不然，乡村之间是指导与被指导的关系。所以，不是恢复到了人民公社以前，而是有了新的发展，是农村基层政权和村民自治组织的结合，并成为今天农村的基本政治模式。现在，我们就是通过乡镇政权和村民委员会来治理农村的。只要我们把约4万多个乡镇政权建设好了，把约70多万个村民委员会完善了，那么农村的稳定、发展，乃至整个社会的稳定与发展就有了组织保证，我们就可以立于不败之地（近年来农村又对乡、村规模进行着调整，其数目将有新的变化）。
“乡政村治”是有中国特色的农村政治模式，是新时期找到的治理农村的最好的政治模式。决不能再倒退到“公社”模式去，倒退是没有出路的，也是“8亿农民”所不答应的。只有前进，坚持把乡镇政权建设好，把村民自治搞好，才能把农村的事情办好。
（一）、乡镇政权的地位与特征
按宪法规定，乡镇政权乃是县以下的我国农村基层政权。目前除宪法规定的县管乡、镇，还存在市（不设区的市）或区（指设区的市辖区）管乡、镇的体制。另外，根据宪法第96条关于“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”与第105条关于“地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关，是地方各级行政机关”的规定，乡、民族乡、镇设人民代表大会和人民政府。因此，乡镇政权主要是由乡、镇人民代表大会和乡、镇人民政府两大部分组成。
与县、市以上的地方政权相比较，乡镇政权具有如下特征：
1.政权机构设置不同。农村基层政权主要由权力机关——乡、镇人民代表大会和行政机关——乡、镇人民政府两个部分组成。它不设司法机关，即不包括审判机关（法院）和检察机关，设在乡、镇的法庭乃是县法院的派出机构；县检察院在乡、镇一般未设派出机构，乡、镇公安派出所逮捕人犯直接由县检察院审批。
2.权力机构职权的行使不同。根据《地方组织法》规定，乡、镇人民代表大会不设常设机构，所以乡镇人民代表大会履行职权的主要活动方式和基本条件就是召开乡镇人民代表大会会议，只有开好乡、镇人民代表大会会议才能真正发挥农村基层国家权力机关的作用。
3.行政机构的组成和地位不同。乡、镇人民政府，在乡、镇长之下，一般不设科、局、委、办等二级机构，除了政府办公室之外，只设若干乡镇助理员。在机构设置上不要求与上面对口。也就是说政府的工作，在助理员的协助下，由乡、镇长直接管理。另外，由于在乡镇政权中既没有人大常设机构，又没有司法机构，这就决定了乡镇政府在农村基层政权中的突出地位和作用。特别是在乡、个镇人民代表大会一年只开一次会议，每次会议只开1-2天的情况下，乡、镇人民政府的状况在整个农村基层政权中至关重要。
4.对辖区的行政管理不同。省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为它的派出机关；县、自治县的人民政府在必要的时候经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机构。而乡、镇人民政府之下一般不设派出机关，即在乡、镇与村之间一般不设层次。乡、镇政府对辖区的各种行政事务直接行使管理权。精简、效能和直接管理的原则乃是乡、镇政权最基本的特征。
与城市基层政权（指市辖区和不设区的市一级政权）比较，其共同点是都属于国家政权体系的基础部分；其区别除表现在农村与城市的自然形态的差别外，主要是在行政地位上。城市基层政权较农村基层政权地位高，其机构设置一般与县相同。其级别差别也较大，如直辖市下所设的区属地级、经济单列市下所设的区属准地级、一般市下所设区属县级。有的不设区的市和市辖区还管辖若干乡镇，如湖北省武汉市洪山区就管辖了和平乡等6个乡、镇。
上述特征主要上根据《宪法》和《地方人大和地方政府组织法》来看的。然而，这些年来，各地情况在改革的实践中已发生了变化。这些变化主要表现在：
1.全国各地区这些年来都先后设置了乡镇人民代表大会主席团常务主席之类的办事机构，有的还配备了秘书和办事员。但是它不具有县以上的人大常设机构类似的权力，也未能起到县以上一级人大常设机构的作用。
2.全国各地区的乡、镇人民政府在实际上已改变了原来的助理员制（虽然有的还保持着助理员名号）。有的省如山东，乡镇政府内普遍设置了委、办、站；有的省如湖北，乡镇政府内普遍设置了办、委；有的地区，如浙江省松阳县枫枰乡则试行了机关分股制。总之，都在乡镇长之下设置了二级机构，乡、镇长通过这些二级机构对各条战线和各个部门的工作实行间接归口管理。这些变化的结果是乡镇干部编制进一步扩大。现在一个乡镇再也不是十几个助理员了，干部人数一般都在100人以上。
3.全国各地区，在乡镇之下也设置了一个“层次”或派出机构，这个层次一般叫管理区。乡镇政府对辖区的各项事务已不再是直接行使管理权。
这些变化同时也提出了一些值得思考和探讨的问题，这就是：为了坚持效能、精简、直接管理的原则，如何进一步深化乡镇政权改革？随着农村经济的发展、改革的深化，乡镇人民政府是否必须设置二级机构，完全改变原来的助理员制？县以下的层次区划，根据建国以来多次反复的经验教训究竟几级为宜？实行撤区并乡以后，乡镇与村之间是否需要设一个中间层次？这些既是当前急需解决的理论与实际问题，又是牵涉到宪法、地方政府组织法的法律问题。
在谈到新中国农村基层政权的特征时，还应该看到现行的乡镇体制与旧中国的乡镇体制的本质区别：它已由原来压迫劳动农民群众的工具变成了为人民服务的工具，而且在整个行政活动中，社会事务占有相当大的比重，具有行政体制与社会保障体制合一的特点。
上面是从乡、镇的政治属性和行政管理的角度，从我国政权的行政区划来看的。但是，广义上的乡、镇又是一个复合概念，它既包括政治属性，又包括自然属性，是由乡村和集镇两个词组成，因此也包括这两个方面的地域。乡村指的是生产结构以农业为主、人口分布比较分散的广大地区，是指乡民聚居的一个一个村民点或自然村落，有村庄、弯子、屯等不同称谓的乡村社区，一般叫农村。集镇由乡村孕育、进而在集市的基础上发展起来的，是指以乡村为经济依托、居住人口比较集中、非农业人口比重大、商品经济较发达、交通较便利的区域社会经济活动中心。我们讲的镇政权乃是指的建制镇，它是在集镇发展的基础上建立起来的，但又不同于一般集镇。我们通常说的小城镇则是指县城、建制镇和乡政府所在地的集镇及工矿点、卫星城的统称。从1955年6月和1963年3月中央颁布和经过调整设立的建制镇的条件看，当时是把镇作为城市的一个层次，把镇与乡作为划分城乡界限的标志。至1984年，中共中央1号文件又把原来的社队企业和镇办企业统称为“乡镇企业”。这样就在概念上开始突破了原来的乡和镇的界限，明确了镇是农村的中心。当然就镇的地位和作用而言，它介于城乡之间，既是城市带动农村的前沿阵地，又是沟通城乡联系、促进城乡结合的桥梁和纽带。今后，随着乡村的进步和城镇发展的趋势，传统“农村”概念也必将发生变化。根据1986年9月26日中共中央和国务院第22 号文件关于“凡是设了镇政府的地方，就不再设乡政府”的规定，现在建制镇的辖区已从原来的小城镇扩大到包括相当部分农村社区，形成“镇代乡管村”的体制。同时，近年来随着乡镇企业和农村商品经济的迅速发展，乡政府所在的集镇不断扩大，乡与镇的差别也越来越小。
（二）、“村治”——乡政的基石
“乡政村治”作为治理乡村过程中形成的一种新的政治模式，是我国社会主义的上层建筑活动并同为社会主义经济基础服务。乡政以国家强制力为后盾，具有高度的行政性和一定的集权性；村治则以村规民约、村民舆论为后盾，具有高度的自治性和民主性。就村治对乡政的作用而言，村治是乡政的基石。“乡政村治”就是中国特色的农村政治。
在中国历史上，任何剥削阶级的国家政权，都有着高度集权的烙印。即便是在这样的集权政治之下，乡村政治也总是或多或少地带有“亲民”或“民治”的特征。在农村最基层，朝廷一般不直接委派行政官员，而是在村民中物色“代表人物”充任村治首领。村的名号，也一度为里、保等所取代。但无论何时，相当于今天的乡和相当于今天的村的层级总是存在的，而村治，始终是乡政的基础。自秦汉以来，县以下基层组织的设置虽各有不同，但乡总不是“空中楼阁”。乡政与村治总是互相依托。近现代，集权体制受到资产阶级民主思想特别是新民主主义思想的冲击，自治的名词普遍采用了，乡政村治毕竟都向民主化前进了一步。但不管是民主还是集权，乡政村治的依存关系是不变的。北洋军政府在山西、云南、浙江实行过“村本政治”又称“村治”。新民主主义革命时期，国民党统治区在实行区村制、区乡保甲制的同时也实行过村治，曾规定“以聚居同一村庄，独自成立自治团体者成为村”；革命根据地和解放区多实行区乡村制。可见无论是革命的还是反革命的“乡政”，均必须以村治为依托。
在社会主义新中国，乡（镇）政权是以工农联盟为基础的人民民主专政国家的农村基层政权，乡政尽管方式行政化，但在根本上保证的是人民的民主权力；至于村治，不但内容上是民主的，而且形式上也逐步走向实行直接民主的村民自治。新中国乡政村治的结合已具有全新的基础。但尽管如此，二者的差异仍然存在，前者着重维护全体人民群众的共同利益，后者则着重维护社区内乡民的局部利益。二者的区别与联系决定了二者都具有国家利益与乡民利益、社会利益与社区利益、整体利益与局部利益的协调功能，而且村治的这种协调功能更为直接。正因为如此，村治对于乡政，在新中国尤其具有重要意义：
1.村治是巩固以工农联盟为基础的国家政权的根本保证。在我国有近8亿人口生活在农村，农村问题、农业问题、农民问题本质上就是政治问题或政权问题。村庄是农村社区的基本单位，国家需要千万个村庄提供农产品以满足城市的需求，乡（镇）政权要通过村级组织贯彻执行国家的方针、政策，实现国家利益，了解农民的愿望、需求、欢乐与忧愁、意见和建议，并发动广大农民行使管理国家的权利。良性运行的村治，能使乡政得心应手，使共和国的基础坚如磐石；恶性运行的村治，会使农民愤懑日增，使农村危机四伏。
2.村治是社会主义民主政治建设的基础工程。列宁曾指出，人民需要共和国，为的是教育群众走向民主；人民需要的不仅仅是民主形式的代表机关，而且是要建立由群众自己从下面来管理整个国家的制度，让群众实际地参加各方面的工作，让群众在管理整个国家中起积极作用。发动群众行使民主权利，毋容置疑是乡政的重要活动内容；而村民委员会又恰恰是这一活动的最佳组织形式。村治，本质上是村民自治。通过村委会，村民不仅能直接选举人民代表治理国家，而且能在村民会议上行使一切政治、经济、文化、社会事务的自治权利，这就为我国的社会主义民主政治建设奠定了坚实的基础。
3.村治是维护农村社会安定团结的前沿阵地。维护农村社会稳定，是农村基层政权的重要职能。而我国的村级组织，作为社会利益与社区利益的调节器，不仅要行使在社区外部的职能，而且要调节和控制社区内部社会生活的运行，调解民间纠纷，维持社会治安。目前，由于民主法制建设还不够完善，赌博偷盗，抢劫斗殴，封建迷信等现象还时有发生，对这些不良行为的治理，乡级组织是难以独立完成的，关键还是靠村民自治和各种村级组织正常运转和充分发挥作用，同时利用村规民约等，在群众中筑成坚强的第一道防线，把问题解决在社区内部，把犯罪行为消灭在萌芽阶段。
4.村治是农村经济文化繁荣及公益事业发展的重要环节。村民脱贫致富，整顿村容、兴修水利、防洪防汛、救灾修路、植树造林、拥军优属、养老抚幼、修建学校、沟通信息、发展科技，从生产、流通到生活各个方面积极为乡民提供社会化配套服务，这不仅是农村基层政权必须关心的事，而且更为重要的是，它乃是村级组织的基本工作内容。所有这些问题，乡（镇）政权是难以面面俱到而且也不必面面俱到的。实践证明，这些工作要做好，只有依靠村自治组织发动群众来完成。
同时实践还证明，社会主义村民自治的民主不仅有利于促进经济的发展，也有利于民族的团结。在少数民族地区，实行村民自治，可以促进民族团结。总之，在农村实行社会主义民主自治，有利于调动广大农民的积极性，有利于解决农村各方面的问题。所以说村民自治的意义非常重大。彭真同志曾指出：中国的民主应该是从两头做起，一头是从中央，从全国人大做起，从上面的改革做起；另一头是从下面做起，即从基层做起。10多年来，实行村民自治已经取得非常大的成效。但是这些成绩还只是初步的。我们还应看到各地发展的不平衡。对我国农村的状况必须分类评估，不能一概而论。沿海不同于内地，平原不同于山区，少数民族地区更有其特点。现在我们国家村民自治搞得比较好的还是少数，还有不少地区挂的是村民委员会的牌子，实际上还是用传统的老方法进行管理，像人民公社时期那样，连称呼都没有改变，有的甚至是家族族长和头人在那里管事，许多落后的东西还在那里起着作用。搞村民自治，关键是要在农村基层实行民主治理，使农村基层从传统的人治走向民主法治，而这一任务又十分艰巨。能人也必须法制规范，没有民主监督的能人政治是危险的，村民自治就是社会主义民主政治。
村民自治是乡镇政权的基石，奠定好这个基石，就是要实现民主、法治，就是要实现农村“8亿农民”当家作主。党领导的本质就是领导人民当家作主。“三个自我”（自我教育、自我服务、自我管理）、“四个民主”（民主选举、民主管理、民主决策、民主监督）是近几年来实行村民自治总结出来的经验，真正做到这些则很不容易。我们只有坚持这样做下去，社会主义民主政治才能最终落实到广大农村基层。
理顺“村两委”和
“乡与村”之间的关系
1.关于村民委员会与村党支部的关系问题
村党支部的核心地位和作用乃是贯彻《村民委员会组织法》、实行村民自治的重要保证。实践证明，能否真正树立村党支部的核心地位、发挥村党支部的核心作用，不仅关系到一个村的经济发展，而且关系到村民自治制度的顺利推行。但是在一些地区的农村基层党组织由于党员年龄老化、新党员发展缓慢、对党员的教育放松，使得党的组织削弱，活动减少、甚至处于软弱涣散的状态，像这样的党的基层组织在群众中的威信和影响必然大大下降，当然也就不能起到核心作用了。必须指出村党支部的核心地位和核心作用是靠村党组织在群众中的威信和全体党员在群众中的表现和模范行为树立起来的。正因为如此，党的首要任务是要管理好党自身。
关于村党支部与村委会的关系问题，首先应该看到这两个组织具有不同的性质和作用，既不能混同，也不能互相替代。目前常常听到一些乡、镇干部说：“村党支部应以村委会为依托”，有的甚至干脆把村委会与村妇联、村共青团等群众组织并列。这无疑是贬低了村委会的地位和作用，忽视了村委会是实行村民自治的“主要组织形式”和在村民自治活动中的主体地位。村民只能通过村民委员会去实行村民自治、当家作主，党支部不应去包办代替村委会的工作直接操办一切村务。
目前有些地区为了适应《村民自治组织法》关于村党支部在村民自治中的“核心地位”的规定，在村民委员会委员实行直选的同时，对党支部委员也实行了“两票选举制”。在湖北省的一些地区实行了党支部“双推一选”制。这些做法，从当前农村实际看，虽有一定意义，但并不能从根本上理顺村民委员会和村党支部委员会“两委”的关系。
2.关于村民委员会与乡镇政府的关系问题
乡镇政府与村民委员会之间是否保持“乡对村的指导，支持和帮助，村协助乡开展工作”的关系（即人们常说的指导与被指导的关系），是一个关系到是否坚持村民委员会的自治性质的大问题，决不能动摇。但是，就是在这个问题上，却一直存在较大的分歧和争论。
早在《村民委员会组织法（试行）》草案讨论的过程中，在六届人大五次会议上，就有代表提出：村民委员会不是一级政府，指令如何贯彻？只是“指导关系”，国家下达的任务如何完成？以后，在试行《村组法》的过程中，不少乡镇干部也对这一规定有保留。他们认为，如果改变长期以来乡村之间存在的领导与被领导的关系，那么乡镇政府就会成为一只无脚的螃蟹，将造成工作被动。有人甚至提出，在今日中国农村实行村民自治是“超前了”。而不少村干部则对长期形成的乡村之间的行政隶属关系也习以为常。乡（镇）政府叫干什么，村就干什么；乡（镇）政府叫怎么办，村就怎么办。基于上述认识上的原因，表现在村委会职能的行使上对乡（镇）存在很大依赖性，当然也就谈不上自我管理了。
村民委员会需要乡（镇）政府及时而有效的指导、支持和帮助。在一定程度上，甚至可以说乡（镇）人民政府的指导乃是村委会顺利开展自治活动，推进农村基层民主政治建设必不可少的组织保证和工作条件。但是也必须明确，乡与村之间的这种指导与被指导的关系，主要是指在一个村的村务范围内而言的，即一个村在处理本村公共事务和公益事业方面，村民委员会应该真正发挥村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织的功能。在这些事务方面，乡（镇）政府实际上管不了，也不应该多管，只能起到一定的指导作用。但是，如果超出了一个村的范围，涉及到全乡（镇）、全县（市）、全省、乃至全国的事务，乡（镇）政府依照法律、法规及中央下达和布置的有关工作任务，如落实农产品的收购合同、土地管理、控制农民群众的负担、产业结构的调整、计划生育、征兵、优抚和扶贫等所应执行的“政策”，村民委员会则只能在乡（镇）政府的领导下，并有义务协助乡（镇）政府去完成。村民自治是相对的，不是绝对的，更不能以为实行村民自治就可以完全不要上级政府的领导了。在今日中国农村，只有当乡（镇）政府在村委会的协助下顺利地完成“乡政”时，在我国农村才会出现“政通人和”、“欣欣向荣”的局面。
十多年来，由于人们在认识上的差异，反映在实践中出现了一些不同的做法。如广西等省区一度在乡镇政府与村委会之间建立了一个村公所；还有个别地区干脆只设置村公所或管理区，下辖村民小组等等。而所有这些做法的一个共同特点就是强化了村的“行政功能”而弱化了其“自治功能”，因此从长远看，都不利于村民自治的推行。从后来广西等地又撤销村公所建制的做法来看，也证明了这一点。
所以处理好乡（镇）政府与村民委员会的关系是一个关系到能否保持村民委员会自治性质的大问题。从目前情况看，全国农村虽然都成立了村民自治组织——村民委员会。但是有相当一部分地区的村委会就其性质和运转方式而言，由于未完全摆脱过去那种传统的行政命令式的乡与村关系模式，乡镇政府仍过多地干预了本来不该干预的村自治范围内的事务。因此，在这些地方出现了表象的自治化，实质上仍是行政化，或兼有自治型与行政型双重特点。我们今天的任务应该是逐步强化村委员自治的功能。在村民自治实践的道路上，只能前进，决不能倒退。也正是针对上述情况，1998年11月4日第九届全国人大第五次常委会通过的经修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条在维持原来表述文字的同时，特地又加上乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围的事项”。这样的补充是十分正确和必要的。
建议改乡镇政府
为县的派出机构
环绕着乡镇政权深化改革问题，一直存在着两种不同的意见。一种意见认为，为了加强乡镇政权，县一级应该减政放权，并且把原来县管的一些机构和部门也下放到乡镇；应该在乡一级也设立人大常设机构；应该实行乡镇长的直接选举等等。另一种意见则相反，认为从目前实际出发，为了坚持效能、精简和直接管理的原则，在乡一级不应该扩大机构、部门的设置；不应该增加而是要精简干部人数；可以不必召开乡镇人民代表大会，从而把乡镇政府改变成县政府的派出机构——乡（镇）公所。我和我们中心的同志多持后一种意见。
之所以提出将乡（镇）政府改为县政府的派出机构，我们是从乡镇现实的功能和解放后农村县以下层次区划变革的经验教训中得出的。如果是一级政权，乡镇则必须包括乡镇政府和人大两部分。在乡镇的“七站八所”原本就是县政府各部门在乡镇的派出机构，过去由于乡镇政府实际上不能有效地对它们实行管理权，而被称为“半拉子政府”。所以后来才有了山东莱芜市简政放权的经验，其目的是为了充实和加强乡镇政权。但是，这样一来，乡镇一级政府也变成一级机构臃肿、人员众多的大政府了。乡镇财政基本上是吃饭财政，税费改革后，乡镇财政受到很大影响，如果不进行相应的改革，乡镇就还有向农民收取各种费用的动力，农民负担过重的问题，也就不可能从源头上加以解决。
改乡镇政府为县政府的派出机构后，它还是一级政府，不过其法律地位改变了，它不再由乡镇人大选举产生，而是由县政府委派并完全隶属县政府管辖。有人可能认为，取消了乡镇人大会削弱对乡镇政府的监督功能。而从目前乡镇人大一年开一次会，一次开1-2天，三年换一次届的实际情况看，乡一级人大往往难以真正发挥其决策与监督功能。乡镇人大乃是我国人大体系中最薄弱的环节，它并未能真正成为本地区的权力中心。目前的实际情况是乡镇政府主要是按县政府的指令行事，而不是听令于乡镇人大。所以这一改变不过是适应了县乡关系的现状，不仅不会削弱乡镇政府的功能，还有利于理顺县乡之间的条块关系。我们的任务就是要把乡镇政府真正建成为密切联系群众，全心全意为人民服务并且能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务的有活力、有权威、高效能、讲廉政的一级政府。
乡镇政府改为县的派出机构“由实变虚”以后，农村基层政权则上升到县。此后则应把工作重心放在县与村，即着重加强县一级政权建设和进一步完善村基层群众性自治。乡镇政府作为县的派出机构其主要职责是做好上情下达和下情上达。只要把县一级民主政治搞好了，把村的民主自治搞好了，那么乡镇一级作为二传手，事情也就好办了。所以一些县的领导人，唯恐改变乡镇现状后削弱了乡镇行政功能，影响农村的工作，使得政令难行、税费难收的顾虑是没有必要的。相反，现在一些乡镇有的机构，他们的主要任务几乎就是用各种方法去向农民收费来养活他们自己。像这样的机构难道不是多余的？
乡镇政府改为派出机构后，对农村的一些公共服务性机构如“七站八所”等，应该解决它们为农民提供服务的动力问题。为此必须引进市场机制，做到真正放开，让它们自己去找事情做。如果农民不找它，它就没有收入，它就有动力去提高服务质量了。如农机站、农技站、种子站等，本来应该是为农民提供服务的，但现在的问题是做事养着，不做事也养着。是下定决心健全县、乡管理体制，理顺条块关系的时候了。
乡镇改为县的派出机构后，乡镇政府将因所有二级机构全部撤销，乡镇干部大量减少，乡镇管辖范围也适当缩小，而成为一个真正的小政府。那时，农村基层的政治模式仍可以称为“乡政村治”，不过“乡政”已不是乡级政权而是作为县派出机构的“乡政府”，它已从一级行政区划的政权变成了一级准行政区划的“乡公所”了。它虽然还是一级政府行政组织，但已成为县政府下的一个办事机构了。因此，也可以称为“县政、乡派、村治”的模式。
此文是2005年发表在《中国农村研究》上我写的一篇长文《社会主义中国农村走向何方？》的第三部分。文中的观点反映了当时我的认识，可以作为历史的参考。另外，此文是请人重新打印的，可能文字有些差错。
张厚安2020年冬于深圳
