本文载《法学评论》2020年第6期

作者：浦兴祖，复旦大学国际关系与公共事务学院教授。

内容摘要：对于目前已公布的《全国人民代表大会组织法》（修正草案）和《全国人民代表大会议事规则》（修正草案），本文赞同其修改方案的基本内容。就本次修法而言：建议有关全国人大常委会属性与地位的条文表述进一步厘清其与其他常设机关（机构、组织）的界限；建议增设主席团复审机制，以便处理对有关议案是否被决定列入会议议程的不同意见；建议在避免全国人大对司法个案“包办代替”的前提下，认真考虑对司法个案进行质询监督的可能性。就人民代表大会制度长远发展而言，建议在将来以一部《全国人民代表大会法》来合并规定当前《组织法》、《议事规则》分别规定的内容；建议加快实现全国人大常委会全员专职制，并且在本次修法中加入原则性表述。

关键词：全国人民代表大会组织法；全国人民代表大会议事规则；全国人大主席团复审制度；全国人大常委会专职化；人大司法监督

1982年通过并公布的《全国人民代表大会组织法》，在实施38年后第一次启动修改程序，这在有关人民代表大会的法律体系中是鲜见的。与此同时，1989年通过并公布的《全国人民代表大会议事规则》，在实施31年后也被按下了首次修改的“启始键”。全国人大“两法”的修改，无疑是推动人民代表大会制度与时俱进，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。作为长期研究当代中国政治制度、尤其是人民代表大会制度的学人，笔者赞同已公布的两个修改方案的基本内容，并就若干相关问题作了进一步思考。其中有的直接关于本次修改，有的是对于未来发展的考虑。一并在此直陈，欢迎讨论和批评。

一、可否合成一部《全国人民代表大会法》？

此次修改的虽然是全国人大组织法与全国人大议事规则，但笔者认为，应当重视宪法关于全国人民代表大会的一系列规定。宪法作为根本大法，规定了全国人大的属性、组成、任期和内部组织结构等，特别是分别赋予了全国人大和全国人大常委会的职权。在宪法之下，再制定《全国人民代表大会组织法》，是从1954年开始的。更远的渊源是，1949年制定了起到临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》后，又制定了《中国人民政治协商会议组织法》和《中央人民政府组织法》[1]。现行的1982宪法制定后，按照宪法第七十八条规定，全国人大及其常委会的“组织和工作程序由法律规定”，便很快制定了《全国人民代表大会组织法》。

这里，有两个问题值得思考。一是，如何理解“组织法”中“组织”这一概念？假若“组织”是动词性的，那末，全国人大组织法就得规定全国人大（包括其内部的组织架构）应当如何组织（建构）起来。然而，实际上，前后两部全国人大组织法都不仅仅规定“如何组织起来”，尤其是现行的这部组织法在内容上明显超越了“如何组织起来”，而更多地规定了“如何运转起来”。似乎用这一部法律把宪法第七十八条所指的“组织和工作程序”涵盖了。但是，这部法律的名称却仅仅叫“组织法”。这样，该法的题目与其内容相比，就显得不那么周全和严谨。而后来，关于“如何运转”（工作程序）又有了《全国人民代表大会议事规则》。

假若“组织法”中的“组织”是名词性的，那末，“全国人民代表大会组织法”亦即“全国人民代表大会‘这一组织’的‘法’”，就得全面规定全国人大“这一组织”的诸多主要事项。若是果真如此，那“组织”二字也可省略，直接称之为《全国人民代表大会法》即可。——正如有的国家称《议会法》而非《议会组织法》。

二是，如何在内容上理顺宪法、组织法和议事规则之关系？概而论之，三者都会规定全国人大的有关事项。自然，作为根本大法的宪法应规定如前所述的最重要的若干事项，组织法（若作为动词性的＂组织＂）则应当全面具体地规定“如何组织起来”，而议事规则显然应具体详尽地规定“如何运转起来”。也就是说，宪法第78条所指的“组织和工作程序”分别由两部法律予以规定。

那末，现有的组织法和议事规则是否需要引述宪法规定的最重要事项？笔者注意到，这次两个修改方案较多地引述了宪法关于全国人大的规定。有的直接引来，有的言明依照宪法规定，如组织法修改方案中的“全国人民代表大会每届任期五年”、“每年举行一次”会议、“依照中华人民共和国宪法的有关规定,由全国人民代表大会常务委员会召集”；又如议事规则修改方案中的“全国人民代表大会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会”、“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”

也有一些宪法规定没有被引述，比如宪法分别赋予全国人大和全国人大常委会职权的规定，尽管是赋权条款，极为重要，但可能因为篇幅过长而未引。好在组织法修改方案专门规定了，全国人大常委会“行使中华人民共和国宪法和法律规定的职权”。遗憾的是，没有对全国人大作出相应的专门规定。还有，宪法关于全国人大“由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成”之规定未引。笔者建议，应当将这一规定引入组织法修改方案的总则，因为全国人大组织法内应该有关于全国人大是“如何组成”的规定。可以考虑与第四条融合为: “全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队民主选出的代表组成,对人民负责,受人民监督。”

现有组织法与议事规则之间的关系，主要体现于有关全国人大“如何运转”的内容区分上。从两个修改方案看，似乎尚有作进一步斟酌的空间。笔者建议，凡是明显需要向全社会作出承诺或者提出义务的内容，宜规定在组织法中。比如，“全国人民代表大会会议公开举行”、“在必要的时候，可以举行秘密会议”。又如，“调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向它提供必要的材料”等规定，从议事规则转入组织法可能更合适些。

其实，关于“如何运转起来”（工作程序）的内容，哪些应当载入组织法，哪些应当载入议事规则，是很难作绝对区分的。既然如此，笔者主张，将全国人大组织法与全国人大议事规则合并，成为前文已经提及的《全国人民代表大会法》。当然，不一定在本次修改中完成，可以从未来进一步发展的角度来作考虑。

二、如何理解“常设机关”和委员专职制？

全国人大组织法修改方案增加了“总则”，将一系列有关全国人大的重大原则性问题，开宗明义地加以规定，这是十分必要的。“总则”第二条规定了“全国人民代表大会是最高国家权力机关,其常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”这基本引用了宪法第五十七条的表述，以此指明全国人大及其常委会的组织属性和法律地位。长期以来，笔者一直十分认同。但是，经过近期的思考，从语义的角度对“常设机关”问题形成了以下一些想法。

如果将“常设机关”理解为长期设置的、负有长期任务的机关，而机关与机构、组织这些概念又无十分严格的区别，那末，全国人大的常设机关（机构、组织）似乎就不只是常委会了。比如，全国人大的各专门委员会和办公厅，是否也是全国人大的常设机关（机构、组织）？倘若答案是肯定的，那说全国人大的“常设机关是全国人民代表大会常务委员会”，是否就否定了各专门委员会、办公厅也是全国人大的常设机关（机构、组织）呢？

当然，即使各专门委员会和办公厅也是全国人大的常设机关（机构、组织），它们和常委会的区别依然是十分明显的，那就是常委会依照宪法和法律所行使的职权，其大多属于最高国家权力，或曰是最高国家权力中的一部分。而各专门委员会和办公厅就不能行使国家权力。鉴于上述，可否将“全国人民代表大会是最高国家权力机关，其常设机关是全国人民代表大会常务委员会”的表述，调整为：“全国人民代表大会是最高国家权力机关。全国人民代表大会常务委员会作为其常设机关，依照宪法规定行使部分最高国家权力。”这样,至少在笔者看来，既可以划清全国人大常委会同全国人大其他常设机关（机构、组织）的界限，也可以使全国人大常委会的组织属性和法律地位，表述得更加准确。

有了全国人大,为什么还要设置一个全国人大常委会？这是因为“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，又不便于进行经常的工作。”[2]故而，规模庞大的全国人大需要在其代表中选举产生一个精干的常委会。“人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。”[3]但是，全国人大和全国人大常委会并不是两个平行的机关，它们并不构成为两院制。邓小平说,“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。”[4]但是，由于规模庞大，不便于经常举行会议，我们全国人大这个“院”的内部又分为两个层次：一个层次是全国人大全体会议，每年举行一次会议以行使最高国家权力，会期不长；另一个层次是全国人大常委会，每两个月至少举行一次会议以行使部分最高国家权力。正是在这个意义上，笔者曾撰文称，全国人大内部采行“一院双层”结构。[5]

针对全国人大常委会经常行使国家权力，彭真说，“这样，实际上多数常委委员可以是专职的”[6]。

人民代表应当专职，还是兼职？苏维埃俄国主张，人民代表一概不脱离生产岗位，全部实行兼职制代表。其理由是，与西方国家脱离选民的议员政客划清界限，使人民代表经常联系选民，便于及时向代表机关反映人民意愿。同时，代表们既参与立法，又可以经常在生产岗位上直接参与执行法律，便于及时了解法律执行的情况，并及时反映给立法机关。“它保证能够把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来，就是说，把立法的职能和执行法律的职能在选出的人民代表身上结合起来。”[7]这一思想也是我国实行人大代表兼职制的理论依据。实践证明，人大代表不脱离生产岗位，他们可以始终“自然联系”着身边的选民、群众，可以反映鲜活的民意。但是，在利益多元化、主体多层化、民意多样化的社会里，人民代表仅仅“自然联系”身边的选民、群众，是不够的，甚至会在客观上将某种民意以偏概全。而兼职代表，凭业余时间，想＂自觉联系”更广泛的选民和群众，听取多种民意，又往往力不从心。有鉴于此，一些学者早已建议实行人大代表全员专职制。

笔者的观点是，让绝大多数代表继续坚持兼职代表制，不脱离原来的生产岗位。同时，希望他们尽可能将“自然联系”与“自觉联系”结合起来，全面听取和整合不同民声，充分反映鲜活民意。另一方面，应当加快常委会组成人员全员专职制的进程，使他们能够集中精力和时间全心投身于常委会工作，包括经常去基层联系民众，了解真实民意。以此，发挥兼职代表与专职委员的各自所长，互补优势。其实，逐步提高常委会组成人员专职化的比例，自中共十三大起就经常被高层所提倡。但30多年过去，实际进展仍然有限。

此次修改方案为与宪法衔接，在人大常委会组成人员“不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”基础上，又规定了不得担任国家监察机关的职务。然而在实践中，一些常委会组成人员往往担任着党组织、工青妇、企事业和各类社会组织的领导职务，无法像驻会委员那样成为专职委员。这一问题应当开展研究，尽早解决，以切实加强人大常委会的建设。

综上，笔者的建议是，组织法修改方案应当将“加快实现人大常委会全员专职制的步伐＂写入“总则”或者第三章“全国人民代表大会常务委员会”之中。

三、能否规定大会主席团的构成与复审机制？

依照宪法规定，主席团主持全国人大会议，担负着重要的责任。这次组织法修改方案将原来分散于各处的、主席团应当负责处理的事项，集中起来，归纳为9条，一目了然。

关于人大主席团，笔者思考了两个问题。一是，全国人大组织法能否就主席团的合理构成作出明确规定？据中国人大网称，“九届全国人大第一次会议主席团成员有177人，其中，党和国家领导人32人；各民主党派中央负责人、全国工商联负责人和无党派爱国人士13人；中央党、政、军机关和人民团体有关负责人37人；香港特别行政区、澳门特别行政区、国家支柱产业、科技、社会科学、教育、文艺、体育、卫生、宗教、归侨的代表以及工人、农民、解放军代表、武警部队的代表43人；人口较多的少数民族代表18人；各省、自治区、直辖市以及香港特别行政区代表团的召集人34人。”[8]在总结长期实践经验基础上，组织法似可明文规定大会主席团成员应当由哪几方面的代表组成，使之进一步提升制度化、程序化、规范化的程度。

我们换个角度观察主席团的构成：每届常委会组成人员在主席团全体成员中应占比例为多少？法律并无规定。就目前的实际数据测算，略高于1/3。而主持主席团工作的常务主席，则全部由常委会委员长、副委员长和秘书长担任（本届共16人）。之所以要关注这一构成比例，是因为宪法规定，“全国人民代表大会选举并有权罢免全国人民代表大会常务委员会的组成人员”、“全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作”、“全国人民代表大会有权改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。假若每届常委会组成人员在主席团中占有过高比例，或者主持主席团工作的常务主席全由常委会委员长会议的组成人员担任，这恐怕不利于落实宪法关于全国人大监督常委会的规定。为此，笔者建议，全国人大组织法对于每届常委会组成人员占大会主席团全体成员、以及占常务主席总数的比例之上限，应当作出合理的规定。

二是，大会主席团能否建立复审机制？法律规定，“一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。”在一次地方调研，中笔者现场规察到，在某基层人大，代表依法联名向本级人大提出一项议案，由大会主席团审议后决定不列入会议议程。联名提案的代表坚持认为这项议案的内容既重要又可行，但主席团不改变已经作出的决定。后来，当人大会议开始审议讨论其他议案时，未被列入议程的议案提出者愤愤不平地退场了。

由此，笔者曾作过一番思考。于今联系修改完善全国人大议事规则，似有必要正式建议：创建主席团复审机制。我们知道，代表联名提出的议案，须由主席团决定是否列入会议议程，这是必要的。但当提出议案的代表与主席团“不列入议程”的决定发生分歧时，即便因议案本身的欠缺所致，当提案人未能理解的情况下被迫接受“不列入”决定，很可能会挫伤其日后的履职积极性。更何况，也不可完全排除主席团决定的偏误——或因议案的内容触及到主席团某些人的利益而被否定，或因主席团尚未意识到议案的重要性和可行性而被搁置。这类情况，地方人大会有，全国人大也可能会有。为此，应当创建一种复审机制：允许议案领衔人和若干附议代表列席主席团会议，申述他们认为的该议案的重要价值和可行条件、即希望列入议程的理由，并回答主席团成员的提问。然后由主席团再次评定该议案是否应列入议程。如经复审，主席团撤销原有决定，重新将议案列入议程，这应当会受到提案人的认同。

另有可能，主席团复审后认为提案人意见缺乏说服力，因而坚持原有决定。经沟通，提案领衔人等开始认同主席团决定，这很好。难的是，提案领衔人等依然不能认同。此时，解决办法在于依据“复审机制”的两种不同设计：一种是，以此为终审，不列入议程；另一种是，作为程序性分岐，将议案领衔人与主席团的各自观点报告全体会议，提请会议就“该议案是否应列入议程”加以审议（协商）并表决，以表决结果为准。以上情况的实质是审慎决策，是投票民主与协商民主相结合，虽然不会常有，但制度设计应当准备其有。正是在此意义上，笔者建议创建主席团复审机制。

四、议案与质询案的关系及可否质询司法个案？

宪法与正在修改的两法均规定了，有关主体有权（或可以）向全国人大和全国人大常委会提出议案。所谓“议案”，从语义上解释，是指供审议的原案。按照宪法等规定，有关主体向人大所提出的议案的内容，应当“属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内”。与此同时，属于全国人大和全国人大常委会职权范围之外的内容，也即有关各个方面的事项，代表可以通过“建议、批评、意见”的形式（简称“书面意见”）提出，由大会秘书处转相关方面办理。

但是，这里有个问题：向全国人大或其常委会提出的法律案、质询案、罢免案，是否也属于“议案”范畴？在笔者看来，法律案属于全国人大和全国人大常委会的立法权范围，质询案和罢免案均属于全国人大和全国人大常委会的监督权范围。可是，此次议事规则修改方案的第十二条第二款一仍旧规，沿用原来的“议案、质询案、罢免案”平列提法，似乎质询案、罢免案都是“议案”范畴之外的存在。笔者却认为，既然质询案、罢免案、还有法律案，与“议案”同样属于全国人大和全国人大常委会的职权范围，那就应该纳入“议案”范畴，可以视之为议案中的多种具体类型。比如，“法津类议案”、“质询类议案”、“罢免类议案”。总之，议案与质询案、罢免案等不是平列关系，而是前者涵盖后者的关系。据此，建议将“议案、质询案、罢免案”的提法修改为“质询案、罢免案等议案”，或者“议案（包括质询案、罢免案）”。

顺便提及，地方各级人大代表依法提名本级国家机关的负责人或组成人员人选的，显然属于本级人大或本级人大常委会的选举任命权范围，可视为“提名类议案”。还有，多年前，某基层人大会议审查政府预算方案，主席团创新性地允许各代表团提出修正案。有人却因“预算法未规定可提修正案”而心存不安，笔者当时坦陈己见：地方组织法规定人大代表依法可以联名向人大提出属于人大职权范围内的议案，并没有限定只能提出属于某方面职权范国内的议案。因此，提出建议政府部分修改预算方案的修正案，也理应属于地方人大或其常委会职权范围内的议案。因为，审查政府预算方案，建议政府部分修改预算方案，无疑是各级人大的一项极为重要的职权。这对于理解全国人大代表依法行使提出议案权，是有启发意义的：关键在于其内容＂属于全国人大及其常委会职权范围内＂即可。

言及议案、特别是其中的质询案，笔者注意到此次修改方案将全国人大代表、常委会组成人员的质询对象，由原来的＂国务院及其各部、委＂扩大到了国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院。据知，关于最高“两院”要不要列为质询对象，历来是有不同意见的。1978宪法首次规定“全国人民代表大会代表有权向国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部、各委员会提出质询……”1982年在讨论修改宪法时，有一种意见强调审判机关、检察机关依法独立行使职权，故不应受质询。为此，最后通过的宪法在质询对象中还是删去了最高人民法院、最高人民检察院。1987年通过的《全国人大常委会议事规则》、1992年通过的《代表法》均增加最高“两院”作为被质询对象。《代表法》制定过程中，有人曾担心对“两院”监督可能会涉及具体案件。[9]据说，在讨论《监督法》时，也有人担心监督司法个案的问题。

笔者也思考了如何看待人大质询监督司法个案的问题。基本观点是，不能一概反对。宪法规定，“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行，被告人有权获得辩护”、“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”、“人民法院依照法律规定独立行使审判权”。对于人民群众普遍反映强烈的、以及选民认为明显不公正的司法个案，人大经调查分析后，为何不可以向“两院”反映群众的意见呢？为什么不可以围绕“是否公开审判”、“被告人是否获得了辩护”、“是否依法独立行使了审判权、检察权＂等，开展对“两院”的质询监督呢？反应民意、质询监督就一定会影响依法独立审判和独立检察吗？

须知，反应民意、质询监督，并非意味着撇开检察院、法院，由人大越俎代疱，亲自去检察、去审判，也并不意味着法院应按照人大的定调去判决，而是要求检察院、法院认真听取人大反映的民意，认真复查曾经对某一个案的检察和审判情况，有错必纠，无错不纠。这与检察院、法院依照法律独立行使职权并不矛盾。人大反映民意、质询监督，可以使检察院、法院更加审慎地对待每一案件，更加重视以事实为根据、以法律为准绳，更加规范自由裁量，更加注重公平正义。总之，笔者认为，人大只要不包办代替、直接办案，那末，对司法个案进行质询监督是有益无害的，很可能因此会减少一些冤假错案，提高司法质量，获得人民欢迎。换言之，不可不加分析地被＂个案＂阻断了人大对司法的质询监督。

五、 怎样看待“集体行权”“审查批准”等？

两个修改方案中的有些提法，也引起了笔者的思考。

其一，全国人大组织法修改方案第六条规定，“全国人民代表大会及其常务委员会实行民主集中制原则,充分发扬民主,集体行使职权。” 笔者以为，其中“集体行使职权”的表述尚可斟酌。作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会，与世界各国的代议机关一样实行合议制、会议制。显然，其中的任何个人均不能行使职权，但，一般地强调“集体行使职权”，恐怕仍失周全。因为，所谓“集体”通常相对于“个人”而言，是指“许多人合起来的有组织的整体”。那末，主席团在全国人大举行会议期间，作为“许多人合起来的有组织的整体”，可以行使全国人大的职权吗？大会的各代表团也可说是“许多人合起来的有组织的整体”，可以行使全国人大的职权吗？委员长会议更可以算是“许多人合起来的有组织的整体”，可以行使全国人大常委会的职权吗？全都不可。合议制、会议制下，只有举行全国人大全体会议和全国人大常委会全体会议，以这样意义上的“集体”才能行使他们的职权。更严格地说，举行这类全体会议还必须达到法定的出席人数（应到人数的三分之二以上），方可行使职权（最高国家权力）。

为此，建议将组织法修改方案的第六条规定，改为“全国人民代表大会及其常务委员会实行民主集中制原则,充分发扬民主,分别以全体会议方式行使职权” ——“集体”二字可以省略。

其二，笔者较早注意到宪法赋予全国人大的职权中，有“审查和批准”国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，以及“审查和批准”国家的预算和预算执行情况的报告。难以理解的是，审查后只允许“批准”，而不允许“不批准”？继而发现，1989年的全国人大议事规则中，国民经济和社会发展计划执行情况决议草案提请全体会议，不再称“批准”，而改称为“表决”。此次议事规则修改方案也坚持了“表决”的提法。不言而喻，“表决”的结果可以是“批准”，也可以是“不批准”。笔者认为，这是一个进步。但是，此次议事规则修改方案第三十七条依然规定，发展计划、中央预算在执行过程中必须作部分调整的方案，应当提请常委会“审查和批准”。还是“批准”，不可“不批准”? 笔者建议，部分调整方案提请常委会也应改为审查和“表决”，而不是“批准”。

不过，上述这些如果出现“不批准”，还有“一府两院”工作报告如果“通不过”，应该有如何的后续程序？有学者已“建议对这些问题进行研究规范。”[10]

其三，议事规则修改方案第五十六条重申了宪法第七十五条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”这无疑是为了维护和保障人大代表在人大会议上的发言权利。笔者思索到，人大代表中的中共党员在人大会议上作为人大代表的身份，自然享有这一“言论表决豁免权”。但是，又作为中共党员身份，其在人大各种会议上的发言和表决是否会受到“挺在前面”的党纪追究呢？对于这个很现实的问题，也有待从理论上进行深入研究。

其四，议事规则修改方案第十六条规定，“全国人民代表大会代表应当出席会议，遵守会议纪律；因病或者其他特殊原因不能出席的，必须向秘书处请假。秘书处应当向主席团报告代表出席会议的情况和缺席的原因。”在一定程度上，这已涉及到了对代表的管理和监督问题。近年来，笔者曾多次听到人大实务工作者提问：主席团和常委会能不能管理和监督人大代表？这促使我从理论和实践两个维度进行思考。从理论上讲，主席团和常委会都是由全体代表选出的，常委会还应当对由全体代表组成的人大负责，受其监督。如果主席团和常委会监督代表，是否会颠倒了授受关系、监督与被监督关系？按理论和制度设计，全国人大代表应该受选出他的原选举单位的监督。

但从实践看,最了解代表履职情况的是大会主席团和常委会。据此，笔者曾建议，主席团和常委会应当把所了解的代表履职情况，转达给代表的原选举单位，以此协助和促进原选举单位对他们选出的人大代表的监督。这样，监督代表的是原选举单位而不是主席团和常委会，这就符合理论和制度的逻辑了。

其五，议事规则修正方案第十八条，重申了“全国人民代表大会会议公开举行”，并列举了多方面的公开举措。按照宪法规定，我们的人大是“人民”的代表大会，是“人民”行使国家权力的机关。因此，通常情况下人大必须公开举行，以尊重和满足人民的知情权。习总书记指出，“人民民主是一种全过程的民主”[11]、“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”[12]为了克服民主的形式主义，真正实现全过程的人民民主，全国人大会议的公开化还应继续推进。比如，能否由议事规则规定，在全国人大举行会议期间，各代表团的原选举单位必须用一个专门的电视频道，全天候全过程地直播全国人大会议中自己的代表团审议、讨论等活动的实况。同时，也鼓励人民群众通过网络、电话等方式，向自己的代表团输入真实的民意。这可以让人民投票后不进入“休眠”状态，而是能够继续关注人大、监督人大、参与人大。

须知，如果人大会议仅流于＂形式化＂、＂仪式化＂，仅流于＂代表的大会＂、＂代表的自嗨自乐＂，广大选民与群众却＂与我无关＂、不以为然，那我们的根本政治制度，就有失去根基、走向枯萎的危险！借修改完善全国人大“两法”的契机，我们的干部群众应当再一次学习作为我国根本政治制度的人民代表大会制度，进一步增强人大的观念，当真用足人大民主的制度空间。

注释

[1]当时中国人民政治协商会议的全体会议，代行全国人大职权；当时中央人民政府，包括相当于后来全国人大常委会的中央人民政府委员会，以及政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署。

[2]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，转引自郑禄主编《＜中华人民共和国宪法＞最新读本》，湖南人民出版社1999版，第179页。

[3]同上。

[4]《邓小平文选》，第三卷，人民出版社1993年版，第220页。

[5]浦兴祖：《人大“一院双层”结构的有效拓展》，载《探索与争鸣》2009年12期。

[6]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》，转引自《马克思主义论人民代表机关》，中国广播电视出版社1988年版，第200页。

[7]列宁：《布尔什维克能保持国家政权吗？》，《列宁全集》第26卷，人民出版社1959年中译本，第84－85页。

[8]《全国人民代表大会会议主席团是怎么组成的? 》，中国人大网www.npc.gov.cn，2000年11月2日。

[9]此处回顾历史一段，参见阚珂：《人民代表大会那些事》，法律出版社2017版，第68页。

[10]刘松山：《对修改全国人大及其常委会组织法及议事规则的若干建议》，载《中国法律评论》2019第6期，第25页。

[11]见人民日报客户端，2019年11月3日。

[12]习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，新华网北京2014年9月21日电。