内容提要：在韦伯看来，现代国家的核心特征在于，它不再被看作某一位君主的“家产”，官职也不被视为官僚的俸禄或私有财产，而是被看作一个与特定人员——无论是君主、领袖，还是官僚——相分离的、中立化的经营机构。通过重构韦伯对现代国家的中立化过程所做的分析，我们得以逼近这种中立化所承载的理念：“就事论事性”。只有在这一制度条件之下，在政治斗争中获胜的政党及其领袖才有可能进入政府，去为其赋予一个目的，同时又受到议会或人民代表的监督。无视现代国家的上述特征，就无法区分传统的家产制君主、卡里斯玛领袖与现代国家领袖的分别。
关 键 词：国家；官僚制；经营；合议制；就事论事性
项目基金：中国社会科学院青年科研启动项目“家国重构的两条道路”(2020YQNQD0097)。
作者简介：陈涛，中国社会科学院社会学研究所助理研究员，主要研究方向为社会理论，政治哲学。
一、晚期韦伯的“国家社会学”
伴随新版《韦伯全集》的整理和出版，尤其是第三编第7卷，即韦伯去世前开设的课程“一般国家学和政治学(国家社会学)”(Allgemeine Staatslehre und Politik[Staatssoziologie])的学生笔记的出版，我们可以清楚地看到，正是“国家社会学”构成了晚期韦伯工作的重心(Weber，2009b；Hubinger，2009a：26-32)。①实际上，“一般国家学”和“国家社会学”的提法频繁出现在他去世前所发表的各种演讲(韦伯，2004a：200；Weber，2009a：226-228)和《经济与社会》最后完成的第一部分中(韦伯，2010b：432-433、435)。②不过，相对于韦伯的比较宗教研究，上述工作并未得到国内外学者的充分重视。因此，有必要在此稍做介绍。
第一次世界大战的爆发中断了韦伯正在创作的《经济与社会》(即第二部分)，留下了两个未完成的章节：“现代国家的发展”和“现代政党”。显然，他试图以此作为“支配社会学”部分的总结。一战后期，韦伯从政界返回学界，出于对德国政治局势的关心，重拾上述问题。1917年10月25日，他在维也纳社会学协会发表演讲，题名为“国家社会学的问题”(Probleme der Staatssoziologie)。1918年11月22日至12月5日，他在《法兰克福报》上连载了五篇讨论“德国国家形式”的文章，对德国战后引入议会制政府提出了自己的设想，修改后以《新秩序下德国的议会与政府》为题结集出版。1919年1月28日，他发表了“政治作为一种志业”的著名演讲，并提到了自己的“一般国家学”(allgemeinen Staatslehre)研究。1919年3月15日，韦伯受聘为慕尼黑大学国民经济学学部的经济学与社会学教授一职，并以上课为契机，重写《经济与社会》，即今天留下的第一部分。1920年4月1日，韦伯完成了第3章，即“支配的类型”，为夏季学期课程做准备。他在该章中多次提到“国家社会学”。5月11日，题为“一般国家学和政治学(国家社会学)”的讲授课开始(每周周一、周二、周四和周五下午的4-5点)。据说大约有500人注册了该课程，而卡尔·施米特也在其中(Ullmen，1985：5)。课程原计划为16个主题，但韦伯只讲到第2个主题，即“正当性支配的类型”，大约到6月1日，共计11小时，就因为生病而终止。两周后的6月14日，他病逝于慕尼黑。
上述课程名称透露出一个信息，那就是韦伯自觉地把他的“国家社会学”视为是对当时德国大学中“一般国家学”的承继，并试图强调其进路的新颖之处。粗略来说，当时德国大学中有两种研究国家的进路。其一为国家法学。这尤其以盖尔伯(Karl von Gerber)、拉班德(Paul Laband)所开创的、在凯尔森那里发挥到极致的法律实证主义为代表。“一般国家学”通常就隶属于这一学科门类之下(Kelly，2003：85-89)。其二则为宪政史。不同于国家法学从应然层面对法律规范所做的逻辑分析和构建，宪政史把国家看作一种历史现象，从实然层面研究国家产生、变革和消亡的过程，并试图从中总结出一般性的历史法则。从社会学出发研究国家，发生在从“唯心主义”国家观转向“现实主义”国家观这一学术背景之下。不过，在贡布洛维茨(Ludwig Gumplowicz)等研究者那里，事实上的国家被视为权力斗争的产物。因此，他们试图从其学说中完全剔除规范性因素，只从社会学、历史学和经济学的角度去研究国家(施托莱斯，2007：600-607)。
在这种情况下，国家学研究中的规范思考和事实研究裂解为对立性的两极。一边是法律实证主义，在将与法律无关的、伦理和社会问题剔除在外的同时，导致其对自身的历史经验前提缺乏认识；另一边则是国家社会学，在将规范性的思考排除在外的同时，导致其趋向于某种现实主义或自然主义，即只把国家理解为一个事实上的权力问题(黑勒，2010：31-33；施托莱斯，2007：600)。
显然韦伯更偏向于后者，并试图基于既有的历史研究，提供社会学的概念、理论和分析。就此而言，他认同朋友耶利内克(2012：55)的说法，即“国家首先是一种社会、历史现象——这些现象虽受法律调整但并不是法律所创造的”。因此，要去研究国家，就不能局限于对宪法文本进行法理学分析，而是必须对实际上左右国家，甚至引发宪法变迁的历史事件和政治力量予以社会学和历史学的分析。
问题在于，韦伯的国家社会学是否就是纯然事实性的、排斥规范性的思考？他对“权力政治”的推崇、对事实与价值之区分的强调，尤其容易给人造成这样一种印象。本文试图澄清，韦伯虽然把重心放在历史事实和社会学分析上，但这并不意味着他就拒绝规范性的思考。相反，他的国家社会学代表了从前法律的历史和社会现象出发，去逼近蕴含在这些现实秩序中的理念、规范或价值的一种独特进路。也就是说，只有从事实性的现实秩序出发，我们才有可能去澄清、理解和判别规范性的法秩序。
二、国家作为一种经营机构
让我们从韦伯对现代国家所下的那个著名定义展开讨论。因为它尤其给人造成一种“现实主义”国家观的观感：
一个支配组织，在既定的地理领土内，只有并且就它的存在与秩序的效力能够借助行政管理人员应用和威胁使用物质暴力而持续地获得保证而言时，它才被称为政治组织。一种政治性的经营机构(Anstaltsbetrieb)，当且仅当它的行政管理人员能够成功地有权要求为了指令的执行而对物质暴力享有正当性的垄断时，它才可以被称为国家。(韦伯，2005c：74③)
针对上述定义，韦伯(2005c：75)强调，“想以组织行动的目的来定义包含‘国家’在内的政治组织，是不可能的。从粮食供给到艺术保护，任何政治性组织都有可能会偶尔去从事；至于从人身安全的保障到司法裁判，则是每一个政治组织都必须满足的目标。因此，要去定义一个组织的‘政治性’特点，唯有从‘手段’的角度来考虑：亦即暴力的使用”。然而，在他之前，从“目的”入手去定义政治组织却是一个更为通行的做法。例如，亚里士多德在《政治学》中就把城邦的目的定义为所有人的幸福或“活得好”，而距韦伯时代不远的黑格尔在《法哲学原理》中则把国家的目的定义为所有人的“普遍利益”。即使是在韦伯的同时代人那里，从“目的”入手去定义国家仍然非常普遍。例如耶利内克(2016：45)就把国家定义为一个“目的论统一体”，它尤其以维护统一为目的。由此来看，只从手段，即暴力的使用，去定义国家反而显得非常奇特。甚至这也有悖于常识。随便去问一个普通人，他必然要去追问，国家垄断暴力是为了什么。正是这一点引发了研究者们的讨论。亨尼斯等人把上述国家定义追溯到马基雅维利以降的现代政治科学传统，尤其是德国官房学(Cameralism)传统下的国家观(Anter，2014：196-206)。在此，国家不再着眼于某种共同善，而只以获取权力为目的，至于权力服务于什么目的则不为政治活动所关心。或者说，现代国家仅仅被视为一种机器(apparatus)、机械(machine)或手段，可以指向任何目的(Hennis，2009：22-25)。
当然，我们可以像温克尔曼那样，站在社会学的角度为韦伯辩护说，他只是在刻画一种经验现实，并不牵涉任何价值判断(蒙森，2016：440)。因为上述国家概念不过是对19世纪至20世纪初资产阶级法治国(Rechtsstaat/constitutional state)这一特定历史现实的经验概括。这里的资产阶级法治国，用韦伯本人在《经济与社会》中所使用的概念来说，就是建立在法制型支配之上的现代官僚制。
所谓法制型支配(die legale Herrschaft)，“靠的是人对合法的成文条款之效力的信任、对于按照合理性方式制定的规则所界定的事务性‘权限’(sachliche ‘Kompetenz’)的效力有其信任。也就是说，对于合法法规的义务的执行，人们会去服从”(韦伯，2004a：199)。今天，我们在服从官僚的命令时，有别于传统型支配下臣民与君主之间的人身依附关系。我们不是因为信仰赋予君主以正当性的神圣传统而去服从他，也不是在所有事情、所有方面都服从他。这些都是传统型支配的特征。相反，在法制型支配下，支配和服从的范围和限度都有明确的法律规定，即宪法和行政法规所规定的某一官职的“权限”。例如，一位系主任只能在其官职权限范围内命令我去服从他。他的官职既赋予他所要履行的义务(负责决策和审批等)，也限定了他能够命令我的范围。除了与教学相关的事务之外，通常情况下，他无权干涉我的私生活。
韦伯在分析支配现象时的独特之处在于，他在人们通常习惯于分析的支配者与被支配者之间，插入了一个“行政”的环节，并且把重心放在支配者与行政机器之间的关系上(韦伯，2010b：390)。从直接民主制，到望族支配，再到现代官僚制，行政越来越呈现出自主化和独立化的趋势，并在现代国家这里发展为一个相对独立的部分，以至于不是支配者借助行政官僚组织去支配，而是行政官僚组织直接去支配。具体到法制型支配，它可以采用民主制、合议制，或现代官僚制作为其行政管理的方式。不过，韦伯认为，只有现代官僚制才构成了它的理想类型。这是因为法制型支配的核心是通过界定行政职务的“权限”，从而把传统型支配中常见的个人感情、恩惠和人身依附性的因素从官员的职务工作中排除掉。而现代官僚制则提供了贯彻上述原则的最理性的方式(韦伯，2010b：311；Weber，2014：159)。
法制型支配中的权限原则落实到官僚制中，就体现在依据宪法和行政法规所确立起来的层级制的官职义务、为了执行该职务所必需的命令权力，和相应的物资、专业人员配备。韦伯(2010a：21)指出，这三个要素，在公法领域中构成了国家“机关”(Behorde)，在私法领域中则构成了企业“经营”(Betrieb)。在著名的《宗教论文集》“前言”中，他就以经营来定义资本主义：“资本主义不外乎以持续不断的、理性的资本主义‘经营’来追求利得，追求一再增新的利得，也就是追求‘收益性’。”(韦伯，2007：5)而唯独在西方才发展出来的现代市民资本主义，其特征正是“以自由劳动的理性组织为基础的经营”(韦伯，2007：10)。实际上，在本节一开始的引文中，韦伯同样把现代国家定义为“政治性的经营机构”。④“从社会科学角度而言，现代国家恰如工厂一样也是一种‘经营’，实际上这正是它的具体历史特性。”(韦伯，2009：121；Weber，2009b：74-75)因此，“经营”既被他用来定义现代资本主义企业，也被他用来定义现代国家的官僚组织，从而构成了一个贯通现代资本主义和国家的概念，透露出韦伯理解现代西方理性主义的独特进路。
所谓“经营”，指的是“特定类型的持续性的目的行动”(韦伯，2005c：70)。因此，他借助这个概念试图捕捉的，是目的理性行动在现代社会中借助国家和资本主义企业等组织的发育而得到极大的伸张，并构成了现代人无从选择和逃避的命运这一事实。由于现代官僚制构成了这种组织化的目的理性行动的最成熟和最复杂的形式，所以，在韦伯看来，只要我们试图在现代社会的斗争和竞争中生存下去，官僚制就是人们不得不去采用的手段。它不仅被应用到国家和企业之中，而且也被应用到教会、政党和军队之中——“未来属于官僚化”(韦伯，2009：128-129)。
当我们进一步去审视国家和资本主义企业这些经营机构的“目的理性”究竟在何种意义上算得上是理性时，就会发现韦伯始终强调的是，它们实现了经营手段与官僚本人，或者说官僚的职务活动与私人家计、职务资产与私人资产的分离(韦伯，2010a：22-23；2004a：202-203)。这又是由现代资本主义所带来的货币经济来保障的。在货币经济不发达，自然经济为主的情况下，传统家产官僚制中官僚的薪俸主要来自实物、规费和土地等的经济用益权。君主把这些用益权作为酬谢官职义务的一种手段赐给官吏使用，即俸禄。然而，一旦官职被视为私人营利手段时，伴随着时间的推移，它就会被官僚据为己有(Appropriation)。这不仅会松弛官僚制的层级隶属关系，而且还会导致官僚制的结构发生本质的变化，逐渐朝向封建制或其他分权结构发展。相比之下，货币经济，尤其是稳固的税收制度的发展，为现代官僚制的持续经营和精确运转提供了最重要的前提条件。现代官僚不可能再像传统官僚那样把职位据为己有。相反，他们必须严格履行官职义务，服从上级命令，才能保证其职位，并获得相应的薪俸(韦伯，2010a：32-38)。“工人、技术雇员、学术机构中的助手以及政府官员和军人的层级制依附性则是由于如下事实：他们从事劳动和维持经济生存所不可或缺的工具、供给和资金，全都控制在企业家与政治支配者手中。”(韦伯，2009：120)因此，在现代资本主义所支撑的货币经济这里，韦伯发现了官僚制能够持续经营、不会变质的根据。
综上，通过考察现代国家的“内核”，即现代官僚制，我们发现国家之所以能够成为一个针对任何目的的机器或工具，关键在于它借助法制型支配和官僚组织实现了与具体人员相分离的持续经营。国家不再被看作某一位君主的“世袭家产”(Patrimonium)，官职也不再被视为官僚的俸禄或私有财产，而是被看作一个与特定人员——无论是君主、总统，还是官僚——相分离的经营机构或机器。用卡尔·施米特(2006：123)的说法就是，现代国家成为一个超然于各种利益团体和各种社会问题的“中立国家”(stato neutrale)。
然而，也正是在这里，韦伯对现代国家的“经验”刻画遭遇到了最为严厉的批评。在施米特和蒙森等人看来，无论是法制型支配，还是中立化的官僚机器，都忽略了法治国或宪政国家的实质价值。韦伯功能主义分析路径不仅回避了去探讨这些实质价值，而且还错误地把形式上的合法性等同为正当性。这一批评在韦伯本人的论述中找到了证据。因为他曾指出，“今天正当性最普遍的形式，便是对合法性的信仰，也就是服从形式正确的以通常方式通过的法规(Satzungen)。”(韦伯，2005c：49)但是，他同样说过，“任何一个法律规范都可以根据目的理性或价值理性(或二者并存)的基础，经由协议或强制手段来建立，并且要求该组织的成员对它服从”(韦伯，2010b：300-301)。这两段话同样出自韦伯后期重写的《经济与社会》或《社会学》。由于它们属于未完成稿，所以我们很难仅仅依照个别段落来下一定论。此外，仅仅盯着“合法性”或“法制型支配”这一概念，无助于我们进一步理解现代国家的中立性。
笔者注意到，韦伯在分析“支配”时，习惯于用社会学的术语去重新转译当时法学家使用的一些概念。例如，“正当性”就是对“基础规范”的转写(韦伯，2010b：8-10)。这种转写使他能够在保留“规范”概念的原初意涵(“合法性”)的同时，对其加以扩大使用，涵盖传统型支配和卡里斯玛支配，从而服务于类型学和比较研究的目的。借此，韦伯似乎想说，法学家所说的“规范”或“合法性”不过是“正当性”的一种特定历史类型。因此，要理解现代法制型支配和官僚制，还必须回到历史之中，从发生学的角度分析其得以成立的前提。要了解现代国家的中立性或工具性特征，以及其背后所承载的“价值理性”，我们就必须去重构散落在各处的、他对国家中立化过程所做的历史分析，并借此去逼近现代国家的理念。
三、现代官僚制的理性化和中立化
正像现代资本主义得以确立的关键一步在于经营与家计在会计账簿和法律上的分离一样，现代国家构建中最为核心的一步则是行政工具(“机关”)与官僚的私人家计的分离(韦伯，2004a：204；2004b：286-287；2009：121-122)。只有在实现了行政工具和行政人员相互分离的基础之上，国家才能对这二者重新组合，划定官职权限，并建立起纪律严明的官僚制。实现这一步的关键在于，国家将其他权力持有者的行政工具和政治权力没收为国有，建立起对行政工具和暴力的垄断。
粗略而言，这个过程可以划分为两个阶段。第一阶段是绝对君主借助新式专业官僚和相应的形式化的法律和合议制机构等去打击各种身份团体，实现中央集权。第二个阶段则是通过议会与君主的宪政斗争，乃至革命，没收君主私人占有的新式官僚机构，将其收归国有。准确地说，这并不是可以在历史中被截然分开的、前后相继的两个阶段。许多时候，它们是并行的过程，而在西欧的不同国家，情况又有所差异。不过，上述简要区分有助于识别推动现代国家构建的不同力量，各自的动机和利益，如何在某些时刻相互配合，而在另外一些时刻又相互斗争，最终促使国家成为一个中立的、由专家官僚组成的理性经营机构。
(一)合议制机关的发展
14-15世纪，在原有的加洛林王朝核心地带所推行的采邑封建制的基础上，逐渐形成了所谓的“身份制国家”(Stndestaat)。以君主(Fürst)、各级领主，以及自治城市中商人和手工业者的行会为代表的各种身份团体，为了有效应对各种新的行政需求，相互协定，彼此承认和保障对方持有的特权，从而形成的一种新的政治协商结构(韦伯，2010a：219-220；陈涛，2019)。其核心为身份制会议，如法国的三级会议。
然而，16世纪以后，这一权力结构已经无力去应对西欧各国的军事竞争以及由此所引发的财政需求。这促使各国君主转而聘用专业官僚去处理行政事务，没收各种身份团体所掌握的武装力量和行政管理工具。正是借助新式专业技术官僚所掌握的专门知识和纪律精神，君主得以对抗或回避传统官僚群体和身份团体对其权力的约束，并由此开启了中央集权的过程(韦伯，2010a：74-75；2010b：411)。借助官僚制所推行的中央集权通常从财政和军事领域开始，并逐渐向行政和司法领域延伸，其顶点是18世纪后期欧洲各国绝对君主所推行的法典编纂工作。虽然这一新式官僚组织构成了法制型支配下的现代官僚制的历史前身，但是韦伯仍然把它称为“家产官僚制”。这是因为直到大革命之前，这一官僚组织通常仍被视为君主本人的权力工具或“家产”。路易十四著名的口号“朕即国家”正是这一理念的集中体现。
新式官僚组织的内核是由君主领导下的各种合议制机构(Kollegialen Instanzen)，后者构成了现代部长制(Staatsministerien)的前身(Hintze，1975)。其组成成员除了旧有的身份制贵族之外，主要是来自财政、法律、外交和军事等领域的专业官僚。针对某一事务，在由相关负责领域的专家做完报告之后，其他成员提出赞同与否的理由，然后经由讨论形成决议，最后再交由君主对此决议表示认可或否决。绝对主义国家时期的合议制机构，典型的例子有法国的御前会议(Conseil d′Etat)，英国的枢密院(Privy Council)，普鲁士的总理事务府(Generaldirektorium)和内阁(Kabinett)等。总之，在绝对君主打击传统特权、实现中央集权的过程中，出现了现代意义上的、凭借专业知识而受雇于君主的新官僚。也就是说，出现了官僚机构与行政人员、经营与家计的分离。“合议制机构乃是现代‘机关’之概念—— 一种独立于个人之外的永续性组织——得以发展的最初制度之一。”(韦伯，2010a：76-77)正是从这种合议制中发展出横向的、分工明确的各个部长和纵向上的由单一部长领导下的各个部门。
当君主和新官僚联手将传统身份团体从政治领域中排挤出去，绝对主义国家达至鼎盛时期之后，这些专家官僚团体所组成的合议制机关与君主的对抗成为新一轮政治斗争的焦点。“在君主压倒身份团体(Standen)之后，君主的绝对政体兴起；不过，与此同时，君主的亲临政事，也逐渐让位给专业的官吏。”(韦伯，2004a：213)例如，英国枢密院原本是在君主本人主持下进行合议的正式决策机构。在随后的发展过程中，面对专业官僚团体，君主越来越成为一个“门外汉”，以至于他的领导权受到威胁。因此，针对正式的合议制团体，即枢密院的决议，君主需要再借助身边亲信去形成决定，从而发展出少数咨议人员所构成的“内阁”。在詹姆斯二世和威廉三世时期，内阁取代枢密院，成为决策机构(坦普雷，2017)。“愈来愈落入一种素人地位的君主，借着合议系统和内阁，设法减轻受过专业训练的官僚对他绵绵增强而无从躲避的压力，让最高的领导权能够留在自己手里。”(韦伯，2004a：215)为了避免各个政府部门和内阁中的官僚凭借专业技术夺走自己的支配权，君主通常会利用投票机制，借助不同专家之间的对抗和制衡，以回避专家优越知识的支配，将决策权掌握在自己手中。例如普鲁士的腓特烈一世从不亲自参与内阁会议，只通过奏折和敕令与内阁的“仆人”相商，再由内阁派遣猎骑兵送到大臣手中。借此，他在利用专家的知识的同时，又试图避免自己受控于专家。韦伯(2010a：76)观察到，俄国、普鲁士和其他国家的内阁，被他们的统治者发展为一种私人堡垒，用来逃避专家知识和行政上事务化(Versachlichung)的趋势。但是，这些最多只能延缓，而无法遏制围绕着合议制机关所建立起来的新式官僚体制逐步独立于君主的趋势。
可见，在一般官僚已经实现了经营和家计的分离之后，恰恰是位于官僚系统顶端的君主还没有实现上述分离，还试图将整个官僚系统视为自己的家产。从家产官僚制向现代官僚制转变的障碍，并不在于专业官僚集团，而是在于君主的亲自治理(Selbstherrschaft)。在君主亲自统治的情况下，为了避免各个合议制的领导者，即部长们结成一个整体，君主通常还会采用单独召见、分而治之的策略。在此，各个部长与君主的关系复归到传统家产官僚制下的人身依附关系(陈涛，2019：211)。这不仅会阻碍各个部门之间形成事务(Sachliche)或功能上的分化，造成各部之间的争斗，而且还会卸掉各个部门的责任。“君主认为是他本人在亲自治理，但事实却是，官员系统在他的荫蔽下享有了不受控制且不必负责的特权”(韦伯，2009：134-135)。因此，只有砍掉国王的脑袋，或是把君主变成立宪君主，他所掌握的专业官僚机关才有可能被纳入法制型支配之下，成为向议会或人民代表负责的政府。而只有面对一个强势的议会，各个部长才会团结在一起，作为一个整体决策，并承担起责任(Hintze，1975：241)。不过，在进一步分析君主被夺权的过程之前，有必要补充一下另一股力量在此所起到的作用，那就是新兴资产阶级的政治诉求。
(二)现代官僚制的“理念”：“就事论事性”
绝对君主领导下的中央集权过程，在一段时期内得到了新兴资产阶级或市民阶层的支持。首先，法律的统一化和形式化，能够避免各种贵族“特权”对经济活动的不合理干扰，保障契约的法律约束力，从而满足了理性经营活动所要求的可计算性(Berechenbarkeit)。因此，市民阶层在这一过程中往往扮演了联盟者的角色。“君主与市民阶层的利害关系的结合，成为促进法之形式理性化的最重要动力之一。”(韦伯，2005a：273)不过，家产制君侯及其官僚所推行的统一化的法律，也会剥夺中世纪城市原本享有的自治权，破坏原有的城市法和行会法。这些特殊法律要比基于罗马法发展出来的形式法律更符合市民阶层实质的经济需要。此外，现代早期的大殖民者、大商业独占者，以及后来重商主义时代手工业中的大企业家，通常寄生在家产制官僚制之上，仰赖君主赐予的经营特权。这些特权和家产制君主的行政任意性破坏了当时通行的行会法，损害了市民中的中产阶层的利益，并受到后者的抵制(韦伯，2005a：272-273)。
因此，与其说是打击特权、推行中央集权的君主，倒不如说是遵照形式法律去运作的新式官僚组织，更符合市民阶层的经济利益。
形式化的、非人身性的支配：sine ira et studio，无恨也无热情(Leidenschaft)，或者说，无“爱”也无“狂热”，被纯然的职务义务所驱使。“不问这个人是谁”：“每一个人”都以形式上的平等被对待，也就是说，每一利益方都被置于同等的现实(faktischer)处境下，这就是理想的(ideale)官僚对其职务的履行。(韦伯，2010b：314；Weber，2014：161)
实际上，韦伯不止在一处强调现代官僚制的上述理念(ideal)：“就事论事性”(Sachlichkeit)。“‘就事论事’地处理事务主要即意指，根据可以计算的规则、‘不问对象是谁’(Ohne Ansehen der Person)地来处理事务。……这点被资本主义评定为官僚制的美德。”(韦伯，2010a：46-47)
不过，这一点似乎并没有得到研究者们的充分重视，甚至还指责他对现代官僚制只采取一种偏技术性的、功能主义分析。这在部分上归因于韦伯拒绝采用传统政治哲学和法哲学的概念去从事研究，而偏爱于重新定义概念。结果是，今天的读者往往缺乏相应的思想资源去定位他的概念和理论。这里所说的“就事论事性”或“切事性”，与“经营”概念一起，都强调了现代官僚制，乃至现代国家奉行中立化的实质理由：它不仅满足了市民阶层对于经济经营活动具有可计算性的要求，而且也满足了他们对于“法律面前人人平等”的民主化要求。当我们进一步尝试将官僚制所具有的这种“就事论事性”置于政治哲学传统中时，就会发现它寄托的是现代人用服从法律所带来的自由去抵御封建制和家产官僚制下各种人身恭顺关系、特权和行政任意性(Willkür)的理念。这也就是卢梭所说的，在政治社会中，用对法律的依附取代对人的依附，再现自然状态下依附于事物(choses/Sache)所具有的那种独立性。⑤
在《经济与社会》的“城市”一节中，“市民阶层”被追溯到古代晚期或中世纪早期被解放的奴隶、隶属民或债务奴隶等。由于他们无法像完全市民那样参与政治活动，分有战利品、取得土地、拥有抵押权，所以只能从事手工业等经济经营活动(2005b：207)。在中世纪城市繁盛之际，他们一度结成行会，作为一股积极的政治力量，打击门阀统治，谋求有利于自己的经济政策和城市自治权。因此，从历史上看，市民阶层始终是憎恶特权、抵制家产制君主和官僚的行政任意性，推动民主制的重要力量。甚至，在韦伯(2010a：81；Weber，2009a：228)看来，现代意义上的官职权限和机关等概念都可以被追溯到中世纪城市共同体中通过定期选举来任命官职的政治实践上。
总之，从市民阶层的角度来看，他们需要一个中立化的、具有就事论事性和可计算性的官僚机构。正是这一政治诉求裹挟着现代民主的理念，在随后的宪政斗争中得以彰扬和落实。
(三)议会与君主的宪政斗争
18世纪后半叶，伴随着人民主权学说的普及、普选权的扩大，以及现代新型政党对传统望族型政党的取代，议会逐渐成为市民阶层的代议机构。市民阶层希望借助议会限制君主的权力，推动家产官僚制向法制型支配下的现代官僚制转变，并将原本作为君主的私人集权工具的官僚制，纳入议会的监督和控制之下。
上述目标与专家官僚集团试图剥夺已经变成“门外汉”的君主对国家的所有权这一目标存在着某种一致性：“合议制原则曾是达到行政之‘就事论事性’(Sachlichkeit)的最为有力的训练手段之一。”(韦伯，2010a：76；Weber，2009a：40)
从君主的角度来说，面对议会和新兴政党领袖的权力挑战，他也需要一个特定的人在前面护住他，代替他和官僚集团向议会负责，并与各个政党斡旋。在这种情况下，首席政治家逐渐步入政治舞台的前台。在英国，君主领导下的合议制机关逐步被首相领导下的内阁所取代。在议会制取得胜利之后，议会中取得多数席位的政党的领袖，在获得君主形式上的合法任命之后，就能够出任首相，负责组阁。最终，内阁从君主的私人咨议机构，演变为议会中居于多数席位的政党的一个委员会。它虽然不见于正式法律规定，但却是真正的政治领导权之所在(韦伯，2010b：423；白芝浩，2010：62-66)。在法国，大革命之前的各个合议制机构(“议政会”)都在君主的领导之下运作。19世纪中叶，在议会制取得压倒性胜利之后，官僚制成为纯粹的技术工具，在王室的王朝正当性或波拿巴主义的平民公决式的直接民主制之间维持中立。官僚制由此成为公共机关，而不再效忠和服务于某个私人(施米特，2014：105)。在上述过程中，君主要么成为立宪君主，要么被民选总统所取代。在德国，由于资产阶级的软弱、议会的无权地位，官僚制成为君主的拥护者，而处于议会的对立面。这不仅造成了不负责任的官僚统治，而且也使得君主的亲自主政一直延续到一战结束前。1918年德国十一月革命后不久，韦伯在“政治作为一种志业”的演讲中谈道：
在今天的“国家”中，行政人员(行政官吏和行政事务人员)和具体的事务性的经营工具的“分离”，终告贯彻——这是“国家”这个概念最本质性的地方。最现代的发展，便是从这里开始的。我们正亲眼看到，当初没收(Expropriation)这些政治工具——也就是没收政治权力——的人，现在已经沦为新一轮没收的对象。(韦伯，2004a：204)
在大约同一时期创作的《新秩序下德国的议会与政府》中，韦伯不遗余力地倡导议会制政府，排除君主亲自治理，并希望由议会去监督官僚机器，并由多数党领袖来驾驭它。
总之，在西欧各国的宪政斗争中，原本作为君主集权的私人工具、作为其“家产”的官僚制，逐渐被“人民”所没收，并成为相对中立于议会与君主、资产阶级政党与保王党等政治力量的一个工具。对官员来说，其责任和荣誉就在于置身党派权力斗争之外，保持其超党派性(Unparteilichkeit)和“就事论事性”，克制自己的政治倾向，按照一般规则或上级命令去执行任务，哪怕这与他自己的政治立场相悖(韦伯，2009：145)。至此，现代官僚制作为一个理性的经营机构、作为一种手段，得以确立起来(Hintze，1964：205-209)。
四、余论：现代国家的“目的”与“手段”
上文的考察主要集中在采用官僚制行政的政府上，即现代国家何以发展为一个可以服务于任何目的的经营机构或手段。然而，就现代国家的运作而言，这还只是涉及了一个方面。
粗略而言，议会(或人民代议机构)、政党和领袖(或立宪君主)，构成了现代国家这架机器得以运行的不可或缺的前提条件。篇幅所限，我们在此仅就上文的主题简略谈一下这几个方面。
在议会制国家中，哪一个政党能够在大选中取得民众的支持，它就有权力去领导官僚机器，为其指定目的和方向。因此，在韦伯的国家定义中缺席的“目的”要素，实际上是由执政党来提供的。这意味着，不同于以往的政治组织或古代国家，现代国家公开承认并允许在其内部存在围绕着不同理念或利益而展开的政治斗争。不过，恰恰是这种公开化降低了自古以来就存在的政治斗争的血腥和残酷性。议会不仅为各个党派提供了政治斗争的舞台，而且还为它们的妥协提供了渠道。因此，议会以制度化的方式将政治斗争理性化、规范化了。甚至，某些现代政治思想还认为议会中不同政治意见的公开表达和辩论，有助于发现真理、凝聚公意，并将政府和政党置于人民或议会的监督和控制之下。
由此再来审视官僚制的中立性时，就会发现专业官僚集团作为一个相对独立的力量，能够相对隔离，甚至抵消党派斗争所引发的政治决策上的变动，从而避免行政上的任意性和不可预测性。最终，这种“就事论事性”再次满足了现代普通民众所要求的经济和社会生活的可计算性。当然，这也意味着大部分民众都被专业行政隔离在真正的政治参与之外。对于现代议会政治和官僚制行政的弊端，韦伯有大量的讨论和批评，此处暂不处理。就目前的讨论来说，最重要的是把握这一点：在韦伯这里，现代国家作为一个中立化的技术手段，恰恰就是其合理性之所在。或者说，国家不具有任何内在的价值，恰恰就是其价值之所在。唯有如此，它才能够犹如机器一般精准地服务于其他目的、其他理念的实现。
但在“评价的领域”里，有一种观点却确乎是可以很有意义地加以拥护的：为了让它可以用来作为对付种种抵抗的强制手段，这种观点想要见到国家的权力提升到可以设想的最大程度，但另一方面却否认国家有任何固有价值，并将它称为某种只是为了要实现完全不同的一些价值之技术性的辅助手段，其尊严全是拜这些价值之赐，也因此唯有当它并未试图放弃它的这项行动天职时，才能保有其尊严。(韦伯，2013：537)
澄清了议会制和官僚制在现代国家中的作用，也有助于重新定位政党领袖在现代国家中的位置。长久以来，学界把过多的注意力放在韦伯有关卡里斯玛领袖的论述上，而相对忽略了他有关专家官僚集团和议会的讨论。在这种情况下，下述指责是不公允的，即韦伯对卡里斯玛领袖的分析是纯形式化的、功能主义的，因而无法在传统家产官僚制的卡里斯玛君主与现代具有煽动能力的卡里斯玛领袖之间，又或者，无法在罗斯福和希特勒这两种卡里斯玛领袖之间做出区分(蒙森，1989：18)。因为真正将传统型支配与现代法治型支配区别开的，将非法领袖和合法领袖区别开的，首先不是卡里斯玛领袖的人格特质，而是为他们提供政治舞台，对他们施加制度约束的议会和官僚机构。不同于传统的君主，在现代政治领袖这里，“即使是他的支配权(Herrenbefugnisse)也只限于法律上的‘权限’”(韦伯，2010b：305；Weber，2014：157)。的确，从形式上看，无论是在传统，还是在现代官僚制那里，我们都可以发现领袖与官僚集团之间的紧张。然而，在传统家产官僚制下，上述紧张的轴心体现在君主的集权与试图将官职俸禄化、并据为己有的官僚所造成的分权之间的紧张上。但是，在现代官僚制中，上述紧张的轴心却落在讲求官职权限、主张例行公事的官僚制“机器”与试图打破例行化、做出决断的领袖之间的冲突上。⑥而能否确保一个相对独立于民众和各个党派的极端立场的议会，能否维持住官僚制权限，则构成了在现代国家中区分合法领袖和非法领袖的一个标准。对这些制度条件的忽视或误解，只不过表明我们对于现代政治和现代国家的运作和理念还缺乏充分的认识，而这里的研究也只是一个开端。
①迄今为止，有关韦伯晚期“国家社会学”工作最为详尽的介绍，来自《一般国家学和政治学(国家社会学)》的编者于秉杰(Hubinger，2009a；2009b)。在2009年该书出版之前，专门探讨韦伯晚期“国家社会学”工作的文献并不多。较早从这一角度去审视韦伯思想的是著名的施米特研究专家乌尔曼(Ullmen，1985：3-6)，他敏锐地看到了施米特在批判现代国家时对韦伯思想的继承。不过，鲜有人注意的是更早一些的波齐(1997)的工作。他在《近代国家的发展：社会学导论》(初版于1978年)一书中有关现代国家发展不同阶段的论述正是建立在韦伯的相关论述上。就本文的论述而言，以下两项研究也值得提及：英国学者凯利(Kelly，2003：73-108)将韦伯的“国家社会学”置于同时代的德国政治思想中进行考察，有助于我们了解韦伯思想潜在的对话者和后继的影响；相比之下，德国学者安特(Anter，2014)则更侧重于从“国家社会学”角度去重新解读韦伯的政治思想，为我们提供了一些具有启发性的观点。
②有关《经济与社会》成书过程的考证，参见Schluchter,1989:chapter 13.
③此处着重号为原文所有，下同。本文在引用中译时，参照韦伯全集中的原文(Weber，2014)略做修订，不一一注明。
④像同时代的耶利内克和黑勒等人一样，韦伯在定义国家时也强调了规范(正当性)、支配(物质暴力)和统一体等要素。相比之下，正是国家作为一个服从成文法的行政管理人员所维持的理性“经营机构”这一点，构成了其定义的独特之处。
⑤“有两种依附，依附于事物(choses)，这来自自然；依附于人，这来自社会。依附于事物，因为它没有道德性，在任何情况下都无损于自由，也不带来任何恶习。依附于人，因为它是没有秩序的，所以就带来了一切恶习，并且借此，主人与奴隶相互腐坏。如果在社会中存在任何可以弥补这一疾病的手段，那就是用法律来替换人，并以现实的力量武装公意从而使其高于每个特殊意志的行动。如果民族的法律能够像自然的法律那样，拥有任何人类力量都无法征服的稳固性，那么依附于人将再次变成依附于事物……”(Rousseau，1979：85)如何将韦伯思想重新置于欧陆政治和社会思想的传统中加以定位和理解，仍然是韦伯研究中有待推进的工作(Hennis，2009：14-16)。
⑥现代国家领袖试图摆脱官职权限和例行化的行政、自行做出决断这一特征，并不只是对传统家产制君主所担负的战争、军事、外交和司法等职能一种沿袭。它内在于现代经济和社会生活之中：虽然现代的经济经营、行政管理和立法工作都要求遵照一定的成文法规，具有可计算性、杜绝任意性。但是，恰恰是现代经济和社会生活的急剧变化，比以往的任何时代都要求行政机构和立法机构不断地打破既有的法律、例行化的行政管理，以满足新的经济和社会活动的需求。
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