电和成品油是国民经济的基础性产品，由于价格机制严重扭曲，生产企业陷入困境，有效供给不足，不合理需求得不到抑制，部分地区出现短缺局面。建议采取果断措施，尽快调整电价和成品油价格，增加有效供给，抑制不合理需求，防范"油荒"和"电荒"局面发生，确保国民经济持续健康发展和社会稳定。

一、油价、电价严重倒挂，生产企业陷入极度困难

去年以来，国际原油价格和电煤价格大幅上涨，为稳定物价，我国一直没有上调电价和成品油价格，形成了买高价煤发低价电、进高价原油出低价成品油的扭曲价格机制，发电和炼油生产成本持续上涨，企业经济效益不断下滑，生产经营陷入困境。

（一）电力全行业亏损。一是电煤价格持续高位上涨。去年以来，全国各地电煤价格普遍上涨20%以上，华能集团今年一季度电煤价格同比上涨23.9%。4月份以来，煤炭企业纷纷要求上调合同电煤价格30-80元/吨，电厂只能同意，否则只有缺煤停机。二是火力发电企业大面积亏损。"市场煤、计划电"体制，使发电企业无法转嫁煤价上涨的成本，越发电越亏损。今年以来，电煤价格又上涨了18%以上，发电企业已无承受能力，五大发电集团主业全面亏损，今年1-4月累计亏损62.43亿元，生产运营陷入困境。许多地方和非国有发电企业生产经营形势更为严峻，有的甚至出现了无钱买煤的情况。三是国家电网公司出现净亏损。2006年以来电网建设投资增加的供电成本5分/千瓦时没有通过调价疏导出去，再加上今年冰雪灾害、地震灾害增加电网重建投资675亿元，今年以来国网公司效益大幅下降，1-5月全公司仅实现利润29.0亿元，比去年同期减少117.8亿元，降幅达80.2%，其中电力主营业务实现利润为-23.6亿元，特别是5月份当月出现了全公司亏损9.5亿元的情况。

（二）中石化公司资金链近乎断裂。今年以来，国际油价居高不下，持续大幅攀升。继2月19日突破100美元/桶后连创新高，最高时曾达到135美元/桶。目前我国原油价格已基本实现市场化，但成品油价格却完全由政府控制，油价倒挂情况十分严重。目前国家规定的汽油、柴油和航煤价格分别为5480元/吨、5070元/吨和5950元/吨，比进口到岸完税价格（按5月29日价格测算）9290元/吨、10640元/吨和11080元/吨分别低41%、52.3%和46.3%。虽然国家对石油加工企业采取一定的财政补贴，但远远不能弥补亏损，企业生产经营日益困难。按原油130美元/桶计算，炼油企业每炼1吨原油要亏损2900元左右，其中财政补贴840元，需要企业自身消化2060元左右。这对81%原油靠外购的中石化影响非常严重。今年一季度中石化所属炼油企业实际亏损282亿元，二季度国际油价大幅上涨到130美元/桶以上，该公司炼油板块每月亏损300亿元左右，尽管每月财政返还进口原油增值税（返还75%）70亿元左右，整体亏损状况仍日益加剧。目前中石化现金流已为负数，公司生产经营全靠新增银行贷款和发行企业债券维持，而国内主要商业银行贷款又受到调控限制，中石化资金紧张状况日益加剧，整体经营形势十分严峻。

二、成品油、电力供需矛盾不断加剧，"油荒"和"电荒"势在难免

（一）电力供需矛盾十分尖锐。一是电力供需高速增长。受低电价刺激消费等因素的影响，今年以来电力需求继续呈现高速增长态势，1-4月全国用电量增长12.7%，高于同期GDP增速2个百分点。发电企业为了满足电力需求，从大局出发，承受亏损压力，加大生产力度，1-4月规模以上电厂发电量同比增长14.1%，基本确保了电力供给。二是电煤供给不足问题十分突出。目前市场煤价高于重点合同煤价120元/吨以上，形成发电厂不愿多买市场煤、煤矿不愿供合同电煤的局面，导致电煤库存下降。5月28日直供电厂煤炭库存2096万吨，较去年同期下降约610万吨，可用天数由去年同期的17天下降到11天。煤炭库存低于警戒线（7天）的地区有：河北（4.8天）、安徽（3.1天）、湖南（3.5天）、蒙东（6.4天）、甘肃（5.2天）、海南（4天）。有的电厂出现了缺煤停机状况，5月28日全国火电厂缺煤停机35台，涉及发电容量576万千瓦。三是局部地方已经出现电力供不应求局面。目前，部分地区已经出现了拉闸限电现象，5月28日，全国省级电网合计拉限负荷90.1万千瓦，其中，河南71万千瓦，广东19.1万千瓦。珠三角、长三角等缺电地区出现了小柴油机发电的情况。

（二）扭曲的油品价格政策激化了成品油市场供求矛盾。一是成品油消费量大幅提高。低油价刺激国内成品油消费，同时使"倒走私"及港澳车辆、国外航班大量在国内加油的现象激增，成品油表观消费被异常放大，加剧了成品油供需失衡的矛盾。据统计，一季度国内成品油消费量4958万吨，增长14.6%，高于去年同期增幅11个百分点。预计上半年国内成品油消费量10155万吨，增长13.7%。二是成品油生产不足，供需缺口加大。原油成品油价格倒挂，导致炼油厂炼油越多亏损越大。今年以来，地方炼油厂不堪亏损，纷纷减产或停产，目前全国大部分地方炼油能力处于停产状态。两大石油公司为了满足油品供给，努力增加生产，加大成品油进口。中石化供油辖区占全国65%左右，上半年中石化投放成品油资源总量达到5417万吨，增长18.5%，仍然出现严重短缺局面，如贵州省柴油供需硬缺口20%左右。三是成品油零售市场非常紧张。由于社会加油站销售成品油出现"批零"价格倒挂，目前全国大部分社会加油站已经关门歇业。中石油、中石化为了尽量减少亏损，对本公司在对方辖区的加油站采取了停限供柴油的措施，同时，为了保证柴油供给不致断档，对辖区内加油站采取了一次只能加100元柴油等限量加油措施。受上述因素的综合影响，目前各地加油站排队现象普遍，主要跨省高速公路排队长达2公里以上，一次加油要花2小时左右，司机群众苦不堪言、怨声载道，严重影响生产生活。

（三）如不尽快调整电价和油价，势将出现"电荒"和"油荒"。目前即将进入盛夏，电力和成品油消费需求都将进入旺季，二季度电力和成品油消费量预计将分别增长14%和11%左右，电价油价机制如果不尽快调整，随着电煤价格和原油价格的持续走高，电价和油价将更加扭曲，发电和炼油企业亏损会更加严重，正常的生产经营将更加难以维持，极有可能出现更多火电企业不买煤、少发电、缺煤停机的情况，中石化也将由于资金短缺不得不减少炼油。电力和成品油供给不足的矛盾将更加突出，"电荒"和"油荒"局面将难以避免，不但会影响人民生产生活，还可能造成社会不稳定。

三、倒挂的油价、电价机制严重制约节能减排工作

今年是完成"十一五"节能减排目标的攻坚年，尽管我们下很大决心，依靠经济、法律和必要的行政手段大力推进节能减排工作，但节能减排还没有走上依靠市场机制的路子。主要原因是能源价格水平总体偏低，没有形成有利于节能减排的价格形成机制。扭曲的电价和油价，向市场发出错误信号，抵消了近年来促进节能减排的政策效应，导致今年以来高耗能行业投资继续高增长，钢铁出口仍大幅增加，汽车大排量、重型化趋势明显等。

提高电价和油价，建立科学的能源价格形成机制，使其反映能源稀缺程度，是能源价格改革的方向，也是推进节能减排工作的关键环节。电价油价不调整，价格机制迟迟不理顺，能源价格将更加扭曲，形成与节能减排逆向调节机制，将不断抵消节能减排的政策效应，显著增大实现节能减排目标的难度，对于我国经济长期可持续发展极为不利。

四、尽快同时调整电价、油价是最佳选择

据了解，目前对调整电价、油价主要有三个方案在权衡：方案一，奥运会前同步调整电价、油价。方案二，奥运会前调电价、奥运会后调油价。方案三，奥运会后调电价和油价。综合各种相关因素，我们认为应当把方案一作为首选方案。原因如下：

一是有利于尽快缓和油、电紧张状况。目前电力和成品油已经出现了非常紧张的状况，只有尽快调整电、油价格，才能遏制不合理需求，同时调动油、电企业生产积极性，增加有效供给，缓解供需矛盾，避免"油荒"、"电荒"发生，维护社会稳定。

二是有利于节能减排目标的实现。今年是实现"十一五"单位GDP能耗降低20%目标的关键之年，目前半年即将过去，只有尽快调整电价和油价，形成正确的价格导向，让市场机制发挥作用，节能减排工作才能真正落到实处、取得实效，完成目标才有可能。

三是有利于减少财政负担。目前对油品生产企业采取补贴办法，已经给财政形成了较大负担，尽管局部缓解了石油公司的亏损压力，但并没有根本缓解经营困难局面，而且对油价补贴的相当部分还补到了国外。如果不尽快调整油、电价格，不仅要继续增加对油品生产企业补贴，还要新增对发电企业补贴，对财政将是很大的负担。在今年地震灾后恢复财政支出压力很大的情况下，通过调价方式舒缓油、电矛盾，将是更可取的办法。

四是只要操作得当，可以将副作用降低到最低限度。据国家统计局测算，电价和成品油价格同时上调10%，可能拉动CPI上涨1%，我们在调价方案设计中，可以通过少调与CPI关联性较大的环节减少CPI涨幅，同时采取补贴措施对受影响较大的低收入群体直接补贴减轻社会影响。

五是对举办奥运会利大于弊。目前供电、供油紧张局面已经形成，如不尽快扭转，奥运会期间极有可能出现"电荒"和"油荒"，届时全国到处拉闸限电、排队加油，老百姓普遍不满乃至引发社会不稳定难以避免，对奥运会的顺利举行形成真正的威胁。这与因电油调价可能导致CPI一时上涨的副作用相比，要严重和直接得多。

五、尽快调整电价和油价的几点建议

调整电价油价，势在必行。建议当机立断，采取果断措施，在6-7月份CPI涨幅同比及环比可能下降时期启动调整电价油价工作。具体建议如下：

（一）电价调整思路。建议这次电价提价幅度控制在10%以内，终端销售电价加价不超过5分/千瓦小时。调价收益主要给煤电企业，弥补电煤涨价导致的成本增加，同时也要考虑电力输配环节问题，弥补电网公司因冰雪灾害和地震灾害增加的支出，疏导电网投资增加导致的供电成本上升矛盾。为了减少调价对经济发展和社会稳定的副作用，应当对电力终端用户采取差别化的调价措施：一是生产生活有所区别。重点调生产用电，居民用电暂时不调。二是不同行业有所区别。工业特别是高耗能用电调高些，服务业用电调低些，农业用电暂时不调。三是发达和落后地区有所区别。东部等发达地区调高些，西部等落后地区调低些。

（二）油价调整思路。考虑到目前油价倒挂较为严重，这次成品油提价幅度控制在15%左右为宜，成品油提价控制在1000元/吨以内。建议加价收益主要用于炼油企业，同时按照优质优价原则实行差别化的加价政策：一是航空煤油加价多些，并尽快与国际油价接轨；汽柴油加价少些。二是同类型油优质油加价多一些，低质油加价少些，对农用柴油尽量不加价。

（三）采取积极的配套措施。一是遏制电力需求过快增长。强化差别电价执行力度，遏制高耗能行业过快增长势头。大力开展电力需求侧管理，严格执行电力峰谷电价政策；同时研究制订并实行夏季用电高峰季节性电价，减少夏季电力高峰负荷。二是遏制油品消费需求过快增长。严格执行国家《乘用车燃料消耗量限值》强制标准，限制超限高耗油乘用车上路。通过实行节能环保标识等措施，鼓励使用低油耗低排放汽车，遏制高油耗汽车过快增长势头。三是出台临时电煤价格干预措施。严格控制电煤及其运输价格上涨幅度，坚决制止煤炭价格无序上涨。四是对部分弱势群体和公益性行业实行财政补贴政策。在成品油调价的同时，对种粮、渔业、林业、城市公交、农村客运等行业实行全额补贴，并视价差情况继续对中石化等企业给予适当补助。五是对城市出租车、铁路、公路、水运等运输行业增加的成本，允许其在服务价格中逐步消化，过渡期可给一些补助。

（四）保障煤电油供给。采取增加煤炭产量，控制煤炭出口，鼓励煤炭进口，加强煤运协调等措施，保障电煤供应。按照"以人为本"的要求，坚决制止两大石油公司对跨辖区供油实行的限停供措施，取消加油站实行的每次限100元柴油加油量的措施，充分保障油品供给。

（五）完善电价和油价形成机制。这是解决电价和油价问题的根本措施。建议把理顺油品和电价机制纳入"十一五"期间国家价格改革规划，建立起反映能源资源稀缺程度、与市场经济相适应、有利于节能减排的油品价格形成机制和发输配电价形成机制。

（2008年）